丁安華：全面放開生育極具緊迫性

2021年04月22日08:55 作者:丁安華

　　意見領袖丨招商銀行研究院

　　作者：丁安華（招商銀行首席經濟學家）

　　我國生育政策的表述，迄今為止，基本上還是抑制性的。雖然十四五規劃提到“包容性”，仍然是一種中性論述，并非鼓勵性的生育政策。一個更重要的觀察是，在十四五規劃建議中將人口和生育政策寫入應對老齡化社會的章節中，筆墨不重、層級偏低。

　　低生育與老齡化，是兩個不同而又互相關聯的社會問題。老齡化的到來，基本上是一個給定的前景，政策只能響應，無法改變；而低生育率，則是一個有可能改變的變量，要力爭一個更好的未來，政策上必須積極作為。遺憾的是，盡管社會上的呼聲高企，但生育政策的調整嚴重落后于新的時代。

　　衡量人口出生情況的直接指標是粗出生率，即一定時期內（通常指一年內）出生人口占總人口的比率。生兒育女是人生最重大的決定之一，為人父母者需要做好生理和心理上的準備。考慮到只有育齡女性才能生小孩，粗出生率可以進一步分解為：

　　粗出生率 = 育齡女性占總人口的比例 × 總和生育率

　　可見，出生率的變化，取決于育齡女性的占比和每個育齡女性的生育數量，前者體現的是生育的生理能力，后者體現為生育的心理意愿。總和生育率越高，意味著平均每位婦女生育孩子的數量越多。

　　一、生育能力：育齡女性的最后一個高峰即將過去

　　女性只能在特定的年齡段生孩子，這是生物學的規律。所以，育齡女性人口的數量決定生育能力。合意的育齡階段處在20至39歲之間，觀察育齡女性人口數量和占比的變化，具有人口學分析的重要意義。

　　我國育齡女性人口數量，具有周期性特性。這與新中國歷史上出現的兩次生育高峰相關（圖1）：第一次是上世紀60年代至70年代初期，第二次是80年代至90年代初期，兩次高峰相隔約24年。

　　圖1：新中國歷史上出現兩次生育高峰

　　資料來源：Wind、招商銀行研究院

　　目前，第二次生育高峰期出生的女性人口，已經進入育齡階段的中后期；換言之，80后女性的最佳生育年齡正在逐漸消逝。到2032年，我國育齡女性人口最后一個高峰將徹底消失，到2035年中國育齡女性數量將較2020年下降約4，000萬人，降幅超過20%（圖2）。

　　圖2：育齡女性最后一個高峰將在2032年徹底消失

　　資料來源：UN World Population Prospects 2019、招商銀行研究院

　　我國育齡女性人口占比，總體上呈下行趨勢（圖3）。育齡女性占比從1993年峰值的17.8%下降至2019年的14.1%。

　　圖3：20-39歲人口及育齡女性占比呈下行趨勢

　　資料來源：Wind、中國統計年鑒、招商銀行研究院

　　這是由兩方面因素造成的，一是20-39歲年齡段（男性+女性）總人口占比下降；二是性別選擇的后遺癥。受計劃生育政策和重男輕女傳統思想的影響，普遍的性別選擇偏好導致中國出生人口男女性別比例扭曲。近三十年來，這一比例最低約108，最高甚至超過125。盡管近年來中國出生人口性別比緩慢向均值回歸，但2019年該值仍然高達114（圖4）。

　　圖4：中國出生人口男女性別比

　　資料來源：中國人口統計年鑒（1988-2020）、招商銀行研究院

　　這兩個因素疊加，加劇了未來育齡女性人口占比的下滑，到2035年將較2020年下降3.4個百分點。

　　二、生育意愿：總和生育率持續下行

　　從全球看，反映生育意愿的“總和生育率”下降已經成為普遍現象。全球總和生育率已從1950-1955年的5.0“腰斬”至2015-2020年的2.5，略高于更替生育率（2.1）。2015-2020年，歐洲（1.61）、北美（1.75）和拉美（2.04）的總和生育率均處在更替生育率以下，亞洲（2.15）和大洋洲（2.36）略高，只有非洲地區的總和生育率仍保持在4.44的高位。

　　從經濟發展角度，總和生育率與人均GDP呈負相關關系。各國橫向比較，同一時期經濟發展水平越高的國家，總和生育率越低（圖5）。

　　圖5：各國總和生育率與人均GDP呈負相關關系

　　注：每個點表示一個國家2018年的總和生育率和人均GDP組合；不包括人均GDP大于8萬美元的國家

　　資料來源：世界銀行、招商銀行研究院

　　從時序上看，同一國家總和生育率會隨經濟發展水平的提高而不斷下降（圖6）。

　　圖6：各國總和生育率隨人均GDP上升而下降

　　注：每條序列表示一個國家1960-2018年總和生育率和人均GDP組合

　　資料來源：世界銀行、招商銀行研究院

　　不過，我國的生育率與人均GDP的負相關關系，處于回歸曲線之下，說明我國生育率的陡峭下行，不僅與人均GDP水平相關，而且與計劃生育政策的嚴厲約束相關。

　　個體層面，總和生育率下降是育齡女性個人及其家庭成本收益權衡的結果，更是個人選擇和外部激勵交互作用的結果。總和生育率與女性受教育程度、職業機會、養育成本以及社會保障制度相關。一方面，女性受教育年限提高和職業機會提升增加了生育的機會成本，孩子生養費用上升則加重了家庭財務和時間負擔。另一方面，我國社保制度尤其是多層次養老保險體系的建立降低了生育的潛在收益，“養兒防老”的必要性大幅降低。

　　三、雙重沖擊下，生育政策的調整極具緊迫性

　　十四五期間，我國人口出生將面臨“育齡女性人口縮減”（能力衰減）和“總和生育率下滑”（意愿不足）的“雙重沖擊”。假若維持現有抑制性生育政策不變，即使在最樂觀的情形下【注釋1】，2035年新生兒數量仍將較2020年下滑23.3%。而在中性情形【注釋2】和悲觀情形【注釋3】下，2035年出生人口將分別下滑28.1%和32.8%。

　　人口出生率下降將導致一系列嚴峻的經濟和社會問題。第一，“少子化”使得勞動人口減少，我國適齡勞動人口自2015年開始逐年下降，人口增長對經濟的推動力減弱；第二，人口結構的變化將加重未來老齡化社會的撫養負擔，更多資源將從生產性領域轉移至醫療保健等非生產性領域，投資強度下降制約經濟的進一步增長；第三，年輕人是最具創造力的群體，年輕人占比下降將從根本上削弱經濟活力和創新能力。

　　考慮到我國正處在育齡女性人口數量的最后一個高峰，生育政策調整的時間窗口轉瞬即逝，全面放開、鼓勵生育刻不容緩。兩年前，我在《花兒與少年：人口增長的道德意義》一文中提出，要爭取一個更好的未來，關鍵不在于被動應對人口老齡化，而在于積極提升生育率，走出“低生育陷阱”，從而改變中華民族人口增長的曲線。令人沮喪的是，面對出生人口的驟降，近年來政策雖不斷調整，但仍明顯落后于現實，說生育政策出現嚴重誤判也許并不為過。

　　2011年，政府宣布全面實施雙獨二孩政策，2013年二孩政策又進一步向單獨家庭開放，2016年全面二孩政策正式實施。全面實施二胎政策后，歷年實際出生人口數量均低于政策調整前預期的最低水平（圖7），未起到減緩人口出生率下滑的作用。

　　圖7：“全面二胎”政策實際出生人口遠低于預測

　　資料來源：衛健委、招商銀行研究院

　　這主要源于對國民生育意愿的高估，隨著養育子女的時間和物質成本不斷攀升，家庭財務、職業發展等軟約束成為了壓制生育率的主要因素。在此情形下，除非采取激勵性的生育政策，否則人們還是會選擇減少生育。

　　十四五規劃綱要中刪除了關于“堅持計劃生育基本國策”的表述，轉而使用“制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性”等措辭。今年2月召開的十三屆全國人大常委會第二十五次會議也要求各地對人口與計劃生育領域相關法規、規章、規范性文件進行全面清理，釋放出積極的政策信號。不過，時間不等人。日月逝矣，歲不我與。生育政策調整迫在眉睫，等到育齡女性人口高峰過去，再調整政策就會事倍功半、勉為其難。

　　因此，必須盡快全面放開生育限制，同時形成綜合性的解決方案，提供生育的正向激勵，降低撫養成本，提振生育意愿。生育，既包括生，也包括育。人口問題是社會問題，正如國家衛健委所指出的，人口減少“折射出的是區域經濟體制、產業結構、社會政策等綜合性、系統性問題”，不可能僅通過全面放開生育一項政策得到解決。不過，這些都不構成反對全面放開生育的理由。政策論述上，全面放開生育限制，成本幾乎為零，何樂而不為呢？當然，這遠遠不夠，要提高生育意愿，必須提供正向激勵。對個體家庭而言，生可能不是問題，育才是關鍵。放開生育只是解決了對于“生”的限制，而“育”的負擔可能依舊沉重，所以還要加大力度減輕未成年子女的撫養負擔、降低教育成本，從制度上提供生育便利。

　　如何提供生育的正向激勵？中國實施了三十多年的計劃生育，本質上是生育的負向激勵，花費了大量的人力、物力和財力。有研究發現，1997-2012年期間，中國實施計劃生育的總投入累計達8，113億元，占同期公共財政開支的比例1997年為2.49%，2001年下降為1.17%，之后一直維持在1%左右。【注釋4】從這一線索看，起步階段，可以考慮提供相當于公共財政開支的1%作為鼓勵生育的正向激勵。按2021年公共財政支出預算計，約為2，500億。這一水平遠遠低于主要發達國家用于鼓勵生育的開支水平，但畢竟邁出了關鍵的一步，同時為未來預留政策空間。生育激勵，大部分并非直接的財政支出，按國際上的通行做法，主要是從延長帶薪產假、新生兒津貼、公共住房優惠、家庭稅務減免入手。

　　四、結論

　　當前我國已經處于人口負增長的邊緣，生育率持續走低，新生兒數量逐年減少，深刻地影響著未來社會經濟發展的路徑（圖8），更關系到我國兩個一百年發展目標的實現。

　　圖8：人口問題將深刻影響未來經濟發展路徑