文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 王雍君

　　在過去30年中，中國從來沒有出現過真正系統的需求不足，真正的問題在于供給過剩。把制造業大國家非常容易出現的供給過剩與本質上截然不同的需求不足混為一談，不只反映無知，也反映根本性的誤判。

　　近期再度升溫的“積極”財政政策之爭顯露的膚淺和狹隘，極易將財政政策的論辯引向錯誤甚至危險的方向。中國真正需要的并非“積極”或“不積極”（消極）的財政政策，而是瞄準可持續性、戰略優先性和要素生產率的兼容性財政政策。部門間的是非之辯應服從于這一考量。

　　受2008年全球性經濟危機的影響，中國經濟自2011年起明顯地轉向了（中國標準）中低速增長，此前延續多年的超高速增長時代結束了，這為實施積極（擴張性）財政政策提供了背景舞臺。但若以財政支出增長持續高于財政收入增長、也持續高于GDP增長衡量，延續至今的所謂積極財政政策至少持續了20多年。以財政赤字衡量也是如此。財政赤字的基本定義是特定財政年度的收不抵支或者入不敷出。正因為如此，公共債務融資才有必要。目前全口徑的政府性債務規模十分龐大，償債壓力相當沉重，地方政府尤其如此。無論官方或學界使用的財政赤字概念如何定義與計量，公共債務的存在本身就意味著財政赤字，因而也是積極財政政策的明確信號。

　　信號的清晰有力還體現在花掉而不是儲備“橫財”上。過去30多年中，中國各級政府依賴經濟高增長、“土地財政”和掠奪性的資源開發，獲得了大筆意外之財——遠遠超出正常、穩定和可持續水平的財政收入，其規模之大、歷時之長，在國際上也是十分罕見的。結果，中國成了世界上幾乎唯一“不差錢的國家”。公共財政也因此從20世紀90年代中期前的“缺錢的痛苦”，進入此后“錢多的煩惱”階段。這是一段真正的、可遇不可求的、天上掉餡餅式的戰略機遇期。

　　然而，各級政府都沒有這筆巨大的財政橫財儲備起來，以備不時之需——尤其是用于建立牢固可靠的社會安全（保障）網，而是相當輕率地花掉了，大量華而不實和浪費性的公共（政績與形象）工程支撐的超高速且持續的支出增長，即為明證。于是，當年錢財滾滾而來的諸多地方政府又重新陷入財政困境。

　　時至今日，面對迅速來臨的老齡化、環境恢復、債務清償和其他支出壓力，我們才猛然發現，那段曾經的美好時光似乎一去不復返了。不得不說，當前中國的社會安全網依然相當脆弱，其堅固程度甚至不如改革開放前的計劃經濟時代。研究表明，中國的社會保障資金的真實缺口（赤字）甚大。總有一天，納稅人需要填平這個缺口，以及其他更多的缺口。這些缺口的本質就是財政赤字，而財政赤字總是積極財政政策的首要信號。

　　如此看來，當前論爭的第一派——姑且稱之為“非積極”方——的基本判斷完全站不住腳。客觀事實是：在最近20多年中，中國一直在持續實施積極的財政政策，盡管其實際效果十分差強人意。“非積極方”認為，鑒于實際需要和政府仍有足夠的財政能力，有必要實施真正積極、或者更積極的財政政策。

　　論爭的另一方則認為：中國的財政政策已經足夠“積極”了，“更積極”的財政能力空間已經很小了。

　　王雍君表示贊同第二派的基本觀點，但全然不贊同兩派對財政政策的思考視角與思維方式。在他看來，當前關于財政政策的論辯在很大程度上偏離了正確的方向，未能呈現這一主題下最有價值的關鍵問題和基本邏輯。總體上看，當前論辯的膚淺和狹隘十分明顯，如果不系統地予以正本清源，再多的論辯也于事無補，反而徒添混亂。

　　膚淺：不現實的預設

　　撇開特定觀點和主張不談，當前論辯中主流話語的膚淺性令人震驚，集中體現為不現實的預設：只要設計和操作得當，積極的財政政策就能有效地促進經濟增長和其他宏觀經濟政策目標。

　　這個貌似正確的預設令人質疑：

　　1、體制環境而非總需求才是經濟增長的決定性力量。

　　與發達國家不同，制約中國經濟增長的主要因素是復雜多變和缺陷重重的體制環境，而非社會總需求的不足。這與發達國家的情形形成鮮明對照。

　　本質上，后發的轉型經濟體與先發的發達經濟體面對截然不同的體制環境。作為世界上最大轉型經濟體，中國當前的增長目標不盡人意，與其說主要源自對總需求的管理不當，不如說主要源自體制本身的內在缺陷。經濟增長的所有源泉性力量，尤其是公平競爭、企業家精神、有效產權安排乃至健全的法治，深深地扎根于特定的體制環境，而非社會總需求。在缺失這一環境的經濟體中，那種認為把財政（支出和赤字等）總量操作好即可帶來滿意增長的觀點，充其量也是一廂情愿。當前辯論渾然忘卻了一個基本判斷：無論“積極”還是“非積極”，財政政策的有效性依賴于特定環境；與發達經濟體相比，財政政策在中國這樣的大型轉型經濟體中發揮作用的空間小得多。

　　2、在過去30年中，中國從來沒有出現過真正系統的需求不足。

　　總需求的主體部分是民間的消費需求，其次是民間的投資需求，另一個是凈出口。“積極”財政政策的邏輯基礎正是這三大需求的不足。這種事情從未發生。總體上，中國的民間需求一直相當旺盛，消費需求尤其如此，某些偶發的內外沖擊引發的波動也未能影響大局。

　　真正的問題在于供給過剩而非需求不足。把制造業大國家非常容易出現的供給過剩與本質上截然不同的需求不足混為一談，不只反映無知，也反映根本性的誤判。

　　正因為如此，“積極”財政政策的邏輯前提——民間需求不足——完全不能成立，只有個別年份（比如2008年）出現重大內外沖擊（世界性經濟危機）例外。即使如此，也有必要將外部需求不足與本國供給過剩問題區分開來，并且當需求回歸正常時即應停止實施此類政策。

　　在王雍君看來，中國經濟真正的問題是供給過剩而非民間需求不足。在這種情況下，長期實施大力度的積極財政政策制造的問題，遠比要解決的問題大得多，尤其是為結構調整政策——邏輯上和本質上全然不同于積極（需求管理型）財政政策——制造障礙。中國經濟面臨的首要問題并非需求總量問題，而是深刻的結構性問題和生產率（稀缺資源利用能力）的問題。這是總量型（無論積極與否）財政政策完全不同能應對的問題。人們很少意識到：財政政策越積極（擴張），結構調整和生產率提升的難度就越大，也越不容易被置于政策改革議程的中心位置。

　　3、擠出效應削弱積極財政政策的有效性。

　　當前論辯暗示：財政政策越積極（擴張），越可促進經濟增長。這個看似合乎常識的預設包含基本的常識性錯誤，因為政府支出、赤字和債務水平越高，擠出效應越大，導致積極的財政政策要么部分、要么完全失效。

　　當前論辯很少觸及宏觀經濟學的兩個基本原理：乘數原理和作為其延伸的擠出效應原理。財政（擴張）乘數越大，財政政策越有效；擠出效應越高，財政乘數越小，財政政策進而越易失效。

　　因此，有意義的辯論需要聚焦：中國當前的財政乘數、擠出效應和凈財政乘數（定義為財政乘數減擠出效應）究竟多大？為什么？主要由于擠出效應很可能遠大于想象，積極財政政策對經濟增長的有效性非常令人質疑。這也就是為什么積極財政政策歷時多年，卻至今沒能使中國經濟持續低迷的根本原因。

　　積極政策至少有三類擠出效應：利率效應、總量效應和機遇效應。

　　利率效應指政府支出、赤字和債務引發利率上升，從而抑制民間投資和消費。民企不僅普遍融資難，而且融資成本很高，這與大量債務資金流向政府不無關聯。金融市場上的資金總量是有效的，政府舉債意味著在金融（資本與貨幣）市場上扮演重要角色：與民間部門爭奪稀缺資金。其結果必定抬高利率。中國經濟真實的融資成本遠高于官方規定的名義利率。

　　總量效應是指：給定其他條件，積極財政政策傾向于增加進口、進而減少凈出口和總需求，由此對經濟增長產生抑制。這是傳統宏觀經濟學的基本原理。

　　機遇效應更重要：政府規模越大，或者等價地說，政府開支、赤字和債務越多，擠壓民間部門經濟機遇的風險越高。沒有令人信服的證據表明，大政府比小政府更有利于促進健康持續的經濟增長。相反的證據反而比比皆是。

　　只要對公私部門的資源利用效率作為基本客觀的比較，就能發現民間部門整體上遠遠高于公共部門。這意味著，削減支出、赤字和債務的同時一并減稅，進而將更多的“政府花錢”轉換為更多的“民間花錢”，中國經濟難道不會有更好的未來嗎？

　　只要對政府花錢和公民花錢誰可能花得更好、或者誰更可能產生重大持續浪費有個大致準確的判斷，答案就一目了然。撇開資源利用能力的公私差異不談，對積極財政政策與經濟增長的關系的思考，就缺失了一個至關緊要的維度。

　　4、有效實施的困難。

　　當前論辯的膚淺性還表現為如下預設：只要積極政策的邏輯正確——避免順周期運作，即可有效實施。實際上，兩個根本的難題使得有效實施的概率非常低。首先是技術難題：準確預測宏觀經濟的拐點，包括經濟何時進入或走出低迷、走向復蘇。這是確定擴張的最佳時機、力度、切入點和方式的前提條件。事實證明，這方面的成功案例并不多見，即使技術能力相對很強的發達國家也是如此。

　　第二個難題是政治障礙。商業周期與政治邏輯的沖突眾所周知。即使在實際或預期的經濟增長很高的年份，壓縮支出在政治上也是典型的不受歡迎之舉。公眾對高支出的偏好，通常也遠遠壓倒對低支出的偏好。經驗教導我們，多花錢總是讓人愉快，削減支出總是讓人痛苦，無論宏觀經濟周期如此。這就是為什么多數國家（包括中國）總是實施半邊凱恩斯主義的深層原因：一味擴張的財政政策幾乎取代了“擴張-緊縮”交替的、邏輯正確的政策。順周期的財政政策就是在此背景下形成的，它深刻地影響了中國過去30年的財政政策實踐，盡管這與宏觀財政政策的基本邏輯背道而馳。這個基本邏輯就是：只是在經濟衰退或蕭條時期才宜實施擴張性財政政策。

　　5、積極的財政政策對中低速經濟增長環境并不適當。

　　若以國際標準衡量，中國目前的經濟增長堪稱高增長——6.5%以上增長速度有幾個國家能夠實現？在這種情況下，積極的財政政策既不適當，也不會真正有效。基本宏觀經濟原理的大量研究表明，與貨幣政策不同，擴張性財政政策只宜在經濟衰退期使用，而且只是用于拯救經濟衰退才可能有效。當前辯論似乎忘卻了宏觀經濟政策研究的主要結論：以擴張性財政對付經濟衰退相對有效，以收縮性貨幣政策對付通貨膨脹相對有效。中國經濟的增長勢頭雖然減弱，但遠未進入“衰退”或“蕭條”的境地。在這種情況下，加大積極財政政策力度的邏輯基礎究竟何在？

　　狹隘：偏離財政政策的正確目標

　　宏觀財政政策需要瞄準的正確目標不是增長，而是可持續性。在這里，“以增長說事”的當前論辯表露出明顯的狹隘性，這根源于缺失思考財政政策的所依賴的正確概念框架，以至莫衷一是的混亂與噪聲無處不在。

　　因此，厘清正確的概念框架以使問題聚焦在合理的范圍內至關緊要。

　　發展背景下，每個國家的經濟政策都瞄準三個一般目標：增長、平等和穩定。增長意味著“把經濟蛋糕做大”，平等意味著“經濟蛋糕的公平分享”，穩定意味著“做大和分享經濟蛋糕都必要是可持續的”。

　　與此相適應，財政政策具有三個一般目標：首要的是可持續性——對應經濟政策的穩定目標，其次是戰略優先性——對應經濟政策的平等目標，最后是支出效率——對應經濟政策的增長目標。

　　牢記財政政策的這三個目標及其不容顛倒的正確次序，正是展開有意義論辯的前提條件。沒有這一概念框架，政策論辯很容易陷入“地球人與火星人對話”的那類窘境，這大致就是現實的寫照。沒有或不在乎概念框架表達的思考邏輯，正是國內學界一個極不好的傳統，這使論辯很難鎖定在正確的命題和方向上，以至即使是同行專業之間也很難溝通，公眾更是霧里看花。這樣的論辯對政策選擇與運作的意義和價值無多，純屬浪費時間和精力。

　　當前論辯的狹隘性集中表現為：

　　1、缺失對財政政策首要目標的正確定位。

　　財政政策首要的正確目標必須是可持續性——在公共支出管理文獻中表述為財政紀律（fiscal discipline）的基本含義之一，而不是經濟增長。財政紀律的兩個基本含義是：財政政策變量（支出、收入、赤字與債務）與經濟政策目標間的一致性，以及在不損害關鍵服務交付的前提下政府獨立清償到期中長期債務的能力——這是財政可持續性的基本含義。

　　在此視角下，論辯的焦點是一致性和可持續性。一致性要求特定水平的財政政策變量與政府追求的特定宏觀經濟目標相一致，也要求財政政策變量間（比如收入-支出=赤字或盈余）的一致性。中期財政規劃（或中期基礎的預算框架）正是達成一致性和可持續性的基本方法。不幸的是：“積極”之爭取代了一致性和可持續性的論辯，從而將政策思考和運作引向了大有問題的方向。

　　只要往這個方向前行一步，就不難發現主張“更積極”的荒謬。面對巨大且仍在擴大的隱性赤字和財政義務（比如社會保障和環境赤字），中國需要的是創造而非耗盡財政空間。財政支出作為增長引擎的認知不僅在邏輯上是錯誤的，而且在實踐中深具危害性。

　　為了把首要的事情放首位，中國需要盡快調整財政政策的大方向：從耗盡財政空間轉向創造財政空間。這是因為：可持續性才是宏觀財政政策的首要價值。不可持續意味著毀滅。增長目標必須從屬更高級的可持續性目標。這一大思想在當前論辯中普遍消失了。

　　2、缺失對戰略優先性的論辯。

　　戰略優先性的基本含義是：引導稀缺資源從低回報的用途（比如房地產、政績工程、腐敗和昂貴的形式主義）中釋放出來，轉向基于國家戰略和政策優先性的配置。這意味著“支出組合”和“支出整合”比“支出總量”重要得多。即使就增長目標而言，“花好錢”也遠遠好過“多花錢”（積極財政政策隱語）。

　　如果說“多花錢”聚焦資源型粗放式發展模式，那么，“花好錢”聚焦的就是基于資源利用能力的內涵式發展模式。進入科技快速進步時代以后，人類生活品質的提升，早已從此前依賴資源轉向了資源利用能力，兩者之間存在根本差異。既然如此，為何還要癡迷于資源而資源利用能力？

　　只要“支出組合”和“支出整合”理念不能進入論辯中，當前政策論辯的狹隘性就無法消除。支出組合要求資源的靈活轉移——從低回報轉向高回報用途，當前的預算僵化（主要源于基數法和法定支出）正是其天敵。支出整合的關鍵是資本支出（capital expenditure）和經常支出（current expenditure）間的嚴格一致性，最低要求是：在籌劃資本支出時，一并籌劃需要的經常支出。支出整合也包括消除“部門分管體制”下極易形成的碎片化支出模式，通常地講，就是致力于從分散財力辦小事轉向集中財力辦大事的預算體制。多年來，這是中觀（配置）財政政策的重大軟肋。

　　3、缺失生產率基礎的微觀財政政策概念。

　　與三級預算相對應，財政政策也分為三個層級：宏觀財政政策、中觀財政政策和微觀財政政策。后者聚焦生產率提升。中國與發達經濟體的差距不是GDP，也不是GDP衡量的經濟實力，而是生產率。真正的經濟實力主要取決于一個國家利用稀缺資源的能力，即（全要素綜合）生產率。通過合理化設計和有效實施，中國的微觀財政政策——支持產業和企業成長的稅收、補貼和投資等——仍有改進的巨大空間。

　　舉個簡例：大量的產業補貼與所有制掛鉤（國企比民企多得多）、與企業（生產和銷售）規模掛鉤，而不是集中于研發和消費環節，盡管“補兩頭”（研發與消費）比“補中間”（生產與銷售）的模式好得多。將財政扶持模式從“給錢”（補貼）轉換為“給訂單”模式，也可帶來好得多的效果。另外，從繁復的行政審批制補貼轉向自動適用（無須審批）的模式，也有此效。

　　中國經濟的軟肋不在于宏觀（總量或規模），而在于微觀基礎的不牢固。在當前和未來的國際競爭中，規模因素的重要性遠低于生產率。生產率主要取決于產業、企業和企業家的創新能力和整體的經濟活力，而經濟活力進一步取決于特定體制將經濟機遇擴散到所有人的能力。創新能力則與市場結構（壟斷還是競爭）緊密相連。微觀財政政策可以、并且能夠在這些方面做出獨特貢獻。然而，這些深具意義與價值的話題，并未出現在當前圍繞“積極”財政政策展開的論辯中。

　　中國的財政政策如何轉向？

　　中國的財政政策應該如何轉向？答案清晰有力：回歸正軌！涉及三個相互聯系的方向：（1）宏觀財政政策從聚焦“積極”（以促進增長），轉向瞄準“財政可持續”和（政策變量間）一致性，（2）中觀財政政策從當前的模糊不清轉向瞄準“支出組合”和“支出整合”，（3）微觀財政政策從當前的失語轉向鎖定生產率。

　　這一回歸正軌的思考框架具有堅實的邏輯基礎和理念基礎：發展背景下，財政政策必須被當作促進經濟政策一般目標（增長、平等和穩定）的核心工具。脫離這一概念框架的論辯，皆為虛幻。

　　最緊迫的是：各級政府的財政政策運作，須致力于把首要的事情放首位。就宏觀財政政策而言，首要的事情，莫過于將財政可持續性和目標一致性籌劃，取代圍繞“積極”應對總需求的籌劃。偏離正軌的論辯可以休矣！

　　以“可持續”和“一致性”置于財政政策運作的首位，并不與“保增長”的訴求相矛盾，但卻比“保增長”的政策籌劃方式周全一百倍！

　　鑒于政策論辯如此重要，辯論者亟需從大眾水平（經驗知識）升華到專業水準，這可從確立正確的概念框架開始。發展背景下，正確的概念框架就是經濟政策的三個一般目標，以及聯結這些目標的三個層級的財政政策目標：財政可持續性、戰略優先性配置和生產率提升。

　　最后特別要提及的是：政策論辯不應瞄準“誰是誰非”這一錯誤命題。財政政策是典型的政府整體的政策，不是哪個部門說了算的“部門政策”。財政政策也涉及與貨幣政策的協調，因此，財政部與人民銀行總行都對財政政策的合理化負有相應的責任。部門間協調機制正是良好政策運作的重要前提條件。重要的不是言說彼此的對錯，而是在正確概念框架和理念基礎上，達成最大限度的共識。

　　(本文作者介紹：中央財經大學教授、博士生導師、政府預算研究中心主任)