文/新浪財經意見領袖專欄作家 西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心主任甘犁、高級研究員何青

　　如何克服新冠疫情不利影響，奮力實現今年的經濟和社會發展目標？基建投資對穩經濟穩就業將發揮很大作用，但也不能忽視未來產能過剩的隱患。1-2月我國貨物貿易出口同比已經下降了15.9%，而近期疫情中心轉移至我國最主要的出口市場歐洲和美國后，海外市場需求更是急速下降，出口拉動經濟在短期內已基本無望。加快釋放國內市場需求，充分發揮“消費作為拉動經濟增長的主動力”作用，無疑成為政策對沖疫情影響的必選項。

　　我國擁有近14億人口的龐大消費市場，為消費成為拉動經濟增長的主動力提供了現實基礎。中國2019年經濟增速為6.1%，其中消費貢獻了3.5個百分點。就國內市場而言，隨著疫情防控成效顯現，國內企業有序復產復工，供給端壓力正逐步緩解，但需求端仍舊持續承壓，市場供求失衡風險增大。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心進行的“新冠肺炎疫情專項調查”結果顯示，居民的收入和消費意愿下降，特別是中低收入群體無錢消費和無意愿消費情況增多。目前，政府針對供給側的各個環節，包括生產、流通和市場環境等都出臺了相關政策，但從需求側提升居民消費能力方面還缺少有力的刺激政策。事實上，只有當老百姓有錢可花并有信心花錢，才能將萎縮的消費恢復，將中斷的產業鏈激活，讓消費能夠繼續成為拉動經濟復蘇和增長的主動力。

　　筆者建議，基于我國目前已有的個稅申報系統、城鄉居民基本養老保險體系，由中央政府向中低收入群體中教育、醫療、養老、住房等民生負擔較重的群體，進行一次性現金發放，以增加居民收入、提升居民消費能力。實施現金發放政策，能夠將疫情救助與刺激消費相統一，既保證了低收入群體在困難時期維持基本生活，又提升了中低收入群體的消費能力，且在短時間內拉動經濟的作用將比基建投資更具立竿見影的效果。

　　一、疫情后消費恢復增長前景不樂觀

　　突發疫情導致社會部分經營活動停滯，對社會消費也造成嚴重沖擊。國家統計局數據顯示，2020年1-2月份，社會消費品零售總額同比下降20.5%。疫情管控措施逐漸解除后，居民消費將有所恢復。但能否恢復至正常水平并實現增長，需要結合當前消費者的信心狀況以及制約消費增長的相關因素來判斷，遺憾的是上述情況均不樂觀。

　　（一）就業和收入預期降低

　　西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心2月25日-3月21日對全國有代表性的3143戶家庭進行了“新冠肺炎疫情專項調查”。結果顯示，39.3%的家庭表示會在2020年減少消費，而預計減少幅度超過50%的家庭占比7.8%，減少幅度超過30%的家庭占比16.6%，減少幅度超過10%的家庭占比31.6%。

　　調查結果同時顯示，疫情對居民的企業經營狀況、就業形勢、收入增長和資金流動性都造成了負面影響。具體表現為：1．受疫情沖擊，居民對企業經營狀況和就業形勢預期較為悲觀，57.4%的企業職工預期企業經營利潤會出現下降，30.8%認為所在企業會采取裁員措施。2．由于對企業經營狀況的悲觀預期，居民存在較強的收入減少預期，60.1%的受訪者預期2020年家庭收入相比上一年會有所下降，預期減少幅度超過50%的比例為12.5%，預期減少超過30%的比例為29.7%，預期減少超過10%的比例為51.7%。3．居民對家庭日常生活開支資金流動性的判斷也較為悲觀，財務脆弱家庭占比升高，60.7%的受訪者表示疫情使生活開支緊張，36.2%的家庭認為如果出現收入暫停，家庭儲蓄只能維持3個月以內的生活開支。4．居民預防性儲蓄可能增加，31.9%的家庭表示受疫情影響未來會增加儲蓄，這將進一步制約優化消費環境、促進消費升級相關政策發揮作用。

　　（二）低收入群體消費受限，制約消費總量增長

　　在當前收入差距較大背景下，富人消費能力強，但邊際消費意愿低、儲蓄意愿高，可釋放的消費潛力有限；窮人邊際消費意愿高，但收入低、流動性約束大，消費能力難以得到提升，這是制約消費總量增長的關鍵性因素。根據中國家庭金融調查（CHFS）數據，收入最高10%組的家庭，其儲蓄率達66.8%，儲蓄額占當年全國總儲蓄的62.5%；收入最高5%組的家庭，其儲蓄率更是高達72.6%，其儲蓄額占當年全國總儲蓄額的50.4%。相比之下，每年大約有三分之一的家庭當年的收入小于支出，需要靠借貸或往年儲蓄來支撐消費。低收入家庭消費受資金流動性約束非常強，收入最低20%組的家庭中有91.5%當年儲蓄為負；而隨著收入階層越高，負儲蓄家庭的占比逐漸下降，在收入最高的20%組收入家庭中，負儲蓄家庭占比僅為8.8%。

　　中低收入家庭資金流動性受疫情沖擊較大。從因疫情導致家庭開支緊張的家庭比例來看，年收入在3萬以下的家庭中，生活開支緊張的家庭占比高達78.4%；年收入在3-5萬之間的家庭，56.9%因疫情導致生活開支緊張；收入在5-10萬的家庭，這一比例則為63%；收入在10-20萬和20萬以上的家庭，這一比例則分別為43.1%和20.4%。

　　中低收入家庭對收入增長預期也更為悲觀。年收入在3萬以下和3-5萬的家庭，預期2020年收入下降的比例分別為65.4%和61.0%；預期收入不受影響的比例則只有9.9%和13.9%。這部分家庭收入也存在較大的不確定性，有將近1/4對2020年收入變化情況無法做出判斷。收入不確定性也有可能制約消費支出。從預期收入下降的幅度來看，年收入3萬以下的家庭，預期收入減少幅度超過30%的占比高達47.0%；年收入在3-5萬的家庭，預期收入下降超過30%的比例為29.6%；年收入在5-10萬、10-20萬和20萬以上的家庭，預期收入下降超過30%的比例則相對較低，分別為18.7%、15.6%和19.5%。

　　中低收入家庭消費意愿降低。從2020年全年消費計劃減少超過30%的比例來看，年收入在3萬以下的家庭最高，為22.1%；年收入在3-5萬之間的家庭為18.9%；年收入在5-10萬的家庭為12.3；年收入在10-20萬和20萬以上的家庭則分別為11.8%和9.8%。

　　二、現金補貼解燃眉之急，短期提振消費立竿見影

　　（一）消費券應對總需求沖擊只是杯水車薪

　　目前，我國不少地方政府已通過發放消費券來啟動本地經濟。據不完全統計，已有19個省（非全省）宣布向居民發放消費券。主要用于刺激餐飲、旅游、體育等行業領域的消費。地方政府及時出臺消費券政策，對帶動消費活動、提升消費活力，幫助受疫情沖擊較大的餐飲、文化旅游產業復蘇，能起到積極作用。但因地方政府財力限制，難以定向解決低收入群體流動性問題、限定使用范圍而靈活性較差等因素，難以推動消費取得更大規模的增長。

　　綜合各地情況來看，消費券在疫情救助與刺激消費方面存在以下問題。1．加劇地區間發展不平衡。消費券目前由地方政府主導，對拉動地方經濟有積極作用。但由于不支持跨省或跨地區使用，對于財力不足、無法發放消費券的地區而言，經濟啟動較慢將進一步加劇地區間貧富差距。2．難以帶來社會消費水平的整體上升。消費券大都限定了消費項目，且多集中于文化旅游、餐飲等服務類行業。對具體行業進行精準補貼，能夠帶來特定行業需求的短期增長，但難以帶來社會消費水平的整體上升。如2007年“家電下鄉”計劃，雖然促進了家電消費增長，但也擠出了其它消費，戶均總消費并沒顯著變化。3．消費券通過支付平臺或是“搖號”方式發放，不能保證低收入群體從中獲益。限定商品范圍，可能導致優惠商品并不是低收入家庭生活所需；設定消費門檻，也不利于低收入群體消費。

　　因此，要真正落實保民生和拉動宏觀層面更大范圍的消費需求，僅僅靠目前地方政府發放消費券恐怕只是杯水車薪，需要中央政府在全國層面對中低收入群體進行一次性大規模現金發放，并保證一定的力度與覆蓋面，增加居民收入，提升居民消費能力，通過刺激消費帶動經濟良性循環。

　　（二）大規模現金補貼是有力應對短期需求沖擊的政策工具

　　針對居民，尤其是中低收入群體，發放一次性現金補貼是常見的應對臨時性沖擊的財政政策工具。現金補貼是否會轉化成儲蓄？這是現金補貼政策被質疑時經常提及的問題。

　　筆者認為，疫情專項補貼并不會轉化成儲蓄。其道理在于，疫情導致居民存在較大流動性約束，一次性補貼可有效緩解流動性約束，居民會很快就會將收到的補貼花出去，從而有力的提振短期消費。針對邊際消費傾向高、流動性約束大的中低收入群體，發放一次性現金補貼可以用于購買生活必需品以解燃眉之急，不大可能增加儲蓄。從對美國2001年和2008年兩次大規模居民現金補貼的研究來看，居民在發放補貼的當季就將大部分補貼直接用于增加消費。由于低收入群體邊際消費傾向更高、受流動性約束越大，大范圍針對中低收入群體的補貼可以直接轉化為大規模消費，加上乘數效應，對整個經濟體而言將發揮強力的刺激作用。此外，危機之后的大規模現金補貼，也有助于增加居民對政府保民生能力的信心而減少預防性儲蓄。“雪中送碳”的現金補貼更是蘊含著另一層社會意義——解老百姓燃眉之急，拉近老百姓與政府的距離，增強人民向心力，為社會經濟復蘇營造良好的社會氛圍。

　　從國際經驗來看，美國政府2001年和2008年為應對互聯網泡沫破裂和金融危機，啟動了針對居民的大規模現金補貼政策，覆蓋面均超過60%的居民，補貼規模占GDP的比例分別為0.4%和1.3%。后續研究表明，這兩次大規模現金補貼在短期內成功提振了消費。2001年發放的補貼中，2/3直接用在增加消費上，使得美國2001年三四季度的消費總額分別增長0.6%和0.8%。2008年的現金補貼因力度更大效果也更顯著，尤其刺激了耐用品及相關服務的消費，現金補貼使二季度的居民消費增長了1.3個百分點。從補貼對象來看，對低收入、低流動資產等流動性約束更大的群體效果更加顯著。

　　針對此次新冠疫情，美國、加拿大、澳大利亞、新加坡、印度等國家，以及我國的香港、澳門特別行政區均陸續推出了針對居民的現金補貼計劃。

　　在美國推出的2萬億美元（GDP的10%）財政刺激計劃中，對家庭或個人現金補貼規模達5600億美元，占GDP的2.9%，遠超2001年和2008年的規模。合計年收入不超過15萬美元的夫婦可獲得2400美元，每個孩子還可額外獲得500美元。

　　加拿大針對受疫情影響的居民的現金補貼規模達到475億加元，占GDP的2.3%。澳大利亞針對居民的直接補貼規模達249億澳元，占GDP的1.3%。新加坡針對個人和家庭的補貼預算總共達59億新元，占GDP的比例為1.3%。印度也推出了大規模的現金補貼計劃，總規模達1.7萬億盧比，占GDP的1.2%。

　　我國的香港和澳門特別行政區，除對特殊困難群體的補貼外，也針對居民推出了具有普惠性質的現金補貼政策。香港的補貼總額達790億港元，占GDP規模2.7%；澳門的補貼總額達96.8億澳元，占GDP的2.3%。此外，韓國針也計劃針對七成韓國家庭推出規模達9.1萬億韓元、占GDP總量0.5%的現金補貼計劃。

　　另外，英國和德國目前的財政刺激政策中，也安排了大規模資金針對中小企業給與直接的現金支持。英國除對直接受疫情影響的企業、職工發放補貼和提供貸款支持外，針對年利潤低于5萬英鎊的個體經營者推出每月2500英鎊，至少發放3個月，預算總額90億英鎊的補貼政策。德國在總額7500億歐元的刺激計劃中，有500億歐元（占GDP1.5%）專門對中小企業和個體工商戶的發放一次性補貼。

　　三、大規模現金補貼政策在中國可行

　　目前，我國主要通過把“受疫情影響收入下降、符合條件的困難群眾”納入低保進行救助。針對大范圍居民的大規模現金補貼政策尚未見出臺。鑒于疫情影響下我國居民已經面臨資金流動性約束，現金補貼則是現階段更優的政策選項，通過增加中低收入人群收入水平，穩定生活預期和消費信心，最大可能提高居民消費能力和意愿，推動總需求復蘇。

　　（一）個稅申報系統提供技術支持

　　2018-2019年度的個稅改革，更深遠的現實意義是建立起開展下一步個稅改革的“基礎設施”——居民收入申報系統，也就是個稅APP系統。在此基礎上，實施更具普惠性的現金補貼政策已具備技術條件，讓包括月收入5000元以下“零”個稅居民也通過填報該系統，享受疫情專項現金補貼，并為在疫情之后逐步建立起長期穩定的激勵相容的轉移支付制度奠定基礎。

　　通過居民收入和支出申報系統來進行現金補貼有以下優勢：

　　第一，執行成本相對較低。居民收入和支出系統可以把中央財政資金直接發放到居民賬戶，避免了通過重重行政層級發放帶來的干擾。

　　第二，發放速度快。通過電子支付可以及時快速將資金發放到家庭賬戶，保證將政策意圖盡快轉變為政策效果，盡快將資金發放到居民手中以啟動居民消費復蘇。

　　第三，可以根據家庭收入和支出狀況對現金補貼發放額度進行自動調節。居民收入和支出申報系統里綜合了居民的各項收入來源、結構和大額支出狀況，根據這些信息靈活精準地設計現金補貼方案，讓現金補貼更加符合居民的實際需求，從而更加有效地實現政策目標。

　　由于需要繳納個稅的群體比例不高，目前個稅APP系統注冊人數占比偏低。但目前我國信息基礎設施已經相當發達、移動互聯網滲透率比例也非常高。從各地迅速推行復工健康碼的情況來看，通過大力宣傳與基層督促，短期內讓更多家庭進入該系統、形成全社會覆蓋，不會存在太大困難。

　　大規模現金補貼的對象，主要是中低收入群體中子女教育、繼續教育、醫療、房貸、房租、養老等民生支出負擔較重群體。這部分群體受疫情的影響相對較大，資金流動性約束較大。在目前個稅專項附加扣除申報體系下，對這六個項目已經建立起相關信息的申報和核實機制。直接利用個稅系統，對中低收入家庭進行專項補貼具有較強的可行性。針對老年人的補貼，則可通過已經覆蓋絕大部分老年人口的社會養老保險體系發放。

　　（二）補貼標準參照專項附加扣除

　　現行個稅制度下，年綜合所得在6萬以上的群體已經享受專項附加扣除福利。為更好的與個稅制度銜接，申報補貼的個人收入標準可設定為6萬元。為擴大政策覆蓋面，除取得工資薪金、勞務報酬、稿酬等綜合所得群體外，將以個體工商經營和務農為主要收入來源的群體也應包括在內。在此基礎上，根據不同家庭的勞動力數量設定不同的家庭收入標準。對于1個勞動力的家庭，年收入不得超過6萬元；2個勞動力家庭，年收入不得超過12萬元；3個及以上勞動力家庭，年收入不得超過18萬元。

　　補貼設計也可盡量參考個稅六項專項附加扣除項支出額的認定標準和認定方式，按照認定支出額10%的比例設定各類補貼的額度。好處在于可以充分利用個稅專項附加扣除申報已經形成的相關信息填報和核實機制。具體而言：（1）兒童補貼，可將范圍擴大到3歲及以下兒童，包括所有16歲以下的兒童以及16歲及以上仍接受全日制教育的子女。每個兒童給與1200元一次性補貼。（2）接受繼續教育成年人，給與480元一次性補貼。（3）大病醫療，醫療保險自付部分超過15000元，低于80000元的部分給與10%的補貼。（4）首套房房貸，給與1200元一次性補貼。（5）工作城市無自有住房的租房家庭，發放一次性租房補貼。直轄市、省會、計劃單列市，補貼1800元；市轄區戶籍人口超100萬的城市，補貼1320元；其他城市，補貼960元。（6）領取城鄉居民養老保險的老人，通過城鄉居民基本養老保險賬戶直接發放，補貼標準為1200元。

　　根據測算，預計將覆蓋全國70%的家庭，3.26億家庭直接受益。戶均補貼額2300元，補貼總額7500億元。這7500億元的一次性補貼，可有效緩解中低收入家庭流動性約束，直接轉化為5000億元的消費。考慮消費乘數效應，總共將帶來近10000億元的經濟增長，相當于2019年GDP總量的1個百分點。

　　表1．補貼規模測算

　　（三）額外專項補貼救助三類重點人群

　　此外，對受疫情沖擊較大、同時政策難以覆蓋的特殊群體，給與額外的專項補貼救助。第一類是受疫情直接影響的人群。目前湖北僅對防疫一線工作者取得的臨時型性補助免稅是遠遠不夠的。對他們應該要有專項的補貼和獎勵。另外，這次因為醫療資源全面傾向于新冠病毒，很多其他的病人沒有得到及時的救護，還需加大對大病醫療的救助。第二類是未納入政府正式保障制度范圍的低保、特困戶邊緣群體。對已經納入國家正式保障體系的低保戶、特困戶，從政府收到的保障性收入并不會受到影響。但對于未納入正式保障范圍內的邊緣群體，他們就業和收入穩定性都比較差，在疫情沖擊下，他們的基本生活可能存在更大困難，需要更大力度的補貼支持。目前民政部門在努力擴大低保范圍，將這部分人群納入低保。但這類人群一旦有工作又容易超出低保標準，從而給低保工作帶來較大的進入退出管理成本，不妨以“疫情專項補貼”的方式，一次性給予現金補貼進行保障。最后，對于因疫情防控而無法開業經營的行業從業人員，也可以現金補貼的方式給予一定程度的特別生活救助。

　　（四）更大力度國債應對當務之急

　　更具普惠性的現金補貼政策的實施需要更大規模的財力支持，而通過發國債來解決資金來源已在國際上達成共識。根據央行數據，2019年底我國政府債余額37.37萬億元，相當于2019年GDP余額的37.7%。這與其他主要經濟體相比，均處于較低水平。2018年，美國政府債務占GDP比重為106%，日本政府債務占GDP的比重高達222%，德國政府的債務占GDP的比重為68.3%，法國政府的債務占GDP的比重為122%，印度政府債務占GDP的比重為69.8%，都比中國要高得多。發放防疫特別國債來對低收入群體定向發放一次性補貼，不論是保民生，還是穩增長，都有效可行。3月27日政治局會議提出要發行特別國債，資金問題已經解決。

　　（五）兼顧短期刺激和長遠謀劃

　　在應對疫情拉動消費的同時，發放現金補貼對實現今年經濟和社會發展目標，包括確保如期完成脫貧攻堅目標，鞏固脫貧攻堅成果，同樣具有重要意義。

　　對低收入群體的直接現金轉移支付不足，是制約我國緩解相對貧困、縮小收入差距的重要原因之一。疫情期間發放現金補貼，而疫情結束以后可以在此基礎上試點推廣有條件現金轉移支付、勞動收入獎勵等激勵相容的保障制度，逐步建立起緩解相對貧困問題的長效機制。

　　(本文作者介紹：西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心主任)