文/新浪財經意見領袖專欄作家 曾剛 王偉

　　《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》的進一步落地和細化，目的是建立國內系統重要性銀行評估與識別機制，維護金融體系的穩定運行。

　　日前，人民銀行會同銀保監會發布了《系統重要性銀行評估辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《評估辦法》），并正式向社會公開征求意見。《評估辦法》的出臺，是對此前人民銀行、銀保監會、證監會聯合印發的《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》的進一步落地和細化，目的是建立國內系統重要性銀行評估與識別機制，維護金融體系的穩定運行。

　　國內標準與全球標準略有差別

　　從國際趨勢來看，2008年后，雷曼兄弟倒閉帶來的全球金融市場動蕩讓各國監管者認識到，大型金融機構具有巨大的外部性，不能任憑其按照市場規則無序倒閉。但為了防范這類機構“大而不能倒”的道德風險和系統性風險，金融危機后，國際清算銀行及其附屬的金融穩定理事會（FSB）在G20監管機構間廣泛討論，制定了一系列降低大型金融機構風險的監管措施，其中一個核心舉措是建立“系統重要性金融機構”（G-SIFI）的評估標準和清單。

　　所謂“系統重要性金融機構”，是指業務規模較大、業務復雜程度較高的金融機構，其業務與其他機構有較強的關聯性，同時在金融體系中提供難以替代的關鍵服務，一旦發生風險事件，將給地區或全球金融體系帶來嚴重的沖擊。

　　針對這類系統重要性機構，FSB建立專門的評估標準，并定期發布系統性重要金融機構名單，入選銀行會面臨更高的資本充足率要求、更強的監管力度，而且要制定完善恢復與處置計劃。截至目前，FSB已先后公布30家全球系統重要性銀行（G-SIBs）和9家全球系統重要性保險公司，我國的中、農、工、建四家國有大行以及中國平安集團均名列其中。

　　這意味著，這些金融機構不僅需要計提更高的監管資本（G-SIBs根據等級不同會分成5組，從低到高計提1%到3.5%不等的附加資本要求，目前我國系統重要性銀行附加資本要求為1%），而且會面臨更多的監管約束。

　　從國內來看，除了FSB公布的五家全球系統性重要金融機構外，我國大部分股份制銀行、政策性銀行以及部分大型城商行，對國內金融市場運行也都體現出較大影響，其經營和風險狀況也會直接關系到我國金融體系整體穩健性。所以，有必要按照規則篩選出國內系統性重要銀行（D-SIBs），并對其實施標準更高的監管措施。

　　在此背景下，2018年11月27日，人民銀行與銀保監會、證監會聯合發布了《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對我國系統重要性金融機構的識別、監管和處置作出了總體性的制度安排。而本次征求意見的《評估辦法》，則是在《指導意見》基礎上的具體細化評估方案。

　　《評估辦法》除了確定評估目的、范圍、流程外，最重要的是確定了國內系統重要性銀行的評估標準。評估標準主要采用定量評估指標計算參評銀行的系統重要性得分，并結合其他定量和定性信息作出監管判斷。

　　定量評估的一級指標包括“規模”、“關聯度”、“可替代性”和“復雜性”，指標權重均為25%。每個一級指標下設若干二級指標，并且確定閾值和分組，得分達到一定分值的銀行被納入系統重要性銀行初始名單，并對不同組別的銀行實行差異化監管。

　　和FSB的評估指標比較，《評估辦法》在部分細分指標和權重方法方面略有差別。例如，國內系統重要性銀行（D-SIBs）指標中增加了境內營業機構數量、理財業務、非銀行附屬機構資產三個二級指標，并且提高了表內外資產余額、金融機構間資產負債的權重，降低了資金交易類業務和跨境業務的權重。這說明，監管更加重視系統重要性銀行的國內風險特征，加大了對于傳統表內外業務、同業大額風險暴露、并表風險和理財風險的評估力度，而對風險并不十分突出的衍生業務、債券交易和跨境業務相應降低了權重。具體對比如表1所示。

　　增加大銀行合規成本，引導差異化競爭

　　《評估辦法》的出臺，說明適合中國特點的系統重要性銀行評定標準已經基本形成，預計入選的銀行不僅將面臨更高的資本和監管合規要求，其對規模、業務復雜度的偏好也會受到影響，有助于形成理性、差異化的銀行業競爭格局，具體包括以下幾個方面。

　　一是會增加入選銀行的附加資本要求。根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》，“國內系統性重要銀行附加資本要求為風險加權資產的1%，由核心一級資本滿足。”《指導意見》則進一步要求附加資本采用連續法計算，即選取系統重要性得分最高的金融機構作為基準機構，確定其附加資本要求，其他機構的附加資本要求根據系統重要性得分與基準機構得分的比值確定。如果按照1%的附加資本測算，國內系統性重要銀行的資本合規要求為8.5%、9.5%以及11.5%，而2019年9月末我國商業銀行的核心一級資本充足率、一級資本充足率以及資本充足率的平均水平分別為10.85%、11.84%和14.54%，基本能滿足監管要求，不會造成太大沖擊。

　　二是入選銀行需要制定并執行恢復與處置計劃（RRP）。恢復處置計劃也稱“生前遺囑”，是《指導意見》要求系統重要性銀行必須制定的措施。其中，恢復計劃是指銀行在重大壓力情景發生時，通過向管理層提供預設的恢復選項，解決資本短缺和流動性問題，使銀行能夠恢復正常經營能力。處置計劃則是在恢復計劃未能成功挽救銀行，或者其他重大災難事件導致銀行無法持續經營的情況下，確保銀行的退出和處置有序進行，避免對金融市場和公眾帶來較大的沖擊。恢復計劃由銀行制定和實施，處置計劃則由銀行制定，由監管機構下設的危機管理小組實施。

　　恢復處置計劃的制定是一項綜合性的系統工程，對銀行的業務流程、數據、系統等方面的管理均會帶來一定挑戰。首先，恢復處置計劃中關鍵條線分析、內部依賴度分析、恢復選項效果測算均涉及數據支持，對銀行交易數據、風險數據、財務數據的維度、準確度和顆粒度提出了較高要求。其次，恢復選項和處置選項不是正常的業務處理方案，很多是在極端情況下采取的措施，目前我國在資產轉讓等方面的法律限制會影響處置選項的實施效果。此外，恢復處置計劃的可用性在很大程度上取決于計劃的時效性，所以持續更新工作量較大，也給銀行的持續管理帶來一定壓力。

　　三是入選銀行會在流程規則上面臨更加嚴格的要求。首先，人民銀行可以會同銀保監會，視情況對高得分組別系統重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等附加監管要求。例如2018年發布的《商業銀行大額風險暴露管理辦法》，系統性重要性銀行之間的大額風險暴露限額為一級資本凈額的15%，低于一般金融機構25%的大額風險暴露限額。其次，系統重要性銀行要進一步建立風險覆蓋全面、管理透明有效的治理架構，董事會風險管理委員會需要評估機構存在的系統性風險因素，并督促管理層在并表風險管理、整體治理、資本、風險和財務等進行全面和持續管控。第三，系統重要性銀行要建立高效的數據收集和信息系統，實現對整體風險狀況的有效監控，不斷優化相關信息報送機制，強化信息披露。

　　四是系統重要性銀行監管機制有助于銀行形成差異化的競爭機制。由于入選系統重要性銀行會極大增加大銀行合規監管成本，所以會引導一些大型銀行主動放棄對規模、業務復雜度的過度追求。從過去幾年全球系統重要性銀行名單也可以看到這種趨勢。2018年北歐聯合銀行和蘇格蘭皇家銀行通過主動降低業務規模和復雜性得分，退出了系統重要性銀行名單；中國建設銀行也降低了其在復雜性方面的得分，將系統重要性級別從第二級降低到第一級。通過形成差異化的競爭機制，整個銀行體系也會向更加理性的方向發展，降低系統性風險發生的可能性。

　　除了上述影響之外，能夠入選系統性重要性銀行說明銀行在金融體系具有較高的重要性，未來倒閉的風險相對較小，也會有助于該機構獲得較高的信用評級和較低的融資成本。

　　本文首發于21世紀經濟報道

　　(本文作者介紹：國家金融與發展實驗室副主任，中國社會科學院金融研究所銀行研究室主任)