文/新浪財經意見領袖專欄作家 陳九霖

　　就我個人的理解，“依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內實行”，卻是這次修訂的重點、亮點與突破。

　　2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定》。該決定自2020年1月1日起實行。對此，自然資源部法規司司長魏莉華表示：“這是土地管理法一個重大制度創新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙。” 我非常認同這一說法！事實上，新修訂的《土地管理法》，是時隔十五年后，我國土地管理法的再次修訂。這標志著我國在土地制度層面的改革，取得了重要的成果，尤其是集體經營建設用地入市將在全國進行推廣。這一改革將為下一階段的城鎮化、工業化和鄉村振興提供基本制度框架，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。

　　此次土地管理法的修改，有3個“堅持”原則，即“堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約、集約用地制度”。不過，就我個人的理解，“依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內實行”，卻是這次修訂的重點、亮點與突破。

　　民以食為天，農以地為本。土地問題一直非常敏感，自古如此，也是長期以來改革的難點和痛點，因為它涉及多方利益，尤其是農民的切身利益，乃至農民的生存空間。現行的土地管理法，自1986年公布以來，歷經了1988年第一次修正，1998年8月第二次全面修訂，2004年8月第三次修正。而自從2004年之后的十五年，就一直沒有再修訂過，直到現在才進行了第四次修訂。而此前歷次修訂時，都有輿論提及土地市場化的問題，但修訂結果都沒有涉入。此次修改，批準集體經營性建設用地入市，讓農村集體建設用地可以通過出讓、出租等方式，交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用；使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。這表明，我國土地改革向市場化方向邁出了一大步，改革力度之大超出預期。

　　目前，城市房價過高，原因眾多。但是，無論如何，土地供給的不足，需求大于供給，供需矛盾緊張，是重要原因。與此同時，農村卻有大量的土地無法入市。原因在于土地沒有市場調節的機制。國內外輿論一直在呼吁改變那種不合理的狀況。新修訂的土地管理法正是回應市場的需求，在往市場化方面改變，讓集體建設用地納入市場的流轉體系當中。其次，新的土地管理法在原來一戶一宅的基礎上又增加了戶有所居的規定，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活并利用閑置宅基地和閑置住宅。在此基礎上，有意愿進城落戶的農民可以自愿而有償地退出宅基地。總體來說，我國農村土地遼闊，但人員稀少。由于年輕人大量往城市走，農村地區老齡化嚴重，留守兒童較多。在這樣的背景下，依據新的土地管理法，政府作為中介，從土地持有者手中租用土地，再用于建設，既能大幅降低土地成本，又讓土地持有者獲得一筆長期收入，各得其所，各取所需，相得益彰。如此重大的改革，也意味著未來市場上的土地供應大幅增加，有利于控制房價。

　　當然，聯想到一些地方政府曾經強征農民土地資源的問題，有人擔心土地入市會否導致強征暴斂問題變相地更加肆虐。對此，新的土地管理法明確規定，在集體經營性建設性用地入市的時候，必須由村民代表大會，或者，村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。

　　過去，依照《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定，土地補償是以土地征收的原用途來確定的，而土地補償費和安置補助費則以年產值倍數法來確定。而修訂后的土地管理法規定，政府將以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法。這就意味著不像以前一樣單純是簡單地以農作物的收成來計算征地費，而是還要考慮到土地所在城市的發展機會。另外，在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項規定的基礎上，還增加了一些有利于農民的規定，包括：把原來的批后公告修改為批前公告；要求地方政府在征地之前就開展土地的狀態調查、信息公示；征地時，要與被征地農民協商，必要的時候要組織召開聽證會；在跟農民簽訂協議后才能提出辦理征地申請、辦理征地的審批手續。這些新規定，使得被征地的農民有了參與權、監督權和話語權。這種改革是由人治逐漸走向法治的重大轉變。

　　新的土地管理法，還首次對土地征收的公共利益進行了明確的定義。事實上，對于為了公共利益而征地，我國的憲法和此前的土地管理法也都有明確的規定，即國家為了“公共利益”的需求是可以緊急征地的。但是，對于被征地的人來說，心里都有一個大大的疑問，那就是：如何定義“公共利益”。這個概念一直很模糊，因為長期以來并沒有明確的法律規定，特別是過去的土地管理法又規定，任何單位和個人使用土地必須使用“國有土地”，以至在一些省份，出現了地方政府以國家征地的名義，隨意征地等濫用職權而居民又得不到賠款的現象。新修改的土地管理法明確規定，因軍事與外交、政府組織實施的基礎建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程、以及成片開發建設等六種情況，才可以依法實施征收。這就限制了一些地方政府非法強制征收土地的行為，起到了保護民眾利益的作用。本次修訂時所說的“成片開發建設”，可以理解為城市規劃中的新城區等。這種概念上的界定，讓該類用地的征收流程變得更加清晰，有利于保障被征地農民原有生活水平不變及其長遠生計得到保障。

　　最近的改革措施不斷。市場利率LPR的改變和土地制度的改革等，都說明了一個問題，即：中國正在進一步走向市場化、法制化。

　　(本文作者介紹：清華大學法學博士，北京約瑟投資有限公司董事長，曾擔任兩個世界500強企業副總。)