文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄機(jī)構(gòu) 中銀研究

　　本文作者：李斌  中國銀行授信管理部

　　從利益相關(guān)者的訴求出發(fā)，加征房地產(chǎn)稅在中國預(yù)期的政策目的有三個：一是調(diào)控房地產(chǎn)市場、抑制房地產(chǎn)金融化泡沫化，二是調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)再分配、縮小貧富差距，三是優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、建立“與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制。要辨證看待房地產(chǎn)稅的影響：將房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)長效管理機(jī)制的一部分，打消居民期望與房產(chǎn)稅作用的“預(yù)期差”，最后，房產(chǎn)稅征收手段、范圍等細(xì)節(jié)仍需要審慎推敲。

　　我國房地產(chǎn)稅結(jié)構(gòu)呈“重增量住房、輕存量住房，重開發(fā)建設(shè)與交易環(huán)節(jié)、輕保有環(huán)節(jié)”的特征，房產(chǎn)稅在“開發(fā)建設(shè)、流轉(zhuǎn)、保有”三大環(huán)節(jié)中占比較小。2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出要穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。《意見》對房地產(chǎn)稅的表述引起大家的廣泛關(guān)注，焦點(diǎn)在于是否會在持有環(huán)節(jié)加征“房產(chǎn)稅”。

　　從利益相關(guān)者的訴求出發(fā)，加征房地產(chǎn)稅在中國預(yù)期的政策目的有三個：一是調(diào)控房地產(chǎn)市場、抑制房地產(chǎn)金融化泡沫化，二是調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)再分配、縮小貧富差距，三是優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、建立“與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制。要辨證看待房地產(chǎn)稅的影響：將房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)長效管理機(jī)制的一部分，打消居民期望與房產(chǎn)稅作用的“預(yù)期差”，最后，房產(chǎn)稅征收手段、范圍等細(xì)節(jié)仍需要審慎推敲。

　　2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。

　　廣義的房地產(chǎn)稅在我國早已有之，是個較為復(fù)雜的稅收體系，主要涉及十多個稅種，涵蓋了開發(fā)建設(shè)、流轉(zhuǎn)和保有三大環(huán)節(jié)。狹義的房地產(chǎn)稅在我國僅指“房產(chǎn)稅”，針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，征收范圍僅限于“城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)”，且對居民自有住房在內(nèi)的五類征稅對象免納房產(chǎn)稅。

　　房產(chǎn)稅自始至終是我國整個房地產(chǎn)稅的組成部分，因其屬于房地產(chǎn)保有階段的稅款，將對民眾持有住房的成本產(chǎn)生較大的影響，《意見》對房地產(chǎn)稅的表述引起大家的廣泛關(guān)注，焦點(diǎn)在于是否會在持有環(huán)節(jié)加征“房產(chǎn)稅”。

　　一、我國房地產(chǎn)稅現(xiàn)狀：“兩重兩輕”

　　我國房地產(chǎn)稅結(jié)構(gòu)呈“重增量住房、輕存量住房，重開發(fā)建設(shè)與交易環(huán)節(jié)、輕保有環(huán)節(jié)”的特征，房產(chǎn)稅在“開發(fā)建設(shè)、流轉(zhuǎn)、保有”三大環(huán)節(jié)中占比較小。

　　（一）現(xiàn)狀

　　目前，我國房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收只包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，這兩個稅種不僅稅率低、稅基較窄，而且對居民非營業(yè)用房免征，整體稅負(fù)水平較低。與之相比，開發(fā)環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種多、稅負(fù)重。兩者共同造成了在房地產(chǎn)開發(fā)、交易過程中整體稅負(fù)水平較高。

　　表 1：各國房地產(chǎn)稅的征收情況

　　資料來源：作者整理

　　《中國稅務(wù)年鑒》數(shù)據(jù)顯示：房地產(chǎn)行業(yè)稅收總額中，房產(chǎn)稅占比僅2%，加上保有環(huán)節(jié)的另一項(xiàng)稅收城鎮(zhèn)土地使用稅，整個保有環(huán)節(jié)稅收貢獻(xiàn)不超過5%。而營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和土地增值稅等的占比均在15%以上，其中營業(yè)稅占比甚至達(dá)到30%以上。

　　（二）弊端與改進(jìn)方向

　　我國房產(chǎn)稅制度匱乏和不完善直接或間接造成了地方政府“土地財(cái)政”依賴、土地資源缺乏合理配置、居民貧富擴(kuò)大等問題。借鑒國外的房地產(chǎn)稅制度是解決我國房地產(chǎn)市場實(shí)際問題的一個破局方向，有助于推動各級政府加強(qiáng)對財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，有利于建立“與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制。

　　二、房產(chǎn)稅的目的：利益相關(guān)者視角

　　2018年3月7日，財(cái)政部副部長史耀斌在答記者問時稱會按照中國國情合理設(shè)立房地產(chǎn)稅制度，認(rèn)為房地產(chǎn)稅主要作用是調(diào)節(jié)收入分配、籌集財(cái)政收入。

　　實(shí)際上，加征房產(chǎn)稅的目的更加豐富，從利益相關(guān)者的角度統(tǒng)籌考慮，才能深刻理解房產(chǎn)稅的利弊。目前，我國房地產(chǎn)市場主要有四大利益相關(guān)者，對房產(chǎn)稅的訴求有較大差別、甚至完全相反。

　　表 2：各利益相關(guān)者對房產(chǎn)稅的訴求

　　資料來源：作者整理

　　從利益相關(guān)者的訴求出發(fā)，加征房地產(chǎn)稅在中國預(yù)期的政策目的有三個：一是調(diào)控房地產(chǎn)市場、抑制房地產(chǎn)金融化泡沫化，二是調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)再分配、縮小貧富差距，三是優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、降低對“土地財(cái)政”的依賴、建立“與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制。

　　三、加征房產(chǎn)稅的影響：國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)和國際對比

　　全球加征房地產(chǎn)稅有四個共性安排：一是按照評估值征稅，即按照價值征稅；二是房地產(chǎn)稅都有稅收優(yōu)惠，但具體的方式和水平不一樣；三是屬于地方稅，收入屬于地方政府，地方政府用于滿足教育、治安等公共基礎(chǔ)提供；四是房地產(chǎn)稅稅基確定較復(fù)雜，需要建立較完備的稅收征管模式，才能征得到、征得公平。從房價、市場調(diào)控、財(cái)政收入、金融穩(wěn)定四個方面分別評價房產(chǎn)稅的影響：

　　（一）不會大幅降低房價

　　國內(nèi)外的實(shí)踐表明，在保有環(huán)節(jié)加征房產(chǎn)稅不會對房價長期趨勢帶來翻轉(zhuǎn)。房產(chǎn)稅可能延緩、阻止部分買家的購房，但僅憑房產(chǎn)稅單一因素?zé)o法影響房地產(chǎn)市場長期趨勢，金融政策、土地供應(yīng)、人口流入等因素的作用可能更有決定性。

　　國外方面，房地產(chǎn)稅以Council Tax（英國，針對居住用房地產(chǎn)）、Domestic Rates（英國，針對商用房地產(chǎn)）、Rates（澳大利亞，針對土地）、Property Tax（美國/日本）、Comprehensive Real Estate Holding Tax（韓國）等形式出現(xiàn)，但基于這些國家和地區(qū)房產(chǎn)稅多年的實(shí)施情況來看，當(dāng)?shù)胤績r走勢受其影響甚微：根據(jù)英國National Wide和美國OFHED公開的住房價格指數(shù)顯示，近三十年英國住房價格上漲近4倍，美國住房價格上漲2.5倍左右，且已超過次貸危機(jī)前的房價水準(zhǔn)。日本在上世紀(jì)70年代開征物業(yè)稅，80年代增加對土地短期交易開征資本利得稅，但都無法阻擋居民炒房熱請，直至90年代泡沫破裂。

　　國內(nèi)方面，中國香港的房產(chǎn)稅由差餉+物業(yè)稅+地租組成，其中差餉已有百年的歷史，2010年香港政府還針對非港居民推出“買家印花稅”（15%）來抑制房價上漲，期間印花稅一度調(diào)高至16%，但依舊無法阻擋購房者熱情。上海和重慶作為大陸僅有的兩個針對部分非營業(yè)性住房征收房產(chǎn)稅的城市，根據(jù)中國指數(shù)研究院的住宅價格數(shù)據(jù)，2011年至今兩地的住宅價格漲幅與同期全國樓市周期性波動幾乎一致，房產(chǎn)稅對房價的影響不明顯。

　　（二）能夠調(diào)控房地產(chǎn)市場

　　房產(chǎn)稅在增加財(cái)政收入的同時，還有調(diào)控房地產(chǎn)市場功能，傳遞出政府對房地產(chǎn)市場的信號，改變市場預(yù)期。歷史上，除固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅兩項(xiàng)常備房產(chǎn)稅之外，日本還出臺過以調(diào)控市場為目的的特別土地保有稅（1992年）、地價稅（1991年）以及提高短期轉(zhuǎn)讓土地所得稅（1969年）等類房產(chǎn)稅手段。日本對房地產(chǎn)市場的調(diào)控依賴多個稅種構(gòu)成的涉房稅收體系，而不是僅僅依靠某一項(xiàng)稅收政策。

　　2017年，我國提出“房子是用來住的，不是炒的”的定位，同時也提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。”通過住房結(jié)構(gòu)（租售并舉）、土地供給（盤活存量土地、農(nóng)村集體所有地改革等）、稅收（房產(chǎn)稅）和金融（資產(chǎn)證券化、信貸政策）建立房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制。可見，房產(chǎn)稅是建立房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的一個環(huán)節(jié)。從效果上看，多種調(diào)控手段的結(jié)合使用取得了明顯效果，有效抑制了房價快速上漲的態(tài)勢。

　　（三）能夠優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

　　近年來，地方政府對土地出讓金的依賴達(dá)到高點(diǎn)。2019年土地出讓金占地方財(cái)政總收入的41.8%，比2018年上升1.9個百分點(diǎn)，再創(chuàng)新高。2019年在經(jīng)濟(jì)增速下行、大規(guī)模減稅降費(fèi)的背景下，政府更加依賴于賣地來對沖債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，“一城一策”對于某些財(cái)政比較依賴于土地出讓金的城市而言，地方政府在賣地上增加了一些靈活性。

　　但是，我國房地產(chǎn)市場正逐漸進(jìn)入存量時代：一線和核心二線城市新增規(guī)劃用地將不斷減少，一線城市的二手房交易量已經(jīng)超過新房，呈典型“存量房市場”特征。三四線城市庫存仍然較高，開發(fā)商拿地和新開工意愿不足。土地出讓金增速逐年下滑，地方政府亟需優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

　　圖 1：土地出讓金占本級財(cái)政收入的比重逐年上升

　　資料來源：財(cái)政部

　　從籌集財(cái)政收入的角度來看，房地產(chǎn)稅相對于土地出讓金主要有兩點(diǎn)優(yōu)勢：第一是持續(xù)性。在房屋的存續(xù)期間政府每年定期收取，有效的保證了此項(xiàng)財(cái)政收入的可持續(xù)性。第二是穩(wěn)定性。一般來講，房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)評估值每隔幾年評估一次，評估值在一段時間內(nèi)保持相對穩(wěn)定，使得其不會在經(jīng)濟(jì)周期波動中受到太大影響。

　　從國際經(jīng)驗(yàn)來看，房地產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)國家地方政府財(cái)政收入穩(wěn)定且重要的組成部分。地方政府支出主要用于一般公共服務(wù)、教育、社會治安等固定支出項(xiàng)目，具有弱周期性的房產(chǎn)稅對地方財(cái)政十分重要。以美國為例，房產(chǎn)稅在美國州和地方政府財(cái)政總收入、來源于州和地方政府收入、州和地方政府稅收收入中的占比大致為15%、20%和30%左右。實(shí)際上，單對地方政府而言，房產(chǎn)稅占比分別達(dá)到25%、40%和70%左右。以日本為例，日本房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅種包括固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅，均屬于地方稅種（市町村級政府）。根據(jù)《日本統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》，2012-2014年房產(chǎn)稅占市町村稅的比重分別為48.2%、48%和47.4%。

　　從國內(nèi)實(shí)踐看，上海、重慶兩地實(shí)行房產(chǎn)稅以來，房產(chǎn)稅有了較大幅度的增長，但占總體地方財(cái)政比重仍然很低。兩地房地產(chǎn)稅試點(diǎn)推進(jìn)困難重重，并沒有充分發(fā)其籌集收入的作用，計(jì)稅依據(jù)、稅基過窄、稅率過低是主要原因。兩地的稅率普遍較低，最高稅率不超過1.2%，最低稅率僅為0.4%。加之各種稅收優(yōu)惠政策，實(shí)際征收率遠(yuǎn)低于理論征收率。房地產(chǎn)稅在全國推廣要充分吸取兩地的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　資料來源：重慶、上海財(cái)政局

　　（四）不能抑制房地產(chǎn)金融化

　　房地產(chǎn)稅一定程度上可以作為調(diào)控房地產(chǎn)市場的工具，但是對金融系統(tǒng)穩(wěn)定性作用不明顯。2008年美國金融危機(jī)之前，房地產(chǎn)稅完全沒有阻止銀行業(yè)房地產(chǎn)貸款快速增長的趨勢，最高點(diǎn)時房地產(chǎn)貸款（公司類、個人類合計(jì)）占銀行業(yè)貸款比重達(dá)到63.5%。金融危機(jī)后，該比例一路下降到2019年末的48.6%。可見，金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)質(zhì)量并不取決于房產(chǎn)稅，金融系統(tǒng)自身的經(jīng)營行為更關(guān)鍵。

　　圖 4：美國銀行業(yè)房地產(chǎn)貸款余額基本不受房地產(chǎn)稅的影響

　　資料來源：FDIC

　　（五）不能明顯減少貧富差距

　　根據(jù)學(xué)術(shù)界的研究，房地產(chǎn)既有“財(cái)富效應(yīng)”又有“擠出效應(yīng)”。我國房地產(chǎn)市場經(jīng)過多年快速發(fā)展，擠出效應(yīng)越來越明顯。中國人民銀行《中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告（2019）》發(fā)現(xiàn)，居民杠桿率（住戶貸款余額/GDP）水平對消費(fèi)增長的負(fù)面影響值得關(guān)注。分析結(jié)果表明，控制人均可支配收入、社會融資規(guī)模等因素后，居民杠桿率水平每上升1個百分點(diǎn)，社會零售品消費(fèi)總額增速會下降0.3個百分點(diǎn)左右。意味著，近年來居民貸款購房導(dǎo)致的杠桿上升會抑制消費(fèi)能力，損害我國經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)。房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)貸款增長的抑制效果不明顯，因此，也很難降低房地產(chǎn)的擠出效應(yīng)。

　　從美國、英國看，居民基尼系數(shù)波動與房產(chǎn)稅關(guān)系并不明顯，房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)居民財(cái)富方面的作用需要其他配套政策的支持。

　　圖 5：基尼系數(shù)與房產(chǎn)稅的關(guān)系并不明顯

　　資料來源：美國商務(wù)部普查局、歐盟統(tǒng)計(jì)局

　　四、結(jié)論

　　房地產(chǎn)稅在我國存在已久，本次《意見》重提“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”意在房產(chǎn)稅（保有環(huán)節(jié)）做加法。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，房產(chǎn)稅對穩(wěn)定政府財(cái)政收入，維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要的作用。同時，隨著稅收政策體系的不斷完善，無論是短期還是長期，在房地產(chǎn)市場運(yùn)行中確實(shí)起到了一定的引導(dǎo)作用。我國房地產(chǎn)利益相關(guān)者眾多，要辯證地看加征房地產(chǎn)稅的利弊：

　　表 3：對各利益相關(guān)者的影響

　　資料來源：作者整理

　　在房產(chǎn)稅立法、授權(quán)、推進(jìn)過程中，要注意以下幾點(diǎn)：

　　（一）打消居民期望與房產(chǎn)稅作用的“預(yù)期差”

　　開征房產(chǎn)稅是為了解決財(cái)政收入、房價高的問題，還是解決社會財(cái)富分配不公的問題，各利益相關(guān)方?jīng)]有一個明確和一致的意見。社會公眾傾向把房價和稅收聯(lián)系在一起，認(rèn)為房產(chǎn)稅主要為了解決房價問題，通過收稅抑制投資需求，從而降低房價，必然會導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)和期望出現(xiàn)較大反差。

　　（二）房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)長效管理機(jī)制的一部分

　　國內(nèi)外實(shí)踐顯示，開征房產(chǎn)稅并不會對房價造成很大的直接沖擊，無論在房價處于調(diào)整期還是快速上漲通道中，房產(chǎn)稅都不是影響房價的主要因素。同時，在房地產(chǎn)價格仍持續(xù)上漲的時期，房產(chǎn)稅也不能有效抑制房地產(chǎn)投資性需求。為此，出臺房產(chǎn)稅只適宜作為調(diào)控房地產(chǎn)市場“長效機(jī)制”的組成部分，并不能對其調(diào)控功能寄以過高期望。

　　（三）房產(chǎn)稅征收手段、范圍等細(xì)節(jié)仍需要審慎推敲

　　從中國的國情出發(fā)來合理設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅制度，采用寬稅基、少稅種、低稅率原則，避免重復(fù)征稅。合并相關(guān)的稅種、合理降低房地產(chǎn)在建設(shè)交易環(huán)節(jié)的一些稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。兼顧社會公平，采用差別化稅率，利用稅收豁免政策進(jìn)行二次調(diào)節(jié)，充分考慮不同群體的稅負(fù)結(jié)構(gòu)。逐步使房產(chǎn)稅成為地方財(cái)政主要來源，長期來看，房產(chǎn)稅應(yīng)成為政府財(cái)政收入的主要組成部分。

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領(lǐng)域涵蓋全球經(jīng)濟(jì)、國際金融、宏觀經(jīng)濟(jì)與政策、金融市場、銀行業(yè)發(fā)展等。)