意見領袖丨中銀研究

　　2008年全球金融危機期間，國際宏觀經濟政策協調在維護國際金融市場穩定，推進全球經濟可持續發展等方面發揮了重要作用。后危機時代，經濟政策溢出效應愈發明顯，加強宏觀經濟政策協調更是大勢所趨。新冠肺炎疫情在全球暴發后，中國倡導加強國際宏觀經濟政策協調，加大宏觀政策對沖力度，防止世界經濟陷入衰退。“十四五”時期，面對嚴峻的外部形勢，中國如何堅定全球化道路，通過加強國際宏觀經濟政策協調來完善中國宏觀經濟治理，值得深入探討。

　　一、國際宏觀經濟政策協調在兩輪危機之中的作用比較

　　（一）2008年全球金融危機中的國際宏觀經濟政策協調

　　始于次貸危機的2008年全球金融危機對全球經濟造成了巨大的破壞。但面對危機，中國政府積極尋求與其他國家合作以穩定全球金融體系，凸顯與中國經濟地位相匹配的國際責任，各國形成了以G20為核心的國際宏觀經濟政策協調機制。

　　2008年全球金融危機的中心是美國金融系統。中國積極參與化解危機的宏觀經濟政策協調中，保持與主要國際金融組織、主要經濟體中央銀行的密切溝通，助力全球經濟轉危為安。第一，中國沒有在流動性危機期間拋售美國資產。中國主權財富基金中投公司在危機之前一度持有數萬億美元的美國資產，在兩國的協商對話下，中投公司沒有恐慌性拋售其持有美國公司資產，這一關鍵舉措為維持金融市場和資產價格穩定發揮了積極作用。第二，中國經濟引領了全球的復蘇。為了提振需求，中國政府通過出臺刺激計劃，支持基礎設施投資和建設，推動本國經濟復蘇，同時也對全球經濟復蘇起到了至關重要的作用。在發達經濟體與新興經濟體經濟2008年第四季度分別萎縮7.1%和4%的情況下，中國的強勁復蘇引領了2009年第三季度的全球經濟復蘇，全球經濟于2009年10月開始恢復正增長。第三，中國支持推動G20采取集體救援計劃，增強國際金融機構應對危機的能力。2009年4月，G20倫敦峰會通過了1.1萬億美元的支持計劃，用來恢復全球信貸、經濟復蘇和就業增長。中國還通過IMF發行的SDR債券，向后者注資400億美元。在此后的2012年G20洛斯卡沃斯峰會上，中國出資430億美元，用于IMF對歐債危機的救助。第四，中國積極參與到危機后對金融體系改革的協調中來。危機后，美國金融監管改革推動了新一輪全球監管協調，中國與G20其他成員一起通過了巴塞爾協議Ⅲ，使全球金融體系面對危機之時更加穩定、富有彈性。最后，中國主張對世界銀行和IMF進行深層改革，以實現發展中國家在這兩個機構的國際經濟政策協調中獲取更多利益。2010年上半年的世界銀行改革中，世界銀行提升了發展中國家的投票權，使其在世行的投票權上升到47%以上，同時啟動內部治理機制改革進程；而通過IMF的配額改革，發展中國家整體獲得超過6%的配額轉移。

　　（二）新冠疫情危機下的國際宏觀經濟政策協調

　　2008年全球金融危機至“十四五”時期開局階段，國際經貿、金融格局已經發生深刻變化，大國之間的對立和沖突愈發尖銳，單邊主義和保護主義幾乎將此前搭建的有效國際宏觀經濟政策協調機制蠶食殆盡。

　　第一，美國在新冠肺炎疫情危機期間大行“單邊主義”。作為全球衛生事業的重要成員，美國在新冠疫情最嚴重的階段，縮減對世界衛生組織的資金，并宣布退出世界衛生組織，嚴重削弱了抗擊新冠疫情的國際合作。此外，美國出于其他利益考量，拒絕與疫情控制較好的中國進行協調合作，反而弱化與中國在經貿等領域的往來，試圖在國際宏觀經濟政策協調中，將中國與全球產業鏈進行一定程度的割裂。第二，主要發達國家的量化寬松政策是“以鄰為壑”的經濟政策。鑒于主要發達經濟體的貨幣屬于國際儲備貨幣，這些國家實施量化寬松政策的成本將不可避免的轉嫁至其他國家，尤其是金融體系較脆弱的新興經濟體。量化寬松所制造的大量流動性必然向全球外溢，增加其他國家的通貨膨脹壓力。第三，G20的國際經濟政策協調空間相對有限。相比2008年全球金融危機，新冠疫情危機中，全球主要經濟體財政和貨幣政策空間的大幅收窄，客觀上造成了G20國家在國際經濟政策協調上，各國行動力比全球金融危機時期相去甚遠。導致G20中受疫情影響最為嚴重的新興市場國家，比如巴西、墨西哥兩國的資本市場受到巨大沖擊，經歷了創紀錄的資本外流：僅2020年3月份，就有118億美元和187億美元分別流出了巴西的股票和債券市場，70億美元流出了墨西哥資本市場。

　　二、“十四五”時期國際宏觀經濟政策協調形勢嚴峻

　　新冠肺炎疫情暴發后，發達國家財政和貨幣政策的負面溢出效應將加大新興經濟體的風險隱患。“十四五”時期，多層次、多渠道的國際宏觀經濟政策協調變得尤為關鍵。

　　中國經濟在過去40年的飛速發展，綜合國力不斷增強，全球政治經濟格局正發生著深刻變革。在新冠肺炎疫情暴發之前，全球就開始呈現經濟疲軟、中心東移、去全球化和民粹主義抬頭、國際治理機制失靈、大國博弈加劇等現象。新冠肺炎疫情的發生和發展加速了這一進程，中國在較短的時間擺脫了疫情大范圍蔓延對其造成的沖擊，而其他發達經濟體卻深陷政治經濟混亂的泥沼之中。新冠肺炎疫情對全球造成沖擊的余波勢必將在“十四五”開局階段，甚至更長時間加速改變全球經濟格局。

　　第一，國際治理體系面臨新轉變。“十四五”時期主要疊加美國總統拜登的任期，美國將大概率回歸傳統外交政策，回歸多邊主義，重新回歸各類國際宏觀經濟政策協調組織。但一方面，美國綜合實力弱化，主導國際秩序能力下降，其重塑國際治理體系的意愿和能力均存疑問。另一方面，美國在歐洲和亞太的傳統盟友同樣面臨經濟復蘇挑戰，在缺乏現實安全威脅的背景下，各國更傾向于通過均勢策略來維持國際治理體系平衡。

　　第二，經濟逆全球化趨勢進一步確認。2008年全球金融危機之后，主要發達國家深陷“復蘇困局”，經濟陷入長期低迷，各國逆全球化的聲音愈發強烈，“本國優先”的貿易保護主義和單邊主義抬頭，全球化體制受到嚴重沖擊。新冠肺炎疫情在全球范圍內的蔓延客觀地加速了各國的內顧和封閉，全球供應鏈的內在脆弱性凸顯，停工停產和隔離措施引發跨國產業鏈斷裂助長逆全球化意識，作為全球制造業出口大國的中國在“十四五”開局階段外部需求增長面臨的不確定性增大。

　　第三，全球治理重心東移。“十四五”時期，美國仍然是世界的首要大國，但隨著其疫情防控不力以及大選交接過程的混亂已導致其領導力和公信力大幅下降。新興市場國家和發展中國家在過去一段時間做出了全球經濟增長的主要貢獻，中國的國際領導力將繼續上升。全球治理重心開始由美國再次向東轉移。納入更多新興市場國家的G20已經替代G8成為經濟政策協調的核心組織。上合組織、金磚國家等新興市場國家合作平臺在處理全球治理問題中將發揮更重要的作用。

　　第四，財政貨幣政策體系愈發脆弱。當前，發達國家增長越來越依賴流動性推動的資本流動，以G4為代表的多國央行在疫情時期資產負債表創下歷史新高，債務赤字規模“無上限”增加，全球經濟可持續性問題愈發嚴重，更多潛在的“明斯基時刻”或將到來，其外溢效應勢必會傳導至新興經濟體經濟，增加全球經濟陷入長期低迷的風險。

　　對中國而言，“十四五”時期外部環境將比現階段更加復雜多變，但同樣具備發展機遇和發展空間。一方面，疫情沖擊加速了中國縮小與發達國家經濟實力進程，中國的市場規模不但可以幫助自身完成內循環，還有助于對關聯經濟體產生正外部性。另一方面，中國在抗擊新冠疫情戰役取得的成果提升了中國的國際影響力，增大了中國參與和引領全球經濟治理改革和完善的話語權。因此，如何在“十四五”開局階段做好策略和路徑選擇至關重要。

　　三、“十四五”時期中國參與國際宏觀經濟政策協調的路徑選擇

　　國際宏觀經濟政策協調的手段和辦法不是單一的，可隨著時間的推移而不斷改變其方式方法，發揮出政策協調的靈活性、適應性和敏捷性。中國仍然有必要通過更加科學、細分的協調機制，改善當前經濟逆全球化的趨勢。

　　（一）堅持以G20作為經濟政策協調主平臺

　　G20機制的有效性在很大程度上依然取決于大國協調。只有最大限度地凝聚大國共識，G20才有可能成為具有行動力和有效性的全球治理機制。由于以美國和歐盟為代表的發達國家和中國、印度等新興市場國家對G20的戰略考慮存在較大差異，兩大陣營在議程塑造等具體問題上難以達成一致。因而，只有率先統一各成員國對于G20發展方向的立場，才能提高G20內部大國協調的效率，進而提高G20在具體經濟問題上的執行力。中國應積極推進各成員國關于G20角色的討論和思考，促進各國通過協商談判協調立場，達成政策共識，這也是中國作為負責任大國的道義與擔當。

　　目前，G20面臨著替代性選擇過多的困境，關于未來的國際宏觀經濟政策協調機制框架存在著諸多不同方案。特別是部分西方發達國家，仍希望以G8作為國際宏觀經濟政策協調的基礎，而且這一保守趨勢可能還將更加明顯。因此，一方面，中國應努力推動成員國形成以G20為經濟政策協調主導機制的廣泛共識。以推動中美關系良性互動為主軸，加強與西方發達國家的溝通協調，帶動中國與整個西方世界關系的健康發展，在良性互動的基礎上，構建G20框架下的多邊合作共議機制，形成一個各方都能獲益的全球經濟治理架構和治理秩序。另一方面，中國還要強化與新興國家之間的聯系，積極引導新興大國經濟政策協調合作機制的建設，在G20內部克服分歧，爭取集體利益。例如，凝聚新興國家在全球治理中的利益共識、加強金磚國家峰會的機制化建設等。此外，由于新興國家和發展中國家在國際宏觀經濟政策上存在較大分歧，在國際宏觀經濟政策協調中難以發揮群體影響力，導致G20始終無法擺脫被G7或G8等集團操控的命運。中國應協調好新興和發展中國家在國際經濟事務中的意見，在G20機制內發揮更大的影響力。

　　（二）加強中美經濟政策協調仍是重中之重

　　美國仍是中國“外循環”戰略中不能忽視的一環。

　　第一，改善兩國貿易摩擦。過去幾年的中美貿易摩擦已經對全球經濟造成了嚴重的負面溢出效應，美國對中國加征高額關稅，導致為相關產業鏈條服務的其他國家經濟增長受到嚴重影響。雖然在少數領域中美產業競爭格局已經無法避免，但在更多產業之間，兩國的互補性仍然很強，兩國應在貿易領域求同存異，通過細化溝通領域，尋找平衡兩國利益的平衡點，避免將經濟問題政治化處理，復雜問題簡單化處理，逐步緩解兩國貿易摩擦。

　　第二，加強兩國貨幣政策溝通合作。在目前美國主導的國際貨幣體系下，中國應對策略較為被動。新冠疫情危機期間，以美聯儲為主的全球主要央行推行歷史罕見的超寬松貨幣政策。人民幣兌美元匯率自2020年5月以來漲幅接近9%，發達經濟體所釋放的流動性向全球蔓延。2021年初，隨著拜登推出新一輪1.9億美金的大規模的財政刺激計劃，將進一步惡化當前流動性泛濫現狀，推升全球金融系統性風險，或將導致以美國利益最大化訴求的經濟政策最終反噬美國經濟。因此，中美兩國應當在互惠共贏的前提下，加強溝通合作，突出兩國之間貨幣政策目標共性，實現兩國貨幣政策效果最大化。

　　（三）引領區域性貨幣政策協調

　　人民幣國際化有利于促進中國與“一帶一路”參與國的相互貿易和投資，“十四五”期間，應進一步推動人民幣跨境支付體系等金融基礎設施的國際合作，加強區域性貨幣政策協調，發揮人民幣國際化服務區域經濟一體化的積極作用。

　　中國應引領“一帶一路”國家的貨幣政策、外匯制度、金融監管機制等方面的經濟政策協調。優先在區域內建立以人民幣為中心的互換網絡，在2019年與21個“一帶一路”沿線國家簽署本幣互換協議、8個“一帶一路”沿線國家建立人民幣清算機制安排的基礎上，進一步通過增加沿線國家之間雙邊互換與結算的規模促進人民幣國際化，進而降低交易成本，拓寬國際融資渠道，建立風險規避與危機處理機制，最終形成系統性和區域性的金融風險預警與防范體系。充分發揮區域全面經濟伙伴關系協定的作用，促進區域內貿易與投資自由化、便利化，為人民幣使用及區域貨幣合作創造空間。

　　（四）提升中國在協調機制中的話語權

　　當前，中國在國際宏觀經濟政策協調機制中，存在兩方面話語權不匹配的問題。一是綜合經濟實力同國際金融機構中話語權不匹配。根據IMF份額的計算公式，中國在IMF的份額排名第三，位居美國和日本之后。發展中國家作為整體在IMF中的代表性和話語權都較低。“十四五”時期，中國應繼續推動IMF份額和治理結構改革，提升中國，乃至新興經濟體整體話語權，推動提高基本投票權比例、減少“一票否決”事項、引入分類表決制、改進SDR運作機制等，通過制度性安排防范道德風險。二是金融科技實力與金融科技標準和監管話語權不匹配。“十三五”時期，中國在數字貨幣、移動支付、人工智能等方面成就矚目，成為全球金融科技領先國家之一。新冠疫情時期，新業態、新平臺蓬勃興起，持續為中國經濟發展提供了新路徑。

　　中國應在“十四五”時期充分利用金融科技的先發優勢，參與下一代國際宏觀經濟政策協調機制和平臺建設，提高中國在國際清算支付體系升級、金融科技國際標準及監管領域的話語權，為建設高效安全的國際金融基礎設施貢獻中國力量。

　　（作者：中國銀行研究院 鄒子昂）

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)