文/意見領袖專欄機構 中國財富管理50人論壇 

　　中國財政科學研究院院長劉尚希在近日由中國財富管理50人論壇（CWM50）和孫冶方經濟科學基金會聯合舉辦的“如何擴大有效投資，推動經濟盡快復蘇”網絡視頻會議上，探討了如何提高政府投資的“有效性”來對沖疫情影響。他認為，從當前來看，要從“基于物的項目+投資”轉向“基于人的項目+消費+投資”，對沖疫情影響，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提。   

• 何謂政府“有效投資”

• 判斷政府投資“有效性”的新準則

• 調整政府投資的基本思路和建議

　　中國財政科學研究院院長 劉尚希

　　投資包括政府投資和市場投資，市場投資里有民間投資、外資投資、公有制企業投資等，相對于市場投資的就是政府投資。政府投資在政府政策的實施過程中能產生什么樣的效應，是涉及到政府政策有效性的一個非常重要的問題。政府投資也很難說得清楚，因為現在我們的政府統計也不是很完善。政府投資方面，要把這些口徑對得很準是非常難的事。

　　01

　　何謂政府“有效投資”？

　　中共中央政府局會議指出，要發揮好有效投資的關鍵作用。什么是有效投資？在理論上需要探討，在實際操作中也需要進一步界定。一般來說，政府投資也稱為公共投資，是指政府通過資本性支出形成的公共資本，構成社會總資本積累的一部分。

　　為什么要有政府投資？傳統的解釋是公共產品，政府投資主要是提供公共產品。現在談的比較多的角度是，政府投資主要是基于宏觀調控，作為宏觀調控的一個重要手段來影響經濟。運用宏觀政策、政府投資來對沖疫情的影響，也是從這個角度來說的。

　　政府投資的范圍是兩大類：一類是基礎設施類的投資，一類是非基礎設施類投資。機場、港口、道路、交通設施、污水垃圾處理、公共住房、公用事業、農林水利設施、國土保護等是基礎設施類投資。教育、科技、公共衛生、醫療服務等固定資產投資屬于非基礎設施類的投資。

　　就我國而言，還包括另外兩類。一是轉移類資本性支出，比如政府相關部門的一些錢投到企業做為技改資金，給企業創新提供補貼，在政府統計里沒有形成公共資本和資產，但是企業會形成資本積累。從這個意義上講還算投資，但又沒有統計到政府投資里去。另一類是基金類資本性支出，比如政府產業投資基金，運用了金融的手段，而不是直接拿預算內的錢，或者從市場上融資投資做項目。這一類的投資主要是在競爭性領域，跟基本建設是不一樣的。

　　在我國還有一種情況，就是地方投融資平臺，也可以說是地方國企的投資，或地方政府的投資，很難分得清楚。從法律角度來說，地方投融資平臺屬于市場投資，但是和政府職能攪在一起，界限不是很分明。現在有的把這些投融資平臺、或者說城投公司跟政府投資混在一起，口徑是五花八門的。

　　02

　　如何看政府投資的“有效性”？

　　2019年7月1日起開始實行的《政府投資條例》，是我國有關政府投資領域的第一步行政法規。這個《條例》的出臺大概用了十多年，但現在看起來，它并沒有解決實質性問題。因為在《條例》中，對政府投資，特別是強調了公共領域的投資，規定了七個方面。這是按照過時的公共產品理論、投融資理論來設定的，背后是一種界域思維、項目思維，存在著畫地為牢的考慮，有利于維護相關部門的審批權，但很難提高政府投資有效性。

　　從以下四個角度來判斷政府投資的有效性。

　　一是基于經濟的視角，短期看是否有助于穩定經濟、中長期看是否有利于經濟增長、長期看是否有利于經濟發展，這些通常是以投資乘數大小來判斷。通過研究，我們發現，當前的政府投資乘數很低，遠遠小于1。從這個角度看，短期通過政府投資穩定經濟是非常困難的。政府投資乘數還與另外一個因素有關，邊際消費傾向。目前我們的邊際消費傾向下降，居民收入這些年有些增長，但消費往下走，形成一個“喇叭口”。邊際消費傾向下降，投資乘數減小，這帶來了一個新的問題，如果邊際消費傾向不能上升，投資乘數是無法提高的。不僅僅是政府投資乘數，市場投資乘數，也與邊際消費傾向有關。邊際消費傾向又與分配差距是相關聯的，和基尼系數相聯系。

　　根據相關統計，2015年的時候，基尼系數是往上走的。恰恰是2015年開始，消費是往下走的，這時投資乘數效應在不斷地下降。政府投資乘數與消費相關聯。所以這不僅僅是經濟本身的問題了，而是涉及到社會的問題，涉及到分配差距的問題，以及整個社會的平等性問題，這些變量是相互關聯的。僅僅基于經濟從投資本身去考慮投資的有效性，恐怕很難做出一個正確的判斷。

　　二是基于社會的視角。政府投資屬于公共投資，不能僅僅追求經濟效益，而是有社會效益的考慮。是否為有效投資，宏觀上判斷是否能促進社會階層的流動，這涉及到人口流動、教育、培訓等，政府的投資是否在這些方面發揮積極作用。微觀上判斷是否對中低收入者有益，包括項目選址、設計等，考慮誰受益、受益范圍。

　　如果僅僅從經濟角度，就很難照顧到是對高收入人群、還是低收入人群的影響。從社會角度，政府投資要促進社會公平，必須對廣大的中低收入者有益，不只是把這個項目搞起來就行了。公共項目受益群體的分析至關重要，若忽略這一點，政府投資的公共性、公平性就會缺失。

　　三是基于生態的視角，是否有利于生態持久改善，如山水林田湖生態體系；是否有利于環境質量持續提升，如氣、水、土污染治理。政府的一些投資在這些方面效果不明顯，比如說治理，下游在投資治理水環境，如果說上游沒有治理，下游的治理投資就白花了。這就涉及到生態補償的問題以及發展權的問題。

　　四是空間的視角，是否有利于優化空間布局、是否有利于互聯互通、是否利于優勢互補、是否避免合成謬誤和相互抵消。比如說現在人口正在向城市集聚，農村里 “村村通”的公路，等修起來以后，可能村子就空了，這樣的投資是沒有什么效果的，等同于浪費。因為它沒有考慮到人口的流動，是按人口不流動，靜態布局下的一種投資的布局。還有像現在區域之間的“斷頭路”不少。為什么出現這種“斷頭路”？國家是統一規劃，但是投資是由各個省去拿的。有錢的就先修起來了，沒錢的就擱那兒了。有的一條路修了一部分，由于它不通，導致整個一條路的功能效果不能發揮出來，這就造成了投資的有效性大大地降低。

　　03

　　當前政府投資“有效性”的判斷

　　當前政府投資“有效性”的表現，主要從經濟維度觀察，乘數效應弱、擠出效應高、邊際效應低。擠出效應的傳統解釋，政府配置的資源多，占用的資金多，所以導致融資成本（利率）上升。這在我們國家市場經濟條件下，解釋力不強。我國的擠出效應主要是政府“越位”，一些市場可以干的項目，政府來干了。最典型的就是前兩年我國的PPP項目。政府和社會資本合作的項目很多，后來擴大地方政府專項債的發行，這些專項債就把很多PPP的項目擠出去了，也就是把社會資本（市場投資）擠出去了，導致了政府投資的有效性在降低。

　　另外，邊際效應低，政府投資對經濟長期增長的邊際貢獻率下降，原因是公共資本的積累到達一個新的階段，在過去公共資本積累少的時候，公共投資的邊際效應是很高的。現在，存量規模大到一定程度以后，這種邊際效應不斷下降。因為現在發展也到了新的階段，從這點來看，當前政府投資的有效性，可以說是不高的。

　　所以說，希望通過擴大政府投資來對沖疫情的影響，從這些方面綜合地分析，效果可能不太理想。如果按照過去那種宏觀調控思路，上項目、上投資來刺激經濟，促進經濟的復蘇，有可能是會適得其反。

　　04

　　政府投資“有效性”的新準則

　　政府投資“有效性”在新的發展階段，應該有什么新的準則？這就要考慮到新的發展階段了。

　　一是從增長轉向了發展。經濟增長和經濟發展是不同的兩個概念，在發展經濟學中有明確的區分。發展的要求高于增長的要求，必須有結構升級。平時口頭表達，這兩個概念是混用的。

　　二是從速度到質量。這就超越了經濟維度，我們國家現在的發展不僅僅是經濟發展，還包括社會公平、生態環境等內容，而且這些內容變得越來越重要。因為人民美好生活需要的不只是錢袋子鼓起來，還需要公平正義、法治民主和環境安全。滿足這些的發展才是高質量發展。

　　三是從資源驅動到創新驅動。實現這種轉變，人力資本變得更加重要。創新要以高素質的勞動者和技能人才為基礎，如工程師，不只是科學家、發明家。還需要社會規則意識、契約意識的提升，這需要更高的道德和法治信仰。否則，創新也出不來，即使有了，可能也難以轉化為現實生產力。

　　四是從物到人。發展最終是為了人，所以人的發展才是真正的目的。健康、文化素質、勞動技能和社會道德等方面才是發展更加重要的方面。人的發展，如果沒有跟上來，我們積累的這些國民財富可能是守不住的，甚至是財富的價值和意義就會大打折扣，難以轉化為社會的文明與進步。所以，現在應該轉向以人的發展為目的的發展。

　　基于上述這些考慮，政府投資也應當是有一個轉向。

　　05

　　提升政府投資有效性的

　　基本思路和建議

　　當前，新冠肺炎疫情將會重塑全球經濟格局，甚至是重構人類文明發展路徑。在這個全球大變局的當口，應對疫情沖擊，重新認識政府投資和政府消費至關重要。過去，我們對投資的重視總是遠遠高于對消費的重視。現在看起來，應把二者統一起來，不能對立起來看。從目的和手段的統一性來看，公共消費可能比政府投資更加重要，因為消費是到人的生產和再生產過程，也是人自身發展的過程，同時又是人力資本的積累過程。在創新驅動的新階段，人力資本就是創新的基礎，沒有高質量的人力資本是不可能有高質量的發展。從這點來講，我覺得能把短期目標和長期目標結合起來，就是在人身上、人力資本積累上做文章。

　　第一，提升政府投資有效性要從“物本邏輯”轉向“人本邏輯”。圍繞人的就業、人的流動、人的能力、人的健康、人的教育、人的創新來實施政府投資。比如在人口流動方面，現在城市中大約有2億多農民工，那與他們子女教育、醫療等相關的公共設施如何去擴大？政府投資是提供公共設施的基礎，所以這就需要政府投資并引導民間投資。但是，現在大量的政府投資是投向農村公共設施，而農村人卻是往城市走。還有大量投資是投向欠發達地區，而同時欠發達地區的人卻是往相對發達地區走。我并不反對擴大農村和欠發達地區的政府投資，但要考慮人的流動趨勢，不能逆著來。

　　所以，公共服務應當跟著人走，投資應當跟著公共服務走，不能按照靜態的人口分布去考慮投資布局，要促進人的流動。基于靜態的地理布局思維，成為體制設計的基礎，比如說轉移支付制度的設計，長期來強調地理維度的傾斜，而不是人流動維度的傾斜。現在政府投資在空間布局上也存在著同樣的問題。這會導致政府投資與人的需要脫節，降低政府投資的有效性。

　　第二，要從“經濟效益最大化”轉向“公共風險最小化”。前面提到的經濟、社會、環境、空間四個維度如何統一到高質量發展上來？中央一直強調高質量發展，這也是大家有共識的今后發展的方向。高質量發展是多維度的，統一到一個尺度上，就是面對全球的高度不確定性，降低中國發展的不確定性，使公共風險最小化。風險的公共化，使各種風險轉化為公共風險，使生產、生活成本由此上升，企業難以發展，百姓難以安居樂業。這次疫情風險充分說明了這一點。傳統的社會福利最大化的理論，已經不合時宜了，在這里不展開討論。

　　第三，要從“劃政府邊界”轉向“政府和市場、社會合作”。傳統的理論，尤其是公共產品理論強調的就是政府的邊界，也就是政府和市場要劃清邊界，我覺得現在不是劃邊界的問題，應該突破這種界域思維，實現不同主體行為的合作。以行為為基準來處理政府與市場、社會的關系。而不是基于邊界去處理政府與市場，政府和社會的關系，這個至關重要。政府投資只有與市場、社會結合起來，形成合力，這樣才能是有效的。

　　從當前來看，要從“基于物的項目+投資”轉向“基于人的項目+消費+投資”。現在一講到政府刺激、宏觀調控，就是找項目，上投資，路徑依賴嚴重。現在應當轉向“基于人的項目+消費+投資”，這既能促進當前內需的擴大，也有利于長遠發展后勁的增強。但是這個調整轉向可能涉及到各個部門的職能、權力和利益，估計調整起來是有相當大的難度。

　　在新的發展階段，應當都是以人為目標來實現政府投資與政府消費的互補，尋求一個合適的兩者比列。前面已經談到，消費是投資有效性的基礎，單一地運用投資手段，無法提高政府投資的有效性。從理論上分析，擴大消費是擴大有效投資的宏觀條件。因此，對沖疫情影響，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提。  

　　(本文作者介紹：中國財富管理50人論壇（CWM50）于2012年9月16日成立，是一個非官方、非營利性質的學術智庫組織。論壇致力于為關心中國財富管理行業發展的專業人士提供一個高端交流平臺，推動理論、思想、創新和經驗交流，為相關決策與研究機構提供理論與實務經驗參考，進而為財富管理行業的發展提供不竭的思想動力，最終對中國金融體系的優化產生積極影響。)