任澤平：60%的人支持放開三胎生育政策面臨大調整

2021年02月20日07:10 作者:任澤平

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家任澤平、熊柴、周哲

　　我們近期發布報告《建議先放開三胎：中國人口報告2020》，全網5.7億閱讀。2020年10月的2萬人生育調查結果顯示，60%的人支持放開三孩，24%反對，16%中立。一些網友反對放開的理由在于養不起，但這是另一個層面的問題

　　“十四五”規劃《建議》中，“應對人口老齡化”上升為國家戰略，“堅持計劃生育的基本國策”的提法淡出，“增強生育政策包容性”是最新提法。未來我國生育政策面臨重大變化。

　　“實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質?！?/p>

　　2021年1月20日全國人大要求各地清理各地不合時宜計生法規，停止執行過嚴處罰處分。這可理解為對放開生育的默許，從默許到明示，未來或已不遠。

　　2月18日，國家衛健委《對十三屆全國人大三次會議第9839號建議的答復》稱，代表在建議中提出“建議國家率先在東北地區全面放開人口生育限制”對我委工作很有參考價值。

　　“您在建議中提出‘建議國家率先在東北地區全面放開人口生育限制’對我委工作很有參考價值。我委認為，東北地區可以立足本地實際進行探索，組織專家進行研究，深入研判全面放開生育限制對當地經濟增長、社會和諧穩定、資源環境戰略、基本公共服務等方面的影響；做好政策調整后人口變動測算；研究實施全面放開生育政策需要配套出臺的文件；評估政策變動的社會風險等等。在此基礎上，提出東北地區實施全面生育政策的試點方案?！?/p>

　　當前中國人口少子化和老齡化問題日益凸顯，出生人口趨勢性下滑，老齡化加速到來，人口峰值臨近，人口危機漸行漸近。我們先后發布《漸行漸近的人口危機——中國生育報告》《老齡化少子化加快——中國人口報告》等，引起社會廣泛關注。

　　2018年3月、2019年1月、2019年12月、2020年10月我們四次在微信公眾號、今日頭條、微博發起調查，共20.5萬人參與生育意愿投票。但調查結果不容樂觀，在假設未來全面放開生育背景下，意愿總和生育率在1.30-1.75之間，大致相當于1.0-1.4的實際生育水平。

　　70后因為錯過最佳生育年齡想生不能生，80后90后作為生育主力，面臨著贍養4位老人的壓力，在生育問題上因經濟成本（教育、醫療等）、時間精力成本等想生不敢生。

　　近年要不要全面放開生育引發人口大討論，“十四五”時期生育政策調整事關重大，也關系每個家庭。由于中國人口三大流傳甚廣的錯誤認識，生育政策已被人為延誤太久，不可繼續拖延，應立即全面放開并鼓勵生育。

　　我們建議，全面放開并鼓勵生育，盡快讓生育權回歸家庭，加快構建生育支持體系，實現生得起、養得起。

　　一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。

　　二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料實行經濟鼓勵。

　　三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。

　　四是加強保障非婚生育的平等權利。

　　五是加大教育醫療投入，降低撫養直接成本。

　　考慮到短期內社會各界對人口問題的認識仍存較大爭議，建議在“十四五”時期從盡快放開三孩開始逐步推進并觀察效果，這也符合中國漸進式改革、增量式改革的傳統智慧。但必須強調的是，如果能盡快全面放開并鼓勵生育，就應果斷執行、不再拖延。

　　1、出生人口大幅下滑，人口危機漸行漸近

　　2020年出生人口或大幅下滑超200萬，持續創1949年以來新低。2016年“全面二孩”政策實行后，當年出生人口攀升至1786萬，2017、2018年分別降至1723萬、1523萬，2019年再下降58萬至1465萬，全面二孩政策效應持續消退。除1960-1961年受自然災害影響導致出生人口分別為1381萬、1187萬外，2018、2019年出生人口持續創1949年以來新低。2020年出生人口數據數據待2021年4月第七次人口普查公報公布，但公安部數據顯示2020年新生兒登記數僅1003.5萬，較2019年大幅下降約15%。2019年公安部新生兒登記數為當年統計局出生人口的80.5%，按此比例反推2020年出生人口或較2019年下降超200萬。

　　隨著主力育齡婦女規模持續下滑、生育堆積效應徹底消退以及城市化推進、受教育程度提高等，預計2028年出生人口將進一步降至不到1100萬。1987-1992年出生人口從峰值2529萬大幅降至1875萬，導致20-35歲主力育齡婦女2013年達到高點1.73億后迅速下降。主力育齡婦女規模持續縮減是出生人口持續下滑的重要原因，出生人口1992年后下降趨緩，帶動主力育齡婦女和出生人口也將在2028年前后下降趨緩。未來十年左右主力育齡婦女規模將減少約30%、25-30歲最佳生育年齡婦女將減少超過40%，加上晚婚晚育、不孕不育、單身丁克等情況，預計到2028年出生人口或降至不到1100萬，2029-2036年有所企穩，2037年后再持續下滑至2050年的約800多萬。

　　從全球看，中國總和生育率下降速度前所未有，2019年僅為1.5左右，全面二孩效應徹底消失后還將進一步下滑。總和生育率指每個婦女一生平均生育子女數，但官方數據一度存在對低齡人口的漏登導致低估總和生育率，我們基于教育部門的小學生入學數據和漏報率修正了近年總和生育率。中國總和生育率從1970年代之前的6左右降至1990年的2左右，再降至2019年的1.5左右。當前二孩出生占比仍高于一孩，這意味著隨著全面二孩政策效應徹底消退，總和生育率還將進一步下降。而根據聯合國估計，當前中國總和生育率為1.6，不僅遠低于2.5的全球平均水平，還接近1.7的發達國家水平；1950-2015年美國總和生育率從3.3降至1.9，日本從3.0降至1.4，印度從5.9降至2.4，均遠小于中國的總和生育率從6到1.6的降幅。

　　人口負增長臨近，遠期中國人口總量將急劇萎縮，2015-2100年中國人口占全球比例將從19%降至7%。聯合國對中國人口規模有9個預測方案，其中無變動方案和固定生育率方案對未來總和生育率假設均為1.60，分別將于2023、2026年達到14.2億、14.3億人的峰值。根據我們預測，按照總和生育率1.4左右的發展趨勢，中國人口將在2022年前后見頂，見頂之后前25-30年內人口萎縮速度較慢，但隨著高生育率時期的出生人口進入生命終點后，萎縮速度將明顯變快。2050年中國人口將較2024年減少僅9%，2075年中國人口將較2050年減少22%，2100年中國人口將較2075年減少25%，即降至約7.5億。1950年中國人口占全球比例為22%，2015年小幅降至約19%，2100年將大幅降至約7%。隨著人口總量萎縮，中國的大市場優勢將逐漸喪失，綜合國力也將受到影響。

　　人口老齡化加快，養老負擔日益加重，2019-2050年中國老人比重將從12%快速升至近30%。老齡化是全球普遍現象，但中國由于計劃生育老齡化速度前所未有。1970-2015年中國人口年齡中位數從19.3歲快速升至37.0歲，預計2050年將達50歲。從國際看，2015年美國、歐洲、日本、印度人口年齡中位數分別為37.6、41.6、46.3、26.7歲，到2050年將分別為42.0、46.6、53.2、37.5歲。從65歲老年人口占總人口超過7%的老齡化過渡到超14%的深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本24年（1970-1994年）；從深度老齡化到老年人口占比超過20%的超級老齡化，德國用了36年（1972-2008年），日本用了11年（1995-2006年）。中國2001年65歲及以上人口占比超過7%、進入老齡化社會，2019年占比達12.6%，預計中國將用約21年、即于2022年前后進入深度老齡化社會，再11年后即2033年前后進入超級老齡化社會，2050年達29.5%、2060年達35.2%，老齡化速度前所未有。而且，由于人口基數大，老年人口規模也是前所未有。2018年中國65歲及以上人口已達近1.7億，預計2050將近3.8億，屆時每3.4個中國人中就有1個65歲以上的老人。2019年11月中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，首次將應對老齡化提升為中長期國家戰略。

　　2、調查結果：鼓勵二孩和全面放開下生育意愿仍不樂觀，不生孩子比例超預期

　　從調查結果看，即使鼓勵二孩乃至全面放開生育，生育意愿也不容樂觀。2018年3月、2019年1月、2019年12月、2020年10月我們曾先后發起四次生育意愿調查，樣本總計達20.5萬，但分別只有33.9%、37.1%、30.5%、33.5%的人愿意生育二孩，只有23.0%、22.6%、11.3%、14.5%的人愿意生育3個及以上孩子。更需注意的是，四次調查中有約15%-30%的人選擇一個不生，其中包括部分人的真實選擇，但應該也反映了不少年輕人對生育壓力和生育成本的恐懼。總的來說，即使在完全放開生育下，簡單基于四次調查計算的意愿總和生育率分別為1.73、1.75、1.30、1.44，生育意愿非常不容樂觀。根據2020年10月調查，有60%的人支持放開三孩，16%的人中立，24%的人反對。

　　從現實看，不生孩子的情況主要包括單身主義、不孕不育、同性戀、丁克家庭等。在婚姻方面，2013-2019年中國結婚對數從1346.9萬對持續降至927.3萬對、降幅31.2%，離婚對數從350.0萬對升至470.1萬對、增幅34.3%，離結比（離婚對數/結婚對數）從26.0%升至50.7%。“婚都不結了，怎么生孩子”。在生育障礙方面，當前中國已婚夫婦不孕不育發生率高達12.5%-15%，規模約4000萬-5000萬，大部分在于后天原因，比如環境污染、過度熬夜、工作壓力、不良習慣等；雖然不孕不育可通過藥物治療、試管嬰兒、人工授精等得到部分解決，但隨著晚婚形成的高齡不孕不育仍難以治療。選擇丁克的家庭占比也較大，上海市婦聯2002年的一項調查顯示，丁克家庭已經占到上海家庭總數的12.4%；深圳市社會科學院性別文化研究中心2003年的一項調查表明，丁克家庭在深圳市戶籍家庭中占比約為10%左右，且呈趨勢上升。

　　3、70后想生不能生，80后90后想生不敢生

　　女性的生育期一般在15-49歲，最佳生育年齡一般在23-30歲，最好不超過35歲。70后已具備一定物質基礎，生育二孩意愿強烈，但女性、男性均已錯過最佳生育年齡，成功妊娠并生育的可能性較小。80后90后作為當生育主力，面臨贍養4個老人的壓力，在生育問題上因經濟成本（教育、房價、醫療等）、時間精力成本等想生不敢生。

　　從現實看，教育、時間精力、住房是限制生育的三大因素。根據我們在微信公眾號和今日頭條平臺的3.3萬人調查，教育是影響生育行為的第一大因素，有71.6%的人選擇。教育的問題一方面是費用高，比如公立幼兒園供給嚴重不足，家庭被迫選擇費用較高的私立幼兒園。根據教育部數據，由于公立幼兒園數量大幅縮減，1997-2018年中國公立幼兒園在讀人數比例從95%降至43%。另一方面是費心，比如孩子上學放學時間造成的接送問題、輔導功課問題，部分學校把“家庭作業變成家長作業”等。

　　第二大因素是時間精力問題，有66.7%的人選擇，包括沒人帶孩子、擔心影響工作等。根據國際勞工組織統計，1990-2018年中國女性勞動參與率（15歲及以上）從73.2%降至61.3%，下降11.9個百分點，雖在全球仍然處于較高水平，但與男性女勞動參與率的差距從11.6個百分點擴大到14.6個百分點，一定程度上表明職場性別歧視加大，使得女性越來越不愿生育。

　　第三大因素是住房，有66.4%的人選擇。隨著居民債務壓力快速上升，2004-2019年居民債務收入比（居民債務余額/可支配收入）從約30%增至102.4%。此外，還有53.1%的人選擇醫療費用高，37.6%有選擇養老負擔重。

　　綜合權衡下，生二孩讓不少80后90后家庭望而卻步。從政府的角度，進一步提升相關民生開支比重可以降低家庭生育成本。不可否認，近十年來中國教育、醫療、社保等民生支出比重明顯上升，合計占比從2007年的29.2%增至2019年的33.9%，其中2019年教育、醫療、社保支出占全國公共財政支出比重分別為14.6%、7.0%、12.3%。但與發達經濟體相比，盡管發展階段和發展模式存在差異，相關民生支出比重提升空間依然較大。以美國為例，2018年美國政府在教育、醫療和收入保障方面的支出占財政支出的比重分別為14.6%、23.8%、22.8%，合計61.2%。中國特色社會主義進入新時代，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，政府也需要從增長型政府轉向公共服務型政府，更加注重民生。

　　3、盡快全面放開并鼓勵生育：建議先放開三孩

　　近年關于要不要全面放開生育的中國第三輪人口大論戰十分激烈，有的建議謹慎調整生育政策，有的建議盡快全面放開甚至鼓勵生育，生育政策調整事關國運。2019年11月十九屆四中全會首次提出“優化生育政策，提高人口質量”，較之前的“完善生育政策”有所改進，但仍限于“全面二孩”政策框架。我們建議，讓生育權回歸家庭，盡快全面放開并鼓勵生育。

　　考慮到當前各界對是否全面放開生育并鼓勵生育爭議較大，建議在“十四五”時期可從盡快放開三孩開始逐步推進并觀察效果。之前實行單獨二孩和全面二孩，生育效果均不及預期，并大幅低于反對放開生育派的預測數據。因此，可以確定無疑的是，放開三孩必然效果甚微。但這樣建議的考慮有兩個：一是進一步解除保守派對人口暴增的擔心，讓全面放開生育盡快落地，從而讓生育權盡快徹底回歸家庭；二是讓保守派更清楚認識到當前嚴峻人口形勢，從而為鼓勵生育、加快構建生育支持體系做下鋪墊。這也符合中國漸進式改革、增量式改革的傳統智慧。一些人擔心農村地區出生人口會大幅反彈，但根據全國1‰人口變動抽樣調查，2018年全國城市、鎮、鄉村的總和生育率分別為1.31、1.54、1.69，這意味著對農村的擔心完全是多余的。

　　1）摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展。人口是一個國家國力的重要支撐和標志。人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。

　　2）立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭。“立即”是因為人口形勢緊迫，當前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放開，原本不想生的人還是不會生，但一些想生三孩的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。

　　3）加快構建生育支持體系。一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料實行經濟鼓勵。三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。四是加強保障非婚生育的平等權利。五是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。