文/新浪財(cái)經(jīng)意見(jiàn)領(lǐng)袖專(zhuān)欄（微信公眾號(hào)kopleader）專(zhuān)欄機(jī)構(gòu) 中信出版·灰犀牛

　　本文作者：白重恩（中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)成員，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)）

　　黨的“十九大”提出，要實(shí)現(xiàn)從高速度增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。在過(guò)去四十年的發(fā)展中，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速度增長(zhǎng)方面起到了很大的作用，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，地方政府的作用不可缺少。

　　既然要從高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)到高質(zhì)量發(fā)展模式上來(lái)，地方政府的作用是否也要產(chǎn)生變化？地方政府都有一定的自主性，要讓它發(fā)揮一定的作用，就要提供相應(yīng)的激勵(lì)，要讓它有積極性。所以如何改變對(duì)地方政府的激勵(lì)，讓其在高質(zhì)量發(fā)展中繼續(xù)起到重要的作用，這是我今天想跟大家交流的主題。

　　我想分三個(gè)部分跟大家來(lái)討論這個(gè)主題。第一，在過(guò)去的高速度增長(zhǎng)中，我們的地方政府起到了什么樣的作用，它的激勵(lì)來(lái)自何方？第二，如果我們還堅(jiān)持老的模式，如果地方政府的作用和激勵(lì)不改變，在新常態(tài)下會(huì)產(chǎn)生什么樣的問(wèn)題？第三，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展中，地方政府新的作用和新的激勵(lì)應(yīng)該是什么？

　　第一個(gè)方面，我們來(lái)看高速度增長(zhǎng)中地方政府的作用和激勵(lì)。

　　首先跟大家分享一組數(shù)據(jù)，這是來(lái)自世界銀行每年發(fā)布的一個(gè)研究報(bào)告，內(nèi)容是對(duì)世界各經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。這項(xiàng)研究采取各種方式從不同的經(jīng)濟(jì)體采集可比的數(shù)據(jù)，然后通過(guò)這些數(shù)據(jù)來(lái)構(gòu)造一個(gè)指標(biāo)體系，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境從各個(gè)方面來(lái)進(jìn)行排序。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)和指標(biāo)，排在第一位的是新西蘭，新加坡也排名靠前，這表示它們的營(yíng)商環(huán)境比較有利于企業(yè)發(fā)展。中國(guó)在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排第78位，雖然在中間靠前一點(diǎn)的位置，但總體來(lái)說(shuō)并不是那么理想。中國(guó)改革開(kāi)放四十年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是前所未有的，這就給我們提出了一個(gè)問(wèn)題：按照世界銀行的指數(shù)，我們的營(yíng)商環(huán)境似乎并不完美，但是我們?yōu)槭裁从帜軌驅(qū)崿F(xiàn)如此高速的增長(zhǎng)呢？在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中有一個(gè)領(lǐng)域叫制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)被廣泛接受的結(jié)論，即制度環(huán)境尤其是營(yíng)商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常重要，如果沒(méi)有一個(gè)良好的制度環(huán)境，經(jīng)濟(jì)就不可能獲得快速的增長(zhǎng)。但是按照世界銀行的這些指標(biāo)，中國(guó)的制度環(huán)境看起來(lái)并不理想，其中有一些指標(biāo)看上去更讓人覺(jué)得不可思議。如建筑許可這項(xiàng)指標(biāo)，它顯示在中國(guó)要獲得建筑許可來(lái)蓋房子非常困難，在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排序，我們排在第172位，可以說(shuō)是倒數(shù)第幾名。然而這些年來(lái)，中國(guó)很多城市都像個(gè)大工地，到處都在蓋房子，但是研究數(shù)據(jù)又顯示我們要獲得建筑許可很困難。我曾經(jīng)看過(guò)一個(gè)報(bào)道，說(shuō)在中國(guó)要完成整套建房手續(xù)，前前后后要找?guī)资畟€(gè)部門(mén)蓋190多個(gè)章，還要繳95種稅費(fèi)，按照流程規(guī)規(guī)矩矩走下來(lái)，需要大概三年半時(shí)間才能走完。這就跟我們的所見(jiàn)所聞很不一致，因?yàn)槲覀兠刻於寄芸吹椒孔酉裼旰蟠汗S般“長(zhǎng)”起來(lái)，這到底是怎么回事呢？

　　2014年我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境綜合排名在第96位，其中的建筑許可這一項(xiàng)排在第185位，現(xiàn)在已經(jīng)上升到172位了。近幾年設(shè)立企業(yè)的便利度也大大提升了，2014年排在第158位，現(xiàn)在上升到第93位。但是其他數(shù)據(jù)仍然不是特別好，我們的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)很重，企業(yè)使用電力也比較困難。

　　這些指標(biāo)到底準(zhǔn)不準(zhǔn)？值不值得信任？世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告團(tuán)隊(duì)的做法是，首先就營(yíng)商環(huán)境的十個(gè)方面設(shè)計(jì)問(wèn)卷，這份問(wèn)卷力圖反映企業(yè)在開(kāi)展業(yè)務(wù)的過(guò)程中可能會(huì)遇到的主要障礙，然后請(qǐng)各國(guó)的專(zhuān)家，包括律師、咨詢(xún)師、會(huì)計(jì)師等，根據(jù)一些在不同經(jīng)濟(jì)體都有一定代表性的企業(yè)，比如超市，在研究對(duì)象國(guó)的最大商業(yè)城市所面臨的情況來(lái)提供數(shù)據(jù)。然后營(yíng)商環(huán)境報(bào)告團(tuán)隊(duì)把每個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)都拿來(lái)進(jìn)行處理，包括與研究對(duì)象國(guó)的權(quán)威部門(mén)核對(duì)數(shù)據(jù)，最后進(jìn)行排名比較。由此可見(jiàn)，世界銀行的研究是比較科學(xué)的，得到的數(shù)據(jù)應(yīng)該比較可信。但為什么根據(jù)這些數(shù)據(jù)，我們的營(yíng)商環(huán)境不是很好，但是我們又獲得了高速增長(zhǎng)呢？我和我的合作者就這個(gè)問(wèn)題提出了一個(gè)特惠模式理論。在這個(gè)特惠模式中，地方政府起到了關(guān)鍵的、必不可少的作用。

　　我們的解釋是，盡管在中國(guó)每個(gè)企業(yè)做生意都面臨著不少制度上的成本和障礙，但是如果你有幸能夠得到地方政府的青睞，地方政府認(rèn)為你是值得幫助的企業(yè)，它就會(huì)主動(dòng)幫你克服注冊(cè)、獲得建筑許可、獲得電力等各方面可能遇到的困難。比如富士康要在鄭州建一家工廠，鄭州市就專(zhuān)門(mén)為它建了一條專(zhuān)用公路，叫“富士康專(zhuān)線”，使富士康的物流變得更加有效率。只要地方政府下定決心幫你，你就很少有辦不成的事，這就是我們的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　總結(jié)起來(lái)就是，盡管我們普惠的制度化的營(yíng)商環(huán)境還不完善，企業(yè)規(guī)規(guī)矩矩地照章辦事很難辦得成，但是只要地方政府想要幫你，這些事都會(huì)很容易辦成。地方有能力，但不代表它會(huì)主動(dòng)愿意做，還需要有激勵(lì)、有動(dòng)力來(lái)幫你做。因?yàn)榈胤秸⒉皇侨f(wàn)能的，它的能力、資源、精力、時(shí)間都有限，它不可能幫助所有的企業(yè)。地方政府為某些企業(yè)提供特殊的幫助和保護(hù)，幫助企業(yè)克服不良營(yíng)商環(huán)境造成的障礙，我們把這種幫助叫作特惠，因?yàn)檫@不是每家企業(yè)都能得到的，所以它不是普惠的幫助，而是有選擇性的幫助。

　　特惠模式跟中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)有什么關(guān)系呢？如果地方政府幫助的企業(yè)都很爛，而好的企業(yè)沒(méi)有得到幫助，經(jīng)濟(jì)就不可能得到發(fā)展。我們的一個(gè)推斷是，地方政府還是選對(duì)了一些企業(yè)，甚至可能選擇了那些最好的企業(yè)。這里我們就要提出問(wèn)題了，為什么地方政府有能力、有愿望去幫助這些好的企業(yè)呢？我們構(gòu)造了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題。在這個(gè)模型中，每一個(gè)地方政府都面臨很多潛在的需要幫助的企業(yè)，這些企業(yè)有的未來(lái)商業(yè)前景很好，也有的不是很好，地方政府要從中挑選一些企業(yè)來(lái)給予幫助。地方政府挑選企業(yè)的動(dòng)力來(lái)自哪里呢？我們認(rèn)為，主要來(lái)自如果它幫了這個(gè)企業(yè)以后，它一定能從這個(gè)企業(yè)中得到收益。這里的“收益”兩個(gè)字，我要給它一個(gè)很廣義的解釋?zhuān)驗(yàn)椴煌牡胤焦賳T對(duì)收益的理解可能不一樣。有些地方官員很有情懷，需要有成就感，他覺(jué)得幫助一個(gè)好的企業(yè)成功，就是他事業(yè)的重要成就，對(duì)得起地方上的老百姓。對(duì)他而言，事業(yè)的成就感就是動(dòng)力。但即便如此，他也不會(huì)幫助所有企業(yè)。我曾經(jīng)跟一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)討論過(guò)，他說(shuō)人人都有好惡，我會(huì)愿意幫助我認(rèn)為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好的企業(yè)，而不愿意幫助對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定那么好的企業(yè)。一個(gè)好的官員的認(rèn)識(shí)更加符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，但是仍然會(huì)有他自己的偏好，他愿意幫的，是能給他帶來(lái)最大成就感的企業(yè)。

　　還有一種動(dòng)力就是要獲得財(cái)政收入，有了更多的財(cái)政收入，就有更多的資源來(lái)做自己覺(jué)得值得做的事情。

　　第三種動(dòng)力就是晉升的資本。很多地方官員都想晉升，想晉升是一個(gè)官員自然的動(dòng)力。他幫助一些企業(yè)成功了，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)視察看到這些成功的案例以后會(huì)很高興，就會(huì)對(duì)地方官員有很好的印象，這對(duì)他們今后的晉升有好處。

　　當(dāng)然還可能有一些腐敗現(xiàn)象，比如一些企業(yè)為了獲得幫助，采取不正當(dāng)?shù)氖侄危瑥亩搏@得了地方官員的幫助。

　　很難說(shuō)哪一種動(dòng)力起到了最主要的作用。不同地區(qū)不一樣，不同地方政府官員的考慮也不一樣，總之他們會(huì)選擇一些能給他們帶來(lái)最大收益的企業(yè)，給這些企業(yè)提供幫助，幫他們克服制度的障礙，然后這些企業(yè)就更加可能成功。

　　這里有一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題，地方政府官員愿意幫助的這些企業(yè)，是不是比較有效率的企業(yè)？我們傾向于認(rèn)為確實(shí)是，因?yàn)橹挥挟?dāng)一個(gè)企業(yè)很有效率的時(shí)候，它才更有可能成功，更有可能給為它提供幫助的領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)成就感，更有可能帶來(lái)更多的稅收，更有可能幫助地方官員獲得晉升的資本。如果我們相信這樣的一個(gè)假設(shè)：效率越高的企業(yè)，能給地方政府官員帶來(lái)越大的收益，地方政府官員就越會(huì)選擇那些效率較高的企業(yè)提供幫助。如果這個(gè)假設(shè)成立，那么經(jīng)濟(jì)就發(fā)展起來(lái)了，一些高效率的企業(yè)就能因此獲得成功。

　　有人說(shuō)特惠制度有各種弊病，這不可否認(rèn)。但是我們也需要問(wèn)問(wèn)如果沒(méi)有特惠會(huì)怎么樣？沒(méi)有特惠制度，誰(shuí)都得不到幫助，所有的企業(yè)都很難成功。和普惠制度非常完善的經(jīng)濟(jì)體比，我們的制度環(huán)境不夠完善，只有部分企業(yè)得到了幫助，但是和沒(méi)有特惠也沒(méi)有普惠的情況相比，至少還有一些企業(yè)得到了幫助。所以這是在營(yíng)商環(huán)境不是很理想又很難在短期內(nèi)達(dá)到理想狀態(tài)的情況下，我們退而求其次，不得已而接受的一個(gè)次優(yōu)安排。在這樣的安排之下，我們有了過(guò)去四十年的高速增長(zhǎng)。1978—2007年，中國(guó)GDP的年平均增長(zhǎng)率略高于10%，從2008年到現(xiàn)在年平均增長(zhǎng)率是8%左右，這些成就從哪兒來(lái)？我們覺(jué)得地方政府所起的作用是至關(guān)重要的。

　　總結(jié)一下以上說(shuō)的內(nèi)容。特惠制度有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，前提條件一是地方政府有能力也有動(dòng)力來(lái)幫助一些企業(yè)解決問(wèn)題，否則誰(shuí)都得不到幫助，誰(shuí)都發(fā)展不了。二是地方政府選擇的特惠對(duì)象是一些不錯(cuò)的企業(yè)，是一些有潛力的企業(yè)。三是地方政府提供的幫助主要是降低制度成本，而不是提供廉價(jià)的要素。因?yàn)橐毓┙o是有限的，地方政府給某些企業(yè)提供了更多廉價(jià)要素，其他企業(yè)獲得要素的成本就更高。當(dāng)你在資源配置中向某些企業(yè)過(guò)度傾斜，另一些企業(yè)獲得資源就很困難，那么這個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)整體效率就會(huì)比較低。

　　第四個(gè)前提條件比較有技術(shù)性。特惠制度可能會(huì)帶來(lái)準(zhǔn)入障礙。比如，我?guī)椭镜匾患移髽I(yè)開(kāi)拓了一項(xiàng)業(yè)務(wù)，我不希望有其他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，因?yàn)橐坏┯辛烁?jìng)爭(zhēng)對(duì)手，我?guī)椭倪@家企業(yè)就會(huì)面臨競(jìng)爭(zhēng)的壓力，我獲得的收益就會(huì)減少，所以地方政府不希望本地有太多的競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)準(zhǔn)入會(huì)產(chǎn)生一定的障礙，這是特惠模式造成的一個(gè)潛在問(wèn)題。好在中國(guó)有很多不同的地區(qū)，如果我是一個(gè)好的企業(yè)，我有一個(gè)好的前景，我在這個(gè)地方得不到幫助，我可以跑到另一個(gè)地方，也許那邊的政府因?yàn)楫?dāng)?shù)貨](méi)有既有的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，它就愿意幫助我了。所以特惠模式能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四個(gè)前提條件是企業(yè)可以在多個(gè)地區(qū)之間選擇。上述四個(gè)條件是特惠模式能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提。

　　這種特惠模式有好處，也有潛在的問(wèn)題，可能出現(xiàn)的腐敗就是一個(gè)重要問(wèn)題。因?yàn)榇蠹叶颊J(rèn)識(shí)到它的重要性，我就不過(guò)多說(shuō)了。其他可能的問(wèn)題是什么呢？首先，地方政府花了這么多力氣來(lái)幫助企業(yè)，所以它的注意力全在它幫助的企業(yè)這兒，可能會(huì)過(guò)度關(guān)注這一些企業(yè)的利益。最可能出現(xiàn)的問(wèn)題就是，如果特惠對(duì)象在取得要素方面獲得太大的優(yōu)惠，其他企業(yè)要獲得要素就更加困難，形成資源配置的扭曲，造成整體效率下降，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。我們所說(shuō)的成功，是不出現(xiàn)這種情況才叫成功，但是這種情況只要一出現(xiàn)就會(huì)有 風(fēng)險(xiǎn)。

　　另外，既然地方政府可以通過(guò)幫助一些企業(yè)來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，它還有動(dòng)力來(lái)改善普惠制度嗎？可能它改善普惠制度的動(dòng)力就減弱了。一是它不這樣做當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)也能發(fā)展。二是在特惠制度下，所有企業(yè)，包括地方政府不喜歡的企業(yè)，也一樣活得很滋潤(rùn)。在特惠模式下，權(quán)力會(huì)起到更大的作用，而在普惠模式下權(quán)力起的作用就相對(duì)小一些，所以希望有更大權(quán)力的地方政府改善普惠環(huán)境的動(dòng)力可能就不足。三是由于地方政府過(guò)度的關(guān)心，關(guān)注部分企業(yè)的利益，可能會(huì)對(duì)居民的利益關(guān)注不夠。比如，地方政府幫助的這家企業(yè)造成了環(huán)境污染，它就不愿意對(duì)這家企業(yè)的治污下狠手，居民的利益就受到了損害。特惠制度在一定的歷史背景下，在上面說(shuō)的四個(gè)前提條件都滿足的情況下，確實(shí)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是也有可能，當(dāng)這些條件不再滿足的情況下，甚至在這些條件仍然還滿足的情況下，它也會(huì)帶來(lái)一些弊端。

　　盡管我們的制度環(huán)境不是很好，但是我們?nèi)匀粚?shí)現(xiàn)了高速度的增長(zhǎng)。背后的一個(gè)重要原因就是地方政府為部分企業(yè)提供了有力的幫助，使它們能夠成功，而這些企業(yè)又是效率比較高的企業(yè)，于是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)就發(fā)展起來(lái)了。地方政府提供的特惠，在過(guò)去高速度發(fā)展的過(guò)程中，起到了非常重要的作用。

　　第二部分，我想跟大家分享的是在新常態(tài)下這個(gè)老的模式會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題。剛才我們說(shuō)了一些潛在的問(wèn)題，在新的環(huán)境下，是不是這些潛在的問(wèn)題都變成了實(shí)際的問(wèn)題。

　　新常態(tài)下潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是什么？這和我們后面的分析有很大的關(guān)系。

　　從幾年前開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)。新常態(tài)的含義有幾點(diǎn)，其中一個(gè)是增速要換擋，未來(lái)的增速會(huì)是什么樣的，這是需要了解的問(wèn)題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題包括對(duì)問(wèn)題后面的機(jī)理的了解，可以幫助我們理解地方政府的作用到底發(fā)生了什么樣的變化。

　　預(yù)測(cè)潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，要有一定的依據(jù)，依據(jù)一定要來(lái)自數(shù)據(jù)，如果沒(méi)有數(shù)據(jù)支撐，預(yù)測(cè)是不可靠的。問(wèn)題是用哪些數(shù)據(jù)呢？是看中國(guó)的過(guò)去發(fā)展歷史，還是看其他一些經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展歷史？自然，信息越多越有幫助。不同經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展經(jīng)歷之間總有一些共性的東西，如果完全沒(méi)有任何共性，其他經(jīng)濟(jì)體的歷史對(duì)我們就沒(méi)有任何參考意義。

　　其他經(jīng)濟(jì)體跟我們有什么樣的共性？或者進(jìn)一步問(wèn)，我們和什么樣的經(jīng)濟(jì)體共性比較多？跟我們共性比較多的經(jīng)濟(jì)體，對(duì)我們參考價(jià)值更大，我們可以利用它們的數(shù)據(jù)，幫助我們更好地預(yù)測(cè)自己的未來(lái)。有些學(xué)者認(rèn)為，日本和韓國(guó)這兩個(gè)國(guó)家和我們有類(lèi)似的背景，它們的發(fā)展水平和我們現(xiàn)在的發(fā)展水平類(lèi)似時(shí)的情況，對(duì)我們有比較大的參考意義。判斷什么時(shí)候它們的發(fā)展水平和我們現(xiàn)在的發(fā)展水平相似，需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用什么標(biāo)準(zhǔn)呢？

　　首先，對(duì)不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行比較時(shí)，選擇哪個(gè)匯率會(huì)有差別。一個(gè)選擇是用官方匯率，但官方匯率會(huì)受到很多因素的影響，并不能真實(shí)反映購(gòu)買(mǎi)力。所以我們經(jīng)常在研究中不用官方匯率，而是用購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)的匯率。什么叫購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)的匯率？我們選擇一個(gè)有代表性的消費(fèi)者，他每年消費(fèi)的產(chǎn)品都裝到一個(gè)籃子里，這是他每年消費(fèi)產(chǎn)品的集合。這個(gè)籃子里所有的產(chǎn)品在中國(guó)要花多少錢(qián)買(mǎi)到呢？假如我們花2萬(wàn)元人民幣能買(mǎi)到這個(gè)籃子里所有的產(chǎn)品，也就是說(shuō)一個(gè)有代表性的消費(fèi)者一年的消費(fèi)是2萬(wàn)元人民幣，然后將同樣一籃子的產(chǎn)品拿到美國(guó)去，看這樣一籃子的產(chǎn)品需要花費(fèi)多少美元，可能需要5 000美元。在美國(guó)用5 000美元，能買(mǎi)到在中國(guó)用2萬(wàn)元人民幣買(mǎi)到的同樣的東西，這說(shuō)明根據(jù)購(gòu)買(mǎi)力，2萬(wàn)元人民幣等于5 000美元，即4元人民幣等于1美元，這就是購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)匯率。

　　按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)，中國(guó)2014年人均GDP是1.2萬(wàn)美元左右，日本人均GDP是1.2萬(wàn)美元左右時(shí)是在1971年，所以如果用人均GDP作為判斷相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)，我們應(yīng)該用1971年的日本作為我們的參考對(duì)象。如果我們用與美國(guó)人均GDP的比值來(lái)作為判斷相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)，那么用1971年的日本作為參考就不合適。2014年中國(guó)的人均GDP大概是美國(guó)的1/4， 1971年美國(guó)的人均GDP大概是2.4萬(wàn)美元。所以那個(gè)時(shí)候的日本盡管人均GDP和我們現(xiàn)在一樣，但是它的人均GDP是美國(guó)的一半。日本人均GDP占美國(guó)人均GDP 1/4的年份大致是1958年。如果我們用與美國(guó)人均GDP的比值來(lái)作為判斷相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)，那么應(yīng)該用1958年的日本作為參考。

　　像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，可以叫“追趕型經(jīng)濟(jì)”，所謂“追趕型經(jīng)濟(jì)”，就是我們前面還有很多比我們更加發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，它們處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前沿。我們?cè)诎l(fā)展過(guò)程中，可以借鑒它們過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，盡量學(xué)習(xí)它們成功的地方，避免它們走過(guò)的彎路。當(dāng)然不是簡(jiǎn)單的模仿，還要考慮自己的環(huán)境，至少可以有所借鑒，幫助我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這叫“追趕型經(jīng)濟(jì)”。因?yàn)橛薪梃b的機(jī)會(huì)，有借鑒的可能性，所以“追趕型經(jīng)濟(jì)”的增長(zhǎng)潛力比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的要高，這就是追趕型經(jīng)濟(jì)享受的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

　　如果我們跟發(fā)達(dá)國(guó)家的差距比較大，比如說(shuō)差距有40年，那么它們過(guò)去40年的經(jīng)驗(yàn)就可以作為我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的參考，我們借鑒的空間和學(xué)習(xí)的空間就很大，可以避免很多錯(cuò)誤并把事情做得更好，這個(gè)時(shí)候我們的增長(zhǎng)速度就會(huì)比較快。如果我們跟發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距只有10年，我只能借鑒它們過(guò)去10年的經(jīng)驗(yàn)，40年的經(jīng)驗(yàn)跟10年的經(jīng)驗(yàn)相比，40年的經(jīng)驗(yàn)顯然更豐富。所以，我們就有這樣一個(gè)理論，后發(fā)國(guó)家和前沿國(guó)家之間的相對(duì)距離對(duì)后發(fā)國(guó)家的增長(zhǎng)潛力非常重要。我們現(xiàn)在人均GDP是美國(guó)的1/4，相對(duì)距離就用1/4這個(gè)數(shù)字來(lái)表達(dá)。這個(gè)數(shù)字在一定程度上告訴我們，中美兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的發(fā)展還差多少，也決定了我們學(xué)習(xí)空間的大小，因而對(duì)中國(guó)的增長(zhǎng)速度有很大的影響。用美國(guó)作為一個(gè)參照，看跟它的差距是多大，我們的近鄰比如日本、韓國(guó)，它們的人均GDP是美國(guó)的1/4的時(shí)候，和我們與美國(guó)今天的差距是類(lèi)似的，因而就以日本和韓國(guó)的人均GDP達(dá)到美國(guó)的1/4時(shí)的經(jīng)歷作為我們的參考，這是很多學(xué)者都采用的一個(gè)辦法。

　　在2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生之前，根據(jù)購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)匯率，中國(guó)的人均GDP是美國(guó)的1/5。我們?cè)賮?lái)看日本、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣和韓國(guó)在什么時(shí)候人均GDP是美國(guó)的1/5，歷史數(shù)據(jù)顯示，日本是1951年，新加坡是1967年，中國(guó)臺(tái)灣是1975年，韓國(guó)是1977年。這四個(gè)經(jīng)濟(jì)體分別在這四個(gè)年份，人均GDP和我們現(xiàn)在的人均GDP與美國(guó)的比是一樣的。

　　日本1951年后的二十年平均增長(zhǎng)速度是9.2%，新加坡1967年后的二十年平均增長(zhǎng)速度是8.6%，增長(zhǎng)率都不低。很多學(xué)者根據(jù)這些數(shù)據(jù)得出結(jié)論，中國(guó)在2008年以后的20年內(nèi)，有平均每年增長(zhǎng)8%的潛力，而且說(shuō)8%還比較謙虛，因?yàn)槿毡具_(dá)到了9.2%。但是現(xiàn)在我們達(dá)不到這樣的增長(zhǎng)速度，也許我們不吃不喝，拼命工作可以達(dá)到，但是對(duì)我們的損害就太大了，我們不愿意那么做。盡管中國(guó)2008年和日本1951年有共性，我們相信這樣的共性對(duì)于增長(zhǎng)率有一定的含義，但是中國(guó)的2008年跟日本的1951年也有很大的差異，我們希望找到最關(guān)鍵的差異，這就需要做研究。

　　我們最后找到的關(guān)鍵差異是人口結(jié)構(gòu)不同，勞動(dòng)參與率也不同。中國(guó)和日本的人口結(jié)構(gòu)有什么差異呢？如圖1.15所示，通常我們把15~65歲的人叫作適齡勞動(dòng)人口，每100個(gè)適齡勞動(dòng)人口要負(fù)擔(dān)多少個(gè)15歲以下的孩子和65歲以上的老人，就叫作總撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)。從圖中我們可以看到，2010年中國(guó)總撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)是這四個(gè)國(guó)家中最輕的，是38，也就是每100個(gè)15~65歲的潛在的勞動(dòng)力，要負(fù)擔(dān)的15歲以下的孩子和65歲以上的老人是38人。2010年之后，中國(guó)的總撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)就越來(lái)越重，說(shuō)明能參與勞動(dòng)的人口所占比例越來(lái)越低。從20世紀(jì)70年代中期到2010年，我們的總撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)在下降，這段時(shí)間我們?cè)谙硎苋丝诩t利，能參加生產(chǎn)的人越來(lái)越多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率就會(huì)比較高。但是過(guò)了這個(gè)人口紅利階段，能參加生產(chǎn)的人口越來(lái)越少，增長(zhǎng)的速度就會(huì)減緩。我們?cè)倏纯慈毡荆毡?951年后的二十年是充分享受人口紅利的二十年，那一段時(shí)間它的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就很快。同樣的，新加坡、韓國(guó)在跟我們相似的那二十年里，都是享受人口紅利的二十年，它們當(dāng)時(shí)的高速增長(zhǎng)是和人口紅利高度相關(guān)的。不僅如此，它們的勞動(dòng)參與率也在增加。人口紅利是指人口中有多大比例是適齡勞動(dòng)人口，但是并不是每一個(gè)適齡勞動(dòng)人口都在參與生產(chǎn)。15~18歲的很多人都在上學(xué)，60~65歲的很多人都退休了，盡管他們屬于適齡勞動(dòng)人口，但是他們不參與生產(chǎn)。我們還要把就業(yè)參與率考慮進(jìn)來(lái)，如果就業(yè)參與率在增加，就說(shuō)明越來(lái)越多的人參與生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度就會(huì)比較快。如果就業(yè)參與率在下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度就會(huì)下降。

　　日本、韓國(guó)和新加坡，在相應(yīng)的歷史階段，不僅僅是享受人口紅利，而且就業(yè)參與率還在增加，這對(duì)增長(zhǎng)是有利的。而中國(guó)的人口紅利已經(jīng)消失，就業(yè)參與率也到了頂點(diǎn)，很多研究者認(rèn)為我們的就業(yè)參與率從現(xiàn)在開(kāi)始要下降，這對(duì)增長(zhǎng)是不利的。不管是人口紅利還是就業(yè)參與率，影響的都是參與生產(chǎn)的勞動(dòng)力人數(shù)，現(xiàn)在的中國(guó)和1951年的日本是有很大差異的。

　　如果我們把這個(gè)差異剔除掉，剩下的差異是不是還重要？非常神奇的是，除了人口紅利這個(gè)差異，剩下來(lái)的差異就不那么重要了。為了說(shuō)明這一點(diǎn)，我們來(lái)做一些計(jì)算。

　　剛才我們說(shuō)，中國(guó)和日本的一個(gè)重要差異是勞動(dòng)力增長(zhǎng)速度的差異。在考慮GDP的時(shí)候，為了看清勞動(dòng)力的影響，把GDP的整體看成兩部分的乘積，一個(gè)是勞動(dòng)力的總量，即有多少人參與就業(yè)，另一個(gè)是每一個(gè)勞動(dòng)力所生產(chǎn)出來(lái)的GDP，我們稱(chēng)之為勞動(dòng)生產(chǎn)率。顯然勞動(dòng)力的增長(zhǎng)速度有差異，那么勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度有沒(méi)有差異呢？如果也有差異，我們就要再找新的辦法剔除這個(gè)差異的影響。我想說(shuō)的是，勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度很有規(guī)律。這個(gè)規(guī)律讓我們有理由認(rèn)為，1951年之后日本勞動(dòng)生產(chǎn)率的變化，對(duì)我們認(rèn)識(shí)2008年之后勞動(dòng)生產(chǎn)率在中國(guó)的變化趨勢(shì)是一個(gè)重要參照。

　　GDP=勞動(dòng)生產(chǎn)率×勞動(dòng)力總量，那么GDP增長(zhǎng)速度=勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度+勞動(dòng)力增長(zhǎng)速度。勞動(dòng)力增長(zhǎng)速度可以通過(guò)研究來(lái)獲得。假如我們能利用勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度的規(guī)律，來(lái)預(yù)測(cè)中國(guó)未來(lái)的勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)潛力，再去進(jìn)一步研究勞動(dòng)力的增長(zhǎng)速度，就可以預(yù)測(cè)未來(lái)的GDP潛在增長(zhǎng)速度。

　　圖1.16的左邊顯示的是勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度，右邊顯示的是勞動(dòng)力的增長(zhǎng)速度。每一個(gè)圖中有三種顏色深淺不同的點(diǎn)，顏色最深的點(diǎn)代表日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣和新加坡四個(gè)經(jīng)濟(jì)體，顏色次深的點(diǎn)是我們挑出來(lái)的西歐14個(gè)增長(zhǎng)特別快的經(jīng)濟(jì)體，空心的點(diǎn)是一些不成功的經(jīng)濟(jì)體。縱軸是勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度，上邊的邊緣代表增長(zhǎng)的潛力。

　　圖1.16 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) “收斂”分解：勞動(dòng)生產(chǎn)率與勞動(dòng)力

　　每一個(gè)點(diǎn)對(duì)應(yīng)的橫坐標(biāo)是這個(gè)經(jīng)濟(jì)體在那一年的勞均GDP和美國(guó)勞均GDP的比值，度量這個(gè)經(jīng)濟(jì)體和最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體之間的距離。越靠右經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平離美國(guó)越接近，越靠左經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平離美國(guó) 越遠(yuǎn)。

　　顏色最深和次深的點(diǎn)是勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度比較快的經(jīng)濟(jì)體，我們希望跟成功的經(jīng)濟(jì)體比，所以要研究這些顏色最深和次深的點(diǎn)。顏色最深和次深的點(diǎn)形成的圖形很有規(guī)律，可以用一條曲線比較精確地代表。勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)最快的這些經(jīng)濟(jì)體，它們的勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度基本上由其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)決定。右邊的圖顯示的是勞動(dòng)力增長(zhǎng)速度，在這個(gè)圖中我們看不到任何規(guī)律。如果我們來(lái)做一個(gè)假設(shè)，中國(guó)從現(xiàn)在開(kāi)始到未來(lái)的若干年，勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)會(huì)遵循左邊的圖中所顯示的規(guī)律，我們就可以預(yù)測(cè)未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。當(dāng)然誰(shuí)都不能保證這個(gè)假設(shè)一定成立，因?yàn)槲磥?lái)會(huì)不斷有新的技術(shù)涌現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)也會(huì)變化，這些都可能影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度。我們只是基于現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，來(lái)盡量科學(xué)和精確地預(yù)測(cè)中國(guó)未來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)潛力。

　　給大家報(bào)告一下，我們就是用這樣一個(gè)聽(tīng)上去很簡(jiǎn)單的方法，對(duì)未來(lái)做了一些預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)的結(jié)果如下表（見(jiàn)表1.2）。當(dāng)然這些預(yù)測(cè)是有前提的，假設(shè)中國(guó)會(huì)像顏色最深和次深的點(diǎn)那樣遵循同樣的規(guī)律，這并不是一個(gè)悲觀的假設(shè)，因?yàn)槟切c(diǎn)都是非常成功的經(jīng)濟(jì)體，我們沒(méi)跟那些空心的點(diǎn)比。

　　當(dāng)時(shí)我們做了這樣一個(gè)項(xiàng)目，就是研究“十三五”期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。我們提交了這個(gè)研究結(jié)果，很難說(shuō)它產(chǎn)生了什么樣的影響，我只能告訴大家，最后“十三五”規(guī)劃制定的增長(zhǎng)目標(biāo)是6.5%，這是我們能接受的最低的增長(zhǎng)目標(biāo)，因?yàn)槿绻ㄔ?.5%以下，我們就不能實(shí)現(xiàn)2010—2020年翻番的目標(biāo)，所以底線是6.5%。這個(gè)研究告訴我們，選擇底線增長(zhǎng)速度是最合適的做法。

　　未來(lái)兩年我們要實(shí)現(xiàn)全面小康，2020—2035年要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，到2050年要成為現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。我們的預(yù)測(cè)正好到2050年。如果我們的預(yù)測(cè)是準(zhǔn)的，到2050年我們的經(jīng)濟(jì)總量會(huì)是美國(guó)的1.8倍，人均GDP會(huì)是美國(guó)的53%。不同的人對(duì)這個(gè)結(jié)果會(huì)有不同的反應(yīng)，也許有人認(rèn)為我們的預(yù)測(cè)太悲觀，但需要注意的是，同期美國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍然在增長(zhǎng)，我們假定美國(guó)每年的增長(zhǎng)速度是2.56%。我們2008年人均GDP是美國(guó)的21%，這個(gè)預(yù)測(cè)表明，我們將用四十年左右的時(shí)間，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)還繼續(xù)健康增長(zhǎng)的同時(shí)，我們的人均GDP和美國(guó)人均GDP的比值從20%上升到50%。

　　我們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的研究結(jié)果與理解地方政府的作用是相關(guān)的。根據(jù)我們的預(yù)測(cè)，“十三五”期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛在速度大概在6.36%左右，實(shí)際獲得的增長(zhǎng)會(huì)比這個(gè)快，因?yàn)槲覀冇?010—2020年收入翻番的目標(biāo)，所以“十三五”期間我們必須要增長(zhǎng)6.5%才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。也就是說(shuō)我們定的增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)高于我們預(yù)測(cè)的潛在速度。

　　現(xiàn)在的情況是，我們還沒(méi)有完全適應(yīng)潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，我們不能允許增長(zhǎng)率過(guò)低。這有一部分是跟我們之前的承諾有關(guān)，此外還有種種的因素。前面講到的地方政府的特惠模式仍然存在，地方政府仍然在起重要的作用，它的激勵(lì)有了一些改變，但是可能還不是根本性的改變。激勵(lì)的機(jī)制是類(lèi)似的，具體的體現(xiàn)有不同。和2008年之前相比，地方政府可以動(dòng)用的資源更多了。尤其是2009年和2010年這兩年，有4萬(wàn)億的投資，其中只有1/4來(lái)自財(cái)政預(yù)算，另外3/4來(lái)自借債。當(dāng)時(shí)的預(yù)算法不允許地方政府借債，但又制定了一個(gè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃需要借債才能完成，那怎么辦？只能變相做。所以從2009年開(kāi)始，中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管控大大放松了，地方政府融資平臺(tái)迅速發(fā)展起來(lái)。地方政府借了很多錢(qián)，可以投入各種各樣的項(xiàng)目中，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。適度的基礎(chǔ)設(shè)施投資有它的道理，因?yàn)槿绻A(chǔ)設(shè)施投資缺乏，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)就沒(méi)有很好的基礎(chǔ)，所以地方政府適度借錢(qián)去搞基礎(chǔ)設(shè)施投資也是對(duì)的，但是隨著基礎(chǔ)設(shè)施積累越來(lái)越多，再繼續(xù)快速地投入新建設(shè)是不是還有效就要打一個(gè)問(wèn)號(hào)了。

　　有一個(gè)研究是把投資分成兩類(lèi)。一類(lèi)投資類(lèi)似于基礎(chǔ)設(shè)施投資，叫做公共資本，就是有一定公益性的投資，形成了公共資本。我們所有的基礎(chǔ)設(shè)施投資都屬于公共資本。另一類(lèi)叫民間資本，民間資本不是特別精確的叫法，因?yàn)樗舶?jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)所做的商業(yè)性的投資。也許稱(chēng)為商業(yè)性資本會(huì)更加準(zhǔn)確。中國(guó)人均公共資本占有量現(xiàn)在處于什么水平呢？跟經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）這個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂(lè)部中的成員比，我們的人均公共資本的占有量和OECD國(guó)家人均公共資本的占有量持平。雖然從人均收入來(lái)說(shuō)，我們和OECD國(guó)家還有比較大的差距，但是我們的人均公共資本占有量跟他們已經(jīng)差不多了，但民間資本的占有量要比他們少很多。

　　我們的投資跟發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂(lè)部的平均水平相比差不多，甚至在某些方面已經(jīng)超過(guò)了它們，但在另一方面還差得比較遠(yuǎn)。一個(gè)推斷就是，我們的基礎(chǔ)設(shè)施投資是不是太快了，當(dāng)然這是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

　　2008年之后地方政府有錢(qián)了，可以直接影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y，地方政府對(duì)特惠企業(yè)的幫助，就不只是降低制度成本，而是給它們提供大量的資源。特惠模式還存在，但是地方政府可以配套更多的資源，這有可能會(huì)帶來(lái)扭曲。另外，當(dāng)你和發(fā)達(dá)國(guó)家差距還很大的時(shí)候，可以借鑒的空間很大。當(dāng)你和發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)比較接近了，可以借鑒的東西相對(duì)之前就少了。可借鑒的東西比較多，找到下一個(gè)好的投資項(xiàng)目就比較容易，因?yàn)閯e人的經(jīng)驗(yàn)在那里。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再找到好的投資項(xiàng)目越來(lái)越難，地方政府真不知道下一個(gè)投資熱點(diǎn)是什么，于是這種特惠模式又遇到了新的困難，要挑選高效率的特惠對(duì)象不像以前那么容易了。在這種新的情況下，地方政府的作用還能像以前一樣嗎？

　　首先，我們潛在的增長(zhǎng)速度已經(jīng)掉下來(lái)了，但是我們還沒(méi)有完全接受，所以還會(huì)定比較高的增長(zhǎng)目標(biāo)。公平地說(shuō)，過(guò)去幾年我們一直在慢慢下調(diào)增長(zhǎng)目標(biāo)，2015年的增長(zhǎng)目標(biāo)是7%左右，2016年定的增長(zhǎng)目標(biāo)是6.5%~7%，2017年定的增長(zhǎng)目標(biāo)是6.5%以上，后面還加了一句，“要在實(shí)際工作中爭(zhēng)取獲得更好的結(jié)果”，最后我們達(dá)到了6.9%。2018年定的目標(biāo)是6.5%左右。我覺(jué)得這個(gè)方向是對(duì)的，就是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，適應(yīng)增長(zhǎng)潛力在下降的趨勢(shì)。這個(gè)適應(yīng)過(guò)程是一個(gè)緩慢的過(guò)程，如果你突然調(diào)整一定會(huì)有困難，所以我們還是定了比較高的增長(zhǎng)目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)怎么辦？你就要采取一些手段，這些手段就是各級(jí)政府去做刺激性的投資來(lái)拉動(dòng)增長(zhǎng)，如果不拉動(dòng)就得不到這樣的增長(zhǎng)。

　　顯然，2009年、2010年的拉動(dòng)是必需的，因?yàn)閲?guó)際金融危機(jī)對(duì)我們?cè)斐闪司薮蟮耐獠繘_擊。拉動(dòng)的量是不是過(guò)大暫且不論，但拉動(dòng)本身是必需的。隨著刺激產(chǎn)生作用，我們基本上實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)，是不是還要持續(xù)拉動(dòng)？持續(xù)拉動(dòng)是不是還需要這么大的力度？這是可以討論的地方。在基本上實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)之后再拉動(dòng)，它產(chǎn)生的后果就是，資源基本上得到了充分的使用。

　　所以我們發(fā)現(xiàn)，要素的價(jià)格持續(xù)高漲，資金成本變高，勞動(dòng)力成本變高，企業(yè)說(shuō)我們的所有成本都高，投資無(wú)利可圖，民間投資受到負(fù)面的影響，被擠出了市場(chǎng)主導(dǎo)的投資。和政府驅(qū)動(dòng)的投資相比，市場(chǎng)主導(dǎo)的投資效率更高，如果效率更高的投資所占的比重在降低，總體效率就會(huì)下降。增長(zhǎng)目標(biāo)過(guò)高的意思就是增長(zhǎng)目標(biāo)和效率不相適應(yīng)。當(dāng)總體效率下降的時(shí)候，我們的增長(zhǎng)目標(biāo)就更難實(shí)現(xiàn)了，需要進(jìn)一步地刺激才能實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，這就形成了一個(gè)循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)過(guò)程中，因?yàn)榈胤秸强拷鑲鶃?lái)投資，債務(wù)不斷積累，一些國(guó)有企業(yè)債務(wù)也在增加，這就是舊的模式帶來(lái)的困境。

　　2017年我們的基礎(chǔ)設(shè)施的投資增速很快，固定資產(chǎn)投資完成額增長(zhǎng)了7.2%，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)了19%，民間固定投資增長(zhǎng)速度卻只有6%。地方政府能借債，所以手上有很多錢(qián)，就去投資這些項(xiàng)目。看地方政府的債務(wù)，一個(gè)辦法是看所有發(fā)行債券的企業(yè)，有了它們的資產(chǎn)負(fù)債表就可以計(jì)算它們的資產(chǎn)總額和負(fù)債總額。我們發(fā)現(xiàn)那些發(fā)行城投債的企業(yè)占所有發(fā)債企業(yè)資產(chǎn)的比例仍然在上升。

　　政府主導(dǎo)的投資占用了資源，會(huì)帶來(lái)成本上升，使其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本變高。中國(guó)跟美國(guó)相比，單位GDP的勞動(dòng)力成本過(guò)去這些年一直在上升，這對(duì)我們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了一定的影響。我們的投資效率怎么樣呢？我們計(jì)算了一下，發(fā)行城投債的企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率和沒(méi)發(fā)城投債的企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率之間有顯著差異。2015年之后，發(fā)行城投債的企業(yè)投資回報(bào)率仍然在下降，而其他企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率已經(jīng)開(kāi)始上升。從整體來(lái)看，用核算數(shù)據(jù)來(lái)算的投資回報(bào)率，盡管有波動(dòng)，但2008年之前基本上是平的。2008年之后資產(chǎn)回報(bào)率在顯著下降。

　　我們?cè)倏慈厣a(chǎn)率。1978—2007年，全要素生產(chǎn)率對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)非常大，在10.03%的平均增長(zhǎng)中，有6.68%是全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的，其中包括直接影響和間接影響。給定要素的投入，全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)了，產(chǎn)出就會(huì)增長(zhǎng)，這是直接影響。同時(shí)，全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)還會(huì)增加要素的投入，因?yàn)樾实母纳疲髽I(yè)就有更高的積極性來(lái)投資，所以資本的積累也會(huì)增加，我們把這個(gè)也歸結(jié)于全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，這是間接影響。但是2008年之后，全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)大幅下降，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)從大約2/3降到了比1/4多一點(diǎn)的程度。總體效率堪憂，地方債和企業(yè)的債也在增長(zhǎng)。

　　增長(zhǎng)目標(biāo)定得過(guò)高還有一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，那就是如果我們持續(xù)這樣做，就給市場(chǎng)傳遞了一個(gè)信號(hào)，感覺(jué)市場(chǎng)對(duì)原材料的需求還會(huì)不斷增加，最后形成新一輪的產(chǎn)能過(guò)剩。還好，從2018年第一季度的數(shù)據(jù)看，這個(gè)問(wèn)題有所緩解，GDP增長(zhǎng)6.8%，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)7.5%。2017年民間投資的增長(zhǎng)速度比固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度要低，但是2018年第一季度的增長(zhǎng)速度快于平均增長(zhǎng)速度。第一季度基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)3%，不再是去年的19%。盡管基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)速度下降得可能太快，但方向是正確的。

　　我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在速度下降了，地方政府的動(dòng)力從根本上講沒(méi)有變化，它還是想支持自己喜歡的項(xiàng)目，還在扶持這些項(xiàng)目，但是扶持的手段不同了。現(xiàn)在地方政府不僅幫助這些企業(yè)解決制度上的障礙，還會(huì)給它們提供資金和其他要素，這就造成了扭曲，這種扭曲帶來(lái)了效率的下降，這就是我想講的第二部分。

　　第三部分要講的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，地方政府的作用和激勵(lì)應(yīng)該產(chǎn)生什么樣的變化？

　　這里談高質(zhì)量發(fā)展，前面要加一個(gè)定語(yǔ)，就是“經(jīng)濟(jì)”高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容非常豐富，涉及各個(gè)方面，我們?cè)诖酥豢唇?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該是什么樣的。我想強(qiáng)調(diào)其中的三個(gè)方面。

　　第一，居民從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得更多。如果有了高速的發(fā)展，但是并沒(méi)有給居民帶來(lái)獲得感，這就不能叫高質(zhì)量發(fā)展。什么叫居民有更強(qiáng)的獲得感呢？一是居民本身的消費(fèi)占GDP的比例應(yīng)該更高一點(diǎn)，消費(fèi)的質(zhì)量也應(yīng)該更高一點(diǎn)。二是要改善政府提供的公共服務(wù)和公共福利，包括精準(zhǔn)脫貧和污染防治等。

　　第二，生產(chǎn)方面有更加快速的全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)，能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的高質(zhì)量的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)除了效率的影響以外，人力資本的改善也對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了很重要的作用。為了實(shí)現(xiàn)高效率的增長(zhǎng)，希望有更加高效的投資，包括投資資源的配置，也包括創(chuàng)新以及更加高效的人力資源的發(fā)展和人力資源的配置。

　　第三，要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

　　下面我想用一些數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明一下。為什么要提倡更高的居民消費(fèi)率，我們來(lái)進(jìn)行一下國(guó)際比較。

　　圖1.17顯示的是部分G20國(guó)家居民最終消費(fèi)占GDP的比重，其中只有一個(gè)國(guó)家的居民消費(fèi)率比中國(guó)低。2014年，中國(guó)的居民消費(fèi)率大概是37%，巴西和日本是60%，美國(guó)是70%以上。我們的消費(fèi)占GDP的比重水平比較低，而且從2000年到2010年一直都是呈下降的趨勢(shì)，2010年之后稍有上升。沙特阿拉伯比我們低，但是它有它的特殊性，沙特阿拉伯是一個(gè)高度依賴(lài)非可再生資源的經(jīng)濟(jì)體，所以它現(xiàn)在一定要有高儲(chǔ)蓄，為未來(lái)資源用盡的時(shí)候做準(zhǔn)備，因此它的消費(fèi)率比較低。而我們不應(yīng)該這樣，我們的居民消費(fèi)確實(shí)是相對(duì)比較少的。

　　我們拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)有三駕馬車(chē)：消費(fèi)、投資和凈出口，其中凈出口占GDP的比重已經(jīng)很小了，主要是消費(fèi)和投資。和其他國(guó)家相比，絕大部分國(guó)家的投資率都比我們低，比我們高的除了沙特阿拉伯外，很多是在地圖上很難找到的小國(guó)。一個(gè)高投資率、低消費(fèi)率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，對(duì)于自己的居民來(lái)說(shuō)不是特別好。我們的發(fā)展是為了滿足人民的美好生活需求，那就應(yīng)該讓居民有更多的消費(fèi)。

　　當(dāng)我們考慮為什么2008年之后全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)變小了這個(gè)問(wèn)題時(shí)，我們有一個(gè)比較重要的發(fā)現(xiàn)，即投資率高和全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)慢是有強(qiáng)相關(guān)性的。我們做了進(jìn)一步的分析后發(fā)現(xiàn)，2008年之后我們的投資率很高，盡管對(duì)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有作用，但是對(duì)消費(fèi)的增長(zhǎng)起到了負(fù)面的作用，一定程度上影響了消費(fèi)增長(zhǎng)的速度。高質(zhì)量發(fā)展要求給居民帶來(lái)更強(qiáng)烈的獲得感，也能以更有效率的方式來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，這就要求適當(dāng)降低投資率。隨著特惠模式的潛在問(wèn)題變成實(shí)際問(wèn)題，地方政府的特惠造成了大量的低效投資，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資過(guò)多過(guò)快，既降低了生產(chǎn)率，又對(duì)居民的消費(fèi)率產(chǎn)生了負(fù)面影響，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展形成了障礙。

　　那么在新的形勢(shì)下，如何發(fā)揮地方政府的作用？

　　在新形勢(shì)下，高質(zhì)量發(fā)展對(duì)地方政府的要求是改善普惠的制度環(huán)境，這是一個(gè)非常困難的、漫長(zhǎng)的、艱巨的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程未完成之前，可能還要有特惠，不然很多事情很難辦。我們希望地方政府在提供特惠的時(shí)候，更加重視居民的利益。比如，我們有一些產(chǎn)業(yè)政策并沒(méi)有把居民的需求放在很重要的位置，其實(shí)地方政府應(yīng)該在制定產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候更加傾向于居民消費(fèi)，特別是服務(wù)的消費(fèi)。我們需要研究一下不同的消費(fèi)領(lǐng)域，看看它們的制度障礙是什么，地方政府要以特惠的方式，有針對(duì)性地解決服務(wù)領(lǐng)域的制度障礙和降低制度成本。我們應(yīng)該適當(dāng)?shù)叵拗频胤秸疄樘鼗輰?duì)象在要素取得方面提供過(guò)多優(yōu)惠的權(quán)力，要讓它不能隨心所欲地去為它想支持的項(xiàng)目提供過(guò)多資源，因?yàn)檫@樣做往往會(huì)帶來(lái)一些效率的損失。這并不是發(fā)個(gè)文件就能做得到的，一定要提供相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。

　　我的建議有以下幾點(diǎn)。

　　一是對(duì)地方政府的考核要更加重視居民消費(fèi)增長(zhǎng)速度在考核中的權(quán)重，更加重視居民可支配收入增長(zhǎng)速度在考核中的權(quán)重。對(duì)更加高效的可持續(xù)的公共服務(wù)的提供提出更高的要求，更加重視廣大企業(yè)和居民的主觀感受。

　　二是控制地方政府提供過(guò)多特惠的權(quán)力。要加強(qiáng)對(duì)地方政府資產(chǎn)和負(fù)債的考核，我們不僅僅要管理負(fù)債，還要管理資產(chǎn)。

　　三是要鼓勵(lì)地方政府的創(chuàng)新。地方政府的積極性很大程度上來(lái)自成就感和晉升的資本。生產(chǎn)發(fā)展了才能實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)的增長(zhǎng)，只要考核了居民消費(fèi)的增長(zhǎng)和居民可支配收入的增長(zhǎng)，地方政府就有積極性、有動(dòng)力來(lái)支持生產(chǎn)發(fā)展。

　　問(wèn)題是如果只考核居民的消費(fèi)，地方政府可能搞短期行為，給居民發(fā)很多福利，因此欠下很多債，這種問(wèn)題也是可能出現(xiàn)的。因此，我們還要考核地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債，如此一來(lái)地方政府就沒(méi)有辦法用赤字去支持居民的消費(fèi)，它只能靠發(fā)展生產(chǎn)，用更有效率的生產(chǎn)和更合理的分配來(lái)支持居民的消費(fèi)。把考核居民消費(fèi)的增長(zhǎng)與考核債務(wù)和資產(chǎn)結(jié)合起來(lái)，可以有效地解決動(dòng)力不足以及短期行為的風(fēng)險(xiǎn)。

　　還有一個(gè)問(wèn)題，考核居民消費(fèi)的數(shù)據(jù)里，并不包括一些很重要的公共服務(wù)指標(biāo)，比如，空氣質(zhì)量比過(guò)去好了，在居民消費(fèi)中反映不出來(lái)怎么辦？我們要對(duì)少數(shù)關(guān)鍵的公共服務(wù)的高效和可持續(xù)提供有直接的要求，比如對(duì)環(huán)保要有直接的要求，同時(shí)要重視廣大居民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的主觀感受，要在考核中體現(xiàn)出來(lái)。

　　這里我們只提了很少的指標(biāo)，為什么不多提一些考核指標(biāo)？其中有很多原因。一是考核指標(biāo)太多，指標(biāo)之間可能有沖突。當(dāng)你激勵(lì)一個(gè)代理人同時(shí)去做很多事的時(shí)候，你的激勵(lì)機(jī)制非常難設(shè)計(jì)。因?yàn)槟阋紤]到平衡，而這個(gè)平衡是非常難以實(shí)現(xiàn)的。所以如果考核指標(biāo)太多，指標(biāo)之間會(huì)產(chǎn)生沖突，容易造成地方政府感覺(jué)負(fù)擔(dān)太重，無(wú)所適從。二是還會(huì)帶來(lái)數(shù)據(jù)可靠性方面的問(wèn)題，因?yàn)榭己颂嘀笜?biāo)，地方政府整天都在搞數(shù)字，它的質(zhì)量就不那么可靠了。

　　強(qiáng)調(diào)對(duì)居民消費(fèi)和居民可支配收入增長(zhǎng)的考核，以及重視居民的公共服務(wù)的主觀感受，會(huì)不會(huì)影響對(duì)生產(chǎn)者的支持，甚至造成對(duì)生產(chǎn)者的剝奪，比如向企業(yè)收稅來(lái)讓居民消費(fèi)？我認(rèn)為，剝奪企業(yè)來(lái)支持居民是短期行為，要想得到居民消費(fèi)的可持續(xù)增長(zhǎng)，必須有生產(chǎn)的增長(zhǎng)才能保障。另外，要強(qiáng)調(diào)居民的主觀感受，也不能完全忽視企業(yè)的感受。再就是地區(qū)之間有競(jìng)爭(zhēng)，如果你不善待企業(yè)，企業(yè)會(huì)用腳投票，我們可以用這些機(jī)制來(lái)保障企業(yè)得到充分的支持。

　　四是要鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，就是一個(gè)創(chuàng)新的過(guò)程，在這個(gè)創(chuàng)新過(guò)程中需要有更多的參與者。不僅是中央政府的政策制定者來(lái)決定怎么做，地方的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)也是我們找到創(chuàng)新途徑的最好方法。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，我們需要地方政府做不同的事，需要提供適當(dāng)?shù)募?lì)體系。我提出了應(yīng)該重視的一些指標(biāo)，但不希望包含太多的考核指標(biāo)，同時(shí)也分析了不同的擔(dān)憂，在這些指標(biāo)中都可以得到一定的反映。

　　本文摘自中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇叢書(shū)——《中國(guó)經(jīng)濟(jì)的定力》。

　　(本文作者介紹：中信出版集團(tuán)·灰犀牛品牌專(zhuān)注于洞見(jiàn)人類(lèi)社會(huì)在經(jīng)濟(jì)、金融、政治、科技、生活等領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)，致力于打造提供前瞻性智識(shí)的先鋒話題平臺(tái)，在世界的變化中助你胸有萬(wàn)壑，于危機(jī)與挑戰(zhàn)中醞釀制勝先機(jī)！)