意見領袖丨全球KOL聚焦金融大動蕩

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 任澤平 熊柴 馬家進 連一席 曹志楠 范城愷

　　2020年4月9日，黨中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下文簡稱《意見》），這是我國全方位推進要素市場化改革的綱領性文件。

　　1  一個目標：完善要素市場化配置，推動經濟高質量發展

　　市場經濟的本質是充分且公平的競爭，競爭提升資源配置效率，各類要素的自由流動是基礎。完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。

　　通俗點講，我們認為，要素市場化改革就是，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，讓人口、技術、土地、資本、數據等生產要素充分公平自由地流動，讓農民工也能市民化，讓“外來人員”子女也能就地上學，讓寒門也能出貴子，讓人才能夠施展抱負，讓個人奮斗能夠實現社會階層流動的中國夢，讓人地掛鉤供求平衡居者有其屋，人不再有三六九等，身份不再有體制內外之別——讓一切生產要素活力競相迸發，讓一切創新創業源泉充分涌流！

　　《意見》在市場化理念上有很大進步，給勇敢的改革派多一些掌聲。但是我們也要有清醒的認識，一分部署，九分落實，如何讓好的文件能夠落地是更難的事。各項權力都有分部門把手，往往改別人可以改自己不行，因此，要有頂層設計和思想解放，要有抓鐵有痕、鐵石留印的決心和舉措。

　　本次《意見》的出臺，是落實黨的十九大和十九屆四中全會精神的一項重大改革部署。2017年10月黨的十九大報告提出，“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”；2019年10月黨的十九屆四中全會進一步強調，“推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”。

　　加快要素市場化改革具有必要性和緊迫性。市場體系包括商品市場和要素市場。經過40多年改革開放，中國商品市場發育較為充分，商品和服務價格97%以上由市場定價；但土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場發育相對滯后，市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙、新型要素市場規則建設滯后等，影響了市場對資源配置決定性作用的發揮，成為高標準市場體系建設的突出短板，制約中國經濟社會發展的巨大潛力釋放。

　　當前中國經濟運行面臨突出矛盾和問題，實體經濟結構性供需失衡突出，金融和實體經濟失衡蘊藏巨大風險。2016年以來實施的供給側結構性改革取得顯著成效，但是要素配置扭曲依然造成了一系列經濟結構性矛盾和問題。加快要素市場化改革是深化供給側結構性改革、解決制約全局深層次矛盾的重要突破口。從破除無效供給看，有助于推動“僵尸企業”出清，釋放錯配資源；從培育新動能看，有助于生產要素從低質低效領域向優質高效領域流動，支撐實體經濟發展，形成協同發展的產業體系。

　　2010年以來中國經濟持續下行，2020年受疫情沖擊，疊加此前的中美貿易摩擦和經濟持續下行，中國當前經濟衰退程度超過2008年國際金融危機時期。當前經濟持續下行有外部和周期性因素，但主要是內部結構性和體制性因素。短期經濟的主要矛盾是總需求不足，長期經濟的主要矛盾是供給側改革不到位，未來關鍵是短期加大逆周期調節和長期深化改革開放相結合，提升市場資源配置效率，提振微觀主體信心。2010年參與研究提出“增速換擋”，2014年提出“新5%比舊8%好”， 2019年提出“以改革的方式穩增長”、“以第二次入世的勇氣推動改革開放”、“以六大改革為突破口，大力度地推動新一輪改革開放，營造一個萬馬奔騰、千帆競發的嶄新局面”。

　　我們認為，如果能夠推動新一輪改革開放，中國經濟潛力巨大，未來最好的投資機會就在中國。中國有全球最大的統一市場（14億人口），有全球最大的中等收入群體（4億人群）；中國的城鎮化進程距離發達國家仍有約20個百分點的空間，潛力大；中國的勞動力資源近9億人，就業人員7億多，受過高等教育和職業教育的高素質人才有1.7億，每年大學畢業生有800多萬，人口紅利轉向人才紅利；中國的新經濟迅速崛起，獨角獸數量僅次于美國；中國GDP增速5%以上，是美國的2倍；新一輪改革開放將開啟新周期，釋放巨大活力。

　　2  五大要素：促進土地、勞動力、資本、技術、數據自由流動，提高要素配置效率，激發全社會創造力和市場活力

　　土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場是市場體系的重要組成部分，但不同生產要素的屬性和改革進展存在較大差異。推進要素市場化配置，一方面要不斷擴大要素市場化配置范圍，加快發展要素市場；另一方面要根據不同要素屬性、市場化程度差異和經濟社會發展需要，分類施策、循序漸進構建更加完善的要素市場化配置體制機制。

　　2.1  土地：明確市場化改革方向，探索權限下放、跨省換地和人地掛鉤

　　土地是要素市場化改革最為滯后的領域，長期存在城鄉二元土地分割、建設用地指標指令性計劃配置等問題，《意見》以巨大勇氣明確市場化改革方向。

　　中國改革開放從農村起步，以家庭聯產承包責任制改革拉開序幕，1980年代國有建設用地從無償使用到有償使用激發市場巨大活力。但長期以來，一些人認為在土地資源配置中市場不能起決定性作用，而應由規劃和用途管制起決定性作用，這是導致當前土地市場化改革嚴重滯后的根源。從國際看，市場經濟國家雖然也對土地利用實行用途管制，但是在市場決定土地資源配置的基礎上實行的柔性管制，是以尊重市場規律為前提的；而中國在土地用途管制中計劃色彩濃厚，市場作用嚴重受限（蔡繼明，2019）。2019年修訂的《土地管理法》進步很大，但檢索全文有99處提到“規劃”、26處提到“管理”、17處提到“行政”“計劃”，而沒有一處提到“市場”。《意見》將土地要素市場化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的緊迫性和決策層的決心。

　　此次《意見》的亮點主要是：建立健全城鄉統一的建設用地市場，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見；城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責；探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

　　當前中國土地利用存在三大問題：

　　一是城鄉建設用地配置失衡。進城不能落戶、遷徙不能定居的農民工不愿無償放棄鄉村原有的宅基地，形成農民工群體在城鎮和鄉村“雙重占地”。2009-2016年鄉村常住人口從6.89億人減至5.90億人；但鄉村建設用地面積不減反增，從18.47萬平方公里增至19.20平方公里。人均城鎮建設用地從112平方米上漲為119平方米，僅增長5.8%；而人均鄉村建設用地從268平方米增長為326平方米，增長21.5%，達人均城鎮建設用地的2.7倍。

　　二是建設用地在地區之間、城市之間配置失衡。當前耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤主要在市縣級層面，這使得耕地后備資源短缺的地區建設用地指標嚴重不足。分地區看，2009-2016年東部地區常住人口增量占全國比重為41.4%，但城鎮用地增量占比僅為28.5%，低于人口增量比例12.9個百分點；而中部、東北、西部地區城鎮用地增量占比分別高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8個百分點。分城市看，2006-2017年中國1000萬人以上城市城區常住人口增長34.1%，但建設用地增長僅6.1%；而20萬人以下城市人口增長僅1.5%，但建設用地增長19.8%。未來人口日益向城市群遷移，但是用地指標不能隨之流動。人地錯配、供求失衡是導致中國一線城市高房價、三四線城市一度高庫存的根源。

　　三是建設用地在利用結構上配置失衡。2017中國城鎮用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工業用地比例為18.5%，明顯高于日本的7.7%（2016年）、韓國的10.1%（2018年）。

　　近年土地制度改革主要在兩個方面：

　　第一，以同地同權同價為方向，構建城鄉統一的建設用地市場，但當前集體建設用地入市存局限、宅基地制度改革推進緩慢。農村集體建設用地主要分為三類：宅基地（約70%）、經營性用地（約15%）、公益性用地（約15%）。2015年中央啟動農村土地制度改革三項試點（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）。1）在土地征收方面，2019年修訂的《土地管理法》縮減征地范圍、提升征地補償標準，明確公益性征地原則和范圍。2）在入市方面，允許集體經營性建設用地入市，但僅限于工商業等經營性用途，實踐中允許部分試點地區建設租賃房、共有產權房。2019年《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》留下口子，允許“閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”。集體土地入市并不意味著土地收益完全歸農民和集體所有，政府通過收取一定土地增值收益調節金參與分配，2015-2018年全國33個試點地區調節金平均比例為11.1%。《意見》要求“制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見，建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度”。3）在宅基地方面，允許進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地，但交易依然限制在農村集體組織內部，不允許城里人到農村買房；從實踐看，由于交易受限，農房流轉和處置難度大，“誰出錢”問題需要解決。中央要求落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。目前試點地區的適度放活主要用于文旅養老等領域。4月9日國家發改委《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（下文簡稱《任務》）要求，“啟動新一輪農村宅基地制度改革試點”。

　　第二，改革土地計劃管理方式，下放建設用地審批權，探索跨省換地。1）在管理方式方面，2019年12月中央經濟工作會議首次提出“改革土地計劃管理方式”。《意見》提出“完善土地利用計劃管理，增強土地管理靈活性，建設用地指標使用應更多由省級政府負責，深化產業用地市場化配置改革，推動不同產業用地類型合理轉換”，發改委《任務》提出“改革建設用地計劃管理方式，推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜”。在此之前，2020年3月國務院《關于授權和委托用地審批權的決定》規定，將由國務院行使的農用地轉為建設用地審批權以及永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的土地征收審批權，授權省級政府或委托試點地區的省級政府實施；3月《土地管理法（實施條例）》（征求意見稿）進一步規定，屬于省級政府批準權限的農用地轉用，可授權地級政府批準，并將“先行用地”寫入條例。該措施旨在提升地方自主權以優化土地空間布局，破解項目用地“落地難”、和“落地慢”問題。2）在土地跨區域配置方面，《意見》和發改委《任務》均提出，“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。”2018年3月國務院發布《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，開始允許在中央統籌下的小規模跨省換地；但規定由中央統一下達調劑任務，統一確定調劑價格標準，統一資金收取和支出，本質仍是計劃配置。

　　2.2  勞動力：深化推進戶籍制度改革，全面放開生育刻不容緩

　　勞動力的市場化改革主要面臨三大問題：人口的區域性流動限制基本消除但戶籍制度仍存限制、基本公共服務未能全覆蓋，人口的社會性流動有所固化，人口生育依然受計劃管制。《意見》從深化戶籍制度改革、暢通勞動力和人才社會性流動渠道、完善技術技能評價制度、加大海外人才引進力度等四個方面著力引導勞動力要素合理暢通有序流動，但很遺憾地未提及生育問題。

　　本次《意見》的亮點主要是：在區域性流動方面，順應“人隨產業走、人往高處走”的客觀規律，要求放開放寬除個別超大城市外的落戶限制、推進基本公共服務與常住人口掛鉤，開展“都市圈城市群戶籍準入年限同城化累計互認”。

　　1）在戶籍方面，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制。改革開放后人口遷移逐漸放開，1980年代開始放開小城鎮落戶限制，2003年取消對未辦理暫住登記人口的強制收容遣送。2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求，“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”。2018年發改委《任務》要求，“中小城市和建制鎮要全面放開落戶限制”，2019年《任務》要求“城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制”；2020年《任務》的亮點是，“鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制，超大特大城市取消郊區新區落戶限制”。本次《意見》的一個亮點是“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認”。在此之前，2019年2月發改委《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》提出，“在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認”。2019年中國常住人口城鎮化率60.60%，戶籍人口城鎮化率44.38%，二者差距從2012年的17.2個百分點縮小至16.2個百分點，但離2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求的縮小2個百分點目標仍有差距。

　　2）在公共服務方面，推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口、2020年將出臺國家基本公共服務標準。非戶籍人口平等享有基本公共服務不僅關系社會公平，也是影響人口流動的一個重要因素，當前主要面臨基本公共服務覆蓋不足、社會保險關系轉移接續不暢等問題。我們注意到，有些相關提法為“促進基本公共服務均等化”，這與“基本公共服務全覆蓋”具有一定差異。《意見》要求“建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置。”2020年發改委《任務》要求“推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口，出臺國家基本公共服務標準，提高居住證發證量和含金量，加快養老保險全國統籌進度，做好社會保險關系轉移接續，健全以居住證為主要依據的隨遷子女入學入園政策等”。在此之前的2018年12月中辦、國辦引發《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，近期市場監管總局、發改委、財政部聯合下達首批國家基本公共服務標準化試點。

　　在社會性流動方面，要求搭建橫向流動橋梁、縱向發展階梯，暢通勞動力和人才社會性流動渠道，主要措施包括用人制度改革、檔案制度改革、完善技術技能評價制度、通過精準扶貧和教育公平等健全兜底保障機制。近年來，社會階層固化問題逐漸引起社會普遍關注，中低階層上升渠道日益狹窄，跨階層縱向流動趨緩。除城鄉二元分割外，阻礙社會性流動的原因還在于公平競爭規則有待完善、部門之間政策的條塊分割、人事管理制度滯后等。從教育看，近20多年來農村學生考入名牌高校的比例明顯降低，“寒門難出貴子”。從收入看，根據國家統計局數據，2008-2018年中國居民收入基尼系數從0.491降至0.468，但依然明顯高于美國的0.45、英國的0.34、德國的0.31、法國的0.28。2019年12月中共中央、國務院《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》要求，“以用人制度改革促進單位流動、以檔案服務改革暢通職業轉換，拓寬技術技能人才上升通道，健全兜底保障機制、阻斷貧困代際傳遞”等措施。本次《意見》要求，“健全人力資源市場體系，營造公平就業環境，暢通體制外向體制內就業渠道，推進社會化職稱評審等。”

　　在人口再生產方面，中國少子化老齡化形勢日趨嚴峻，勞動力總量日趨萎縮，人口負增長臨近，全面放開并鼓勵生育刻不容緩。由于計劃生育政策長期實行，中國人口危機漸行漸近，帶來的經濟社會問題日益嚴峻。人口是慢變量，其影響顯現較慢，但趨勢一旦形成則很難逆轉。在生育方面，2019年中國出生人口降至1465萬，隨著生育堆積效應逐漸消失和育齡婦女規模持續下滑，出生人口還將進一步下滑，預計2030年將降至不到1100萬，2050年降至800多萬。在勞動力方面，中國15-64歲勞動年齡人口比例及規模分別在2010年、2013年見頂，90后比80后少約3100萬，00后比90后少4100萬，預計2050年勞動年齡人口將較2019年減少2.3億，即減少約23%。在老齡化方面，2019年中國65歲及以上人口1.76億，占比達12.6%。中國人口老齡化速度和規模前所未有，2022年將進入占比超過14%的深度老齡化社會，2033年左右進入占比超過20%的超級老齡化社會，之后持續快速上升至2060年的約35%。在總人口方面，2019年中國人口突破14億，但即將陷入負增長。以1.3、1.4、1.5的總和生育率估計，中國人口將分別在2021、2022、2024年見頂。見頂之后的前25-30年內萎縮速度較慢，但隨著1962-1975年第二輪嬰兒潮人口進入生命終點后，萎縮速度將明顯變快。預計2050年中國人口將較2022年減少僅9%，2075年將較2050年減少22%，2100年將較2075年減少25%，即降至約7.5億。需要認識到，即使在人工智能時代，人口規模仍非常重要。人工智能影響就業的機制既有替代效應，還有補償效應和創造效應。并且，人口是人才和創新的基礎，人口規模大意味著大市場。（參見恒大研究院報告《人工智能時代來臨，還需要那么多人嗎？》）

　　我們長期呼吁，盡快全面放開并鼓勵生育，正視漸行漸近的人口危機，積極應對人口少子化老齡化的嚴峻挑戰。1）盡快全面放開并鼓勵生育，讓生育權回歸家庭自主，加快構建生育支持體系。一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策。二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%。三是進一步完善女性就業權益保障。四是加強保障非婚生育的平等權利。五是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。2）積極應對人口老齡化，打造高質量為老產品和服務體系，建設老年友好型社會。一是加快推進國資劃轉社保補充缺口，推動社保全國統籌，發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用。二是構建老有所學的終身學習體系，鼓勵企業留用和雇傭年長勞動力，適時適當推遲法定退休年齡。三是打造高質量的為老服務和產品供給體系。四是建設老年友好型社會。

　　2.3  資本：完善多層次資本市場，緩解民企和創新企業融資難貴問題

　　資本要素是市場經濟的產物，是現代經濟發展的血液。中國資本要素分配以銀行為主的間接融資體系占主導，多層次資本市場發展不足。根據宏觀存量法，2018年中國直接融資占比僅30%，遠低于美國78%、英國63%、日本52%、德國40%。長期以來，中國以資本、勞動力密集型傳統產業為主，資金需求量大，以銀行為主的間接融資體系匹配了大型、國有企業融資需求。但隨著產業轉型升級，新興產業、中小企業成為經濟發展主要驅動力，普遍具有輕資產、高風險特點，而間接融資體系暴露出風險偏好低、重抵押物、風險識別能力弱等問題，中小企業融資難、融資貴問題突出，亟需發展多層次資本市場。

　　《意見》的主要亮點是：定調資本要素市場化改革，提出完善股票市場基礎制度、加快發展債券市場、增加有效金融服務供給、主動有序擴大金融業對外開放四方面內容，并在要素價格方面提出“穩妥推進存貸款基準利率與市場利率并軌，提高債券市場定價效率，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線”。

　　第一，完善股票市場基礎制度，打通多層次資本市場關鍵環節。2018年以來資本市場改革大幅提速，科創板試點注冊制，新《證券法》正式實施，并購重組和再融資松綁，新三板改革啟動等。未來隨著注冊制全面推廣，基礎制度完善著眼點在于重構以信息披露為中心、以嚴格退市為后盾的市場生態，同時在立法、司法環節推進懲處力度與投資者保護等外部環境改善。《意見》對股市三個提法值得關注：一是首次在中央文件強調鼓勵和引導上市公司現金分紅。分紅是上市公司穩健經營的重要體現、是回報投資者的重要方式，A股股息率從2014年1.85%提高到2018年2.41%，但存在持續性較差、集中于少數盈利公司等問題，中央強調現金分紅，旨在提高上市公司治理質量，引導長期資金和價值投資。二是強調推動完善具有中國特色的證券民事訴訟制度，為注冊制保駕護航。一方面參考美國集體訴訟經驗，新《證券法》已經建立“默示加入、明示退出”的訴訟機制，中小投資者集中起來，一次審結，全體適用，大幅提高證券欺詐違法成本，另一方面規定由投資者保護機構作為代表人發起集體訴訟，防止濫訴。三是堅持市場化改革，放松管制，激發市場活力。結合4月7日金融委會議釋放改革信號，“要發揮好資本市場的樞紐作用，不斷強化基礎性制度建設，堅決打擊各種造假和欺詐行為，放松和取消不適應發展需要的管制，提升市場活躍度”。未來新股發行市盈率限制、衍生品工具使用等行政管制可能進一步松綁。

　　第二，加快發展債券市場，推動債券市場統一標準。目前中國債券市場由銀行間債券市場和交易所債券市場組成，兩個市場在管理規則、發行標準、投資者結構、評級要求等方面存在人為割裂，阻礙資本要素在債市自由流通。近年來統一債券市場的監管已經成為各方共識，2018年證監會、央行統一銀行間和交易所債券評級業務資質，2019年8月證監會、央行、銀保監會聯合發文，允許更多銀行參與交易所債券投資，新《證券法》要求公司信用類債券實行發行注冊管理制。《意見》將債券市場互聯互通提高到中央頂層設計層面，預計未來將進一步提高銀行間和交易所市場融合程度，有助于促進要素自由流動、拓寬實體經濟融資渠道、提升債券市場服務實體經濟的能力。

　　第三，增加有效金融服務供給，緩解民營和小微企業融資難題。中小銀行是支持民營和小微企業發展的主力軍之一，但存在金融服務供需不匹配問題。從信貸供給看，大銀行占主導，中小銀行金融服務供給不足。2018年中小型銀行資產規模占銀行業比重50%，貸款規模占65%，但經營風格較為激進，抵御風險和資本補充能力不足。從信貸需求看，民營企業貢獻了國民經濟的“56789”，卻只占用了40%左右的信貸資源，與其經濟貢獻完全不匹配。《意見》提出構建多層次、廣覆蓋、有差異、大中小合理分工的銀行機構體系，與2019年11月金融委第九次會議提出的“深化中小銀行改革，重點支持中小銀行多渠道補充資本”相呼應，有望改善金融供給，更好服務民營和小微企業。

　　第四，強調擴大金融對內對外雙向開放。金融開放不僅是中國對世界的承諾，更是提高國內金融業發展水平的必由之路。2018年總書記在博鰲論壇宣布開放中國金融市場，央行行長易綱推出11條措施，2019年金融委明確11條新開放政策措施，22項措施中已有16項實質落地。《意見》進一步提出推進證券、基金行業對內對外雙向開放，給予內外資公平準入條件，對金融機構來說，加劇市場競爭的同時，將引入先進的業務及管理經驗，倒逼金融服務升級。對金融市場來說，有助于提升資源配置效率，引入長期增量資金，隨著利率、匯率市場化改革，將催生利率、匯率衍生品工具、場外市場大發展。

　　2.4  技術：產學研一體化，創新驅動發展，建設科技強國

　　技術是從傳統要素驅動轉向創新驅動的關鍵，是第一生產力，是國家實力的關鍵，是大國競爭的制高點。從日不落帝國到美元霸權，從機械革命到信息革命，兩次科學革命、三次技術與工業革命，不論英國、法國、德國、日本、美國，無一不是依靠抓住某次關鍵的產業革命機遇而成功崛起，最終成為世界的科技與經濟中心。

　　本次《意見》的主要亮點是：健全職務科技成果產權制度、培育發展技術轉移機構和技術經理人，并促進技術要素與資本要素融合發展。這將大幅提升科研人員積極性，有效促進技術轉移轉化，打通科研成果從實驗室到商業化的“最后一公里”，形成科技創新、實體經濟和現代金融間的良性循環，為建設現代化經濟體系提供戰略支撐。

　　成熟的技術要素市場與產學研一體化制度對一國科技發展具有重要意義。參考美國斯坦福大學與硅谷的經驗，通過打造產業園區、孵化器、設立技術轉讓辦公室，同時以一流大學、一流科研人員與初創企業為核心主體，以自由開放、鼓勵創新、包容失敗的文化為基礎，構建了一套各主體緊密合作、相互促進的生態系統。20世紀50年代以來，硅谷已經孕育了惠普、英特爾、甲骨文、蘋果、雅虎、谷歌、特斯拉等高科技企業。根據《2019硅谷指數》報告，硅谷人口約310萬，2017年人均年收入達10.2萬美元，遠高于美國5.2萬美元的平均水平；2017年硅谷登記的專利數量占美國整體的12.9%；2018年風險投資金額占到美國的17.1%，對美國成為世界科技創新中心起到重要的推動作用。其中，技術授權辦公室（Officeof Technology Licensing，OTL）是硅谷技術要素市場的重要組成。OTL主要由具有科研或技術背景的項目經理組成，負責對技術轉化的全生命周期進行管理，包括評估科研成果或發明是否可轉化為專利、是否具有商業潛力、項目估值，并在此基礎上為專利尋找合適的產業合作伙伴、協商最優條款等。技術授權的形式非常靈活，包括但不限于授權費、版稅、股權等等，同時斯坦福大學規定，技術授權產生的收益由科研人員、所在學院、所在系平均分配，即各占1/3。根據OTL披露的數據，2016年斯坦福大學新增141個技術授權項目，全部技術授權項目的年度收入達到9500萬美元。雖然技術授權收入占學校整體年度預算（超過40億美元）的比例不大，但斯坦福認為此舉可以增強學校與工業界的聯系，并且可以彰顯自身的基礎科研實力，有利于爭取更多的聯邦科研經費支持。此外，斯坦福也鼓勵師生憑借研究成果創業，學校可以給予市場、資金、技術等方面的支持。2004年谷歌上市后斯坦福大學作為早期投資人退出，僅這一項投資收益就達到3.4億美元。

　　近年中國科技實力在快速崛起，在通訊設備、集成電路等部分重要領域開始取得關鍵進展，但在整體上仍與美國存在較大差距，科研管理、經費管理、產學研一體化等方面存在短板。成績方面：1）中國研發支出增長迅速，占GDP比重為2.2%，達到中等發達國家水平。2018年中國研究與試驗發展（R&D）經費支出19657億元，較1995年增長約56倍，年均增速19.2%。研發經費總量已在2013年超過日本，成為世界第二大研發經費投入國家。2）專利批準全球第一。根據世界知識產權組織（WIPO）數據，2017年全球專利批準140萬例，其中中國占比最高，占全球比重30%，美國、日本、韓國和歐洲分別占比23%、14%、9%和8%。差距方面：1）中國研發投入為美國的1/2，研發強度仍低于美國。2018年中國研究與試驗發展（R&D）經費支出約2969億美元，美國研發投入為5738億美元；中國研發支出占GDP比重為2.2%，低于美國的2.8%、、日本的3.2%、韓國的4.6%。2）中國每百萬人口擁有研發和技術人員數量約為美國的1/4。2017年中國每百萬人口擁有的研發和技術人員數為1234人，而美國（2016年）、英國、日本、韓國為4256、4377、5305、7514人，中國約為美國、英國、日本、韓國的29%、28%、23%、16%。3）中國基礎科研薄弱，美國更重視基礎研究和應用研究，有利于推進技術創新。中國在基礎研究、應用研究、試驗發展階段的投入占比分別為5%、11%、84%，而美國分別為16.9%、19.6%、63.5%，中國基礎研究和應用研究階段占比低于美國20個百分點，基礎研究投入額僅相當于美國的1/4。中國論文發表雖在數量上超過美國，但質量上與美國存在差距，2016年中國在科學與工程（S&E）領域發表的論文中論文引用率排名前1%的論文占比1.01%，美國為1.9%；從2013-2015年主要國家已公示專利申請的領域分布看，中國在生物醫藥技術、半導體、計算機技術方面與美國存在差距。4）中國高校研發占比偏低。中美均已形成以企業為主體的研發體系，具備可持續的內在驅動力，但是與美國及其他國家相比，中國高等院校研發占比偏低，僅7%，低于美國的13%、日本的12.3%、德國的17.3%、法國的20.3%和英國的25.6%。由于基礎科研主要在高校，企業主要是應用研究，決定一國長期競爭力的是基礎性研究，中國在此方面嚴重不足，源于科研管理、經費管理和評審制度的缺陷，激勵機制不足，亟需推動科研事業單位改革，賦予科研人員知識產權。

　　2.5  數據：發力新型生產要素，打造數字經濟新引擎

　　數據是數字經濟時代的新型生產要素，是類似土地與能源的一國核心戰略資源，對于推動經濟轉型升級、提高全要素生產率具有重要作用。生產要素的形態隨著經濟發展不斷變遷，土地、勞動力是農業時代重要的生產要素，資本是工業時代重要的生產要素，還催生出技術、管理等更多生產要素；隨著信息化、智能化發展，以大數據為代表的信息資源向著生產要素的形態演進。數據對人力、資本等其他要素效率有倍增作用，對生產力發展有廣泛影響，例如通過分析數據，企業既可以更好的理解消費者需求，也可以更好地組織供應鏈管理、優化生產流程，從而提高生產效率和資本回報率。當前世界各國紛紛把推進經濟數字化作為創新發展的重要動能。習近平總書記在2018年兩院院士大會上的重要講話指出：“世界正在進入以信息產業為主導的經濟發展時期。我們要把握數字化、網絡化、智能化融合發展的契機，以信息化、智能化為杠桿培育新動能。”2019年十九屆四中全會首次將數據與勞動力、技術、資本等一起作為要素。劉鶴副總理指出，“數據作為生產要素，反映了隨著經濟活動數字化轉型加快，數據對提高生產效率的乘數作用凸現，成為最具時代特征新生產要素的重要變化”。

　　中國率先進入5G時代，隨著新基建啟動，人口紅利和互聯網紅利將轉變為數據紅利，未來中國將成為全球最大的數據中心。5G如同“信息高速公路”，為龐大數據量和信息量的傳遞提供了高速傳輸信道，補齊了制約人工智能、大數據、工業互聯網等在信息傳輸、連接規模、通信質量上的短板，使萬物互聯變成可能。5G與云計算、大數據、物聯網、人工智能等領域深度融合，將形成新一代信息基礎設施的核心能力，將推動整個社會生產方式的改進和生產力的發展。受益于人口數量、互聯網滲透率、智能手機滲透率等因素，2018年中國擁有數據量7.6ZB，占全球數據量的23.4%。未來隨著通訊設備、物聯網設備接入數量和承載能力進一步提高，中國的數據量將在2025年達到48.6ZB，占全球數據量的27.8%，成為全球最大的數據中心。

　　本次《意見》的主要亮點是：加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護，為加快數字經濟轉型、培育經濟新動能奠定堅實基礎。1）推進政府數據開放共享：公共數據具有明顯的外部性和邊際報酬遞增等特征，目前各級政府部門均要求加強行業數據管理，但是涉及到跨部門、跨行業、跨區域的統籌協調難度較大，容易形成“數據孤島”，嚴重影響公共服務效率，無法發揮數據潛在價值，需要頂層設計與統籌；2）加強數據資源整合和安全保護：由于大部分的數據是公開透明、自由流通的虛擬產物，就會引發由數據的所屬而產生的權責問題，這也涉及到數據的安全、知識產權保護和隱私問題。例如，企業可以通過消費者的上網瀏覽信息來分析消費偏好，進行精準推送，企業降低營銷費用的同時消費者可以更好地獲得信息或產品，但數據一旦泄露，可能對個人造成隱私曝光、經濟受損，如果是企業數據則可能造成商業秘密外泄。由于數據的生產和使用涉及消費者、平臺、運營商、服務商等多個環節，數據在每個環節被加工整合，很難以傳統的產品標準去統一管理，這也對相關立法和監管造成阻礙。

　　《意見》提出，“探索建立統一規范的數據管理制度，提高數據質量和規范性，豐富數據產品。研究根據數據性質完善產權性質。制定數據隱私保護制度和安全審查制度。推動完善適用于大數據環境下的數據分類分級安全保護制度，加強對政務數據、企業商業秘密和個人數據的保護”，有助于厘清數據要素市場發展過程中的數據確權、數據安全等關鍵性問題，促進行業健康有序發展。

　　3  三大舉措：市場競爭和價格機制實現效率最優，政府調節與監管糾正市場失靈并兼顧公平，“漸進+增量+試點”推動改革穩步實施

　　在對土地、勞動力、資本、技術、數據五大要素市場分類提出改革方向和具體舉措之后，為確保完善要素市場化配置的各項重點任務落到實處，《意見》從市場機制、政府責任和改革步驟三方面做了部署，強調要完善要素價格形成機制和市場運行機制，明確政府對要素價格、市場運行的調節和監管內容，健全推進要素市場化配置改革的組織保障機制。

　　3.1  要素價格市場化改革，充分發揮價格的信號作用

　　價格機制是市場經濟的核心，價格信號反映市場供求狀況和資源稀缺程度，激勵各市場微觀主體做出最優決策，從而引導資源配置到最有效率的部門。價格機制充分發揮作用的關鍵是價格信號靈敏、由市場自由決定，政府過度干預和市場壟斷均會扭曲價格信號，降低資源配置效率。

　　改革開放40余年，商品市場的市場化改革較為成功，目前商品和服務價格已由原來的97%以上由政府定價，轉變為97%以上由市場定價。但要素市場的市場化改革相對滯后，例如資金價格利率存在“雙軌制”，導致一方面民營和小微企業融資難融資貴，另一方面又加劇了產能過剩和僵尸企業。

　　《意見》對要素價格市場化改革提出了兩方面的要求：1）逐步減少政府對要素價格的直接干預，要素價格主要由市場自主決定。分類提出完善市場決定要素價格機制的舉措，包括土地（城鄉基準地價、標定地價）、勞動力（企業薪酬、國企、事業單位、公務員工資）和資本（利率、匯率）等。2）加強政府對要素價格的管理和監督。市場化改革并非完全放任自流，要更好發揮政府作用。推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價規則轉變，加強要素領域價格反壟斷工作，維護要素市場價格秩序。

　　要素價格不可避免地涉及收入分配和價值導向問題。《意見》提出要提高勞動報酬在初次分配中的比重，全面貫徹落實以增加知識價值為導向的收入分配政策，充分尊重科研、技術、管理人才，充分體現技術、知識、管理、數據等要素的價值。

　　3.2  健全要素市場運行機制，增強政府調節和監管職能

　　政府是市場經濟不可或缺的組成部分。亞當·斯密認為政府應扮演守夜人的角色，提供國防、司法和公共設施服務。《意見》明確了政府職責，要健全要素市場運行機制，建立分類統一、規范有效的交易規則和服務體系。1）健全要素市場化交易平臺，夯實要素市場交易基礎設施；2）完善要素交易規則和服務，引導形成有競爭力的市場交易規則和服務體系；3）提升要素交易監管水平，規范交易行為，加強信用體系建設，健全交易風險防范處置機制。

　　此次疫情對資源的快速有效調配提出了嚴峻挑戰，因此《意見》專門指出要增強要素應急配置能力，建立對相關生產要素的緊急調撥、采購等制度，提高應急狀態下的要素高效協同配置能力。此外，鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在應急管理、疫情防控、資源調配、社會管理等方面更好發揮作用，在此次疫情中，順豐、阿里巴巴等企業做出了重要貢獻。

　　3.3  漸進+增量+試點，推動改革落到實處

　　黨的十九大明確將要素市場化配置作為經濟體制改革的兩個重點之一，此后有關部門陸續出臺要素市場化改革的分類政策，但整體進展較為緩慢。為加快完善社會主義市場經濟體制、深化要素市場化配置改革，黨中央和國務院專門印發本次《意見》，確保各項重點任務落到實處。

　　借鑒改革開放的成功經驗，采取“漸進+增量+試點”的方式。1）建立工作機制。國家發改委牽頭建立推進要素市場制度建設工作機制，確保各項重點任務落到實處。2）抓住工作要點。梳理提煉近期可操作、能落地的改革事項，推進各項改革舉措盡快落地見效。3）深化基礎性改革。加快政府職能轉變，打破行政性壟斷，大幅減少政府直接配置要素的范圍。深化國有企業和國有金融機構改革，確保各類所有制企業通過競爭等市場手段平等獲取要素。4）注重試點先行。在維護全國統一大市場的前提下，開展要素市場化配置改革試點示范，激勵地方開展首創性、差異化探索，為完善要素市場化配置提供制度創新經驗。5）持續跟蹤指導。加強跟蹤分析和協調指導，研究新情況、總結新經驗、解決新問題，重大問題及時向黨中央、國務院報告。

　　(本文作者介紹：恒大集團首席經濟學家，恒大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)