政府產業引導基金具有明確的政策導向性，旨在推動特定產業的發展，通過對特定產業的投資布局，引導產業結構調整，促進區域經濟協調發展。城投公司響應政府的產業規劃與發展戰略，以及自身面臨轉型發展的需要，參與政府產業引導基金投資，投資模式包括直接投資和間接投資。城投公司參與政府產業引導基金投資的過程中，既有機會獲取收益，但同時面臨政策、市場和管理等方面的風險。

　　一、政府產業引導基金

　　（一）概念

　　《政府投資基金暫行管理辦法》（財預【2015】210號，以下簡稱“210號文”）中稱政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規【2016】2800號，以下簡稱“2800號文”）中稱政府出資產業投資基金，是指由政府出資，主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。上述政策文件中政府投資基金或政府出資產業投資基金，習慣性稱謂是政府引導基金或政府產業引導基金。

　　（二）政府產業引導基金特點

　　與市場化的基金不同，政府產業引導基金具有明確的政策導向性，旨在推動特定產業的發展，如扶持戰略性新興產業、促進傳統產業轉型升級等。政府在其中發揮引導作用，通過少量的財政資金撬動更多的社會資本參與，以實現資源的優化配置。一方面，它為被投資企業提供資金支持，幫助企業解決融資難題，推動企業的創新、成長與發展；另一方面，通過對特定產業的投資布局，引導產業結構調整，促進區域經濟協調發展。2800號文中規定“投資于基金章程、合伙協議或基金協議中約定產業領域的比例不得低于基金募集規模或承諾出資額的60%”，實務中，基金相關文件中會對產業投向的比例進行規定。政府產業引導基金的運作原則為“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”。

　　（三）政府產業引導基金管理及評價

　　基金管理方面，地方政府一般會成立產業引導基金管理委員會（或投資決策委員會、理事會等），行使引導基金決策和管理職責，一般不直接參與引導基金的日常投資運作，基金投資運作由基金管理人負責。管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成。基金管理人通常包括成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構、委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責管理運作等。

　　針對政府產業引導基金的績效評價，發改委發布《關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》（發改辦財金【2018】1043號）以及《政府出資產業投資基金績效評價指標》（以下簡稱“《指標》”）。《指標》中針對投資期設置政策評價、管理評價和信用評價三個一級指標類型，具體二級指標包括基金投向、社會效應、投資進度、投資規范性、退出進度、登記備案和信息報送情況、基金收益情況等；針對退出期增加設置經濟評價一級指標類型，具體二級指標包括基金收益情況和已投企業運營情況。各級政府根據相關規定對政府產業引導基金進行績效評價。

　　二、政府產業引導基金現狀及相關最新政策

　　根據清科研究中心數據，截至2023年末，全國累計設立政府引導基金2，086只，目標規模約12.19萬億元，已認繳規模約7.13萬億元。其中，2023年新設立的政府引導基金有107只，同比下降25.2%；已認繳規模為3，118.46億元，同比下降35.0%。從全國范圍來看，2023年新設立政府引導基金數量排名前五的省份依次為安徽、廣東、江蘇、江西、福建，已認繳規模排名前五的省份依次為廣東、江西、河南、湖北和江蘇，整體來看，新設立政府引導基金主要集中在廣東和江西兩省，反映兩地設立政府引導基金頻率較高。

　　根據清科研究中心數據，2023年，全國新設立的政府引導基金中，國家級基金1只、省級基金12只、地級市基金32只、區縣級基金62只；基金目標規模級別分布是國家級315.00億元、省級599.00億元、地級市2，135.85億元和區縣級1，522.47億元，已認繳規模級別分布分別是國家級315.00億元、省級491.43億元、地級市1，079.88億元和區縣級1，232.15億元。

　　2022~2023年，從全國新設立的政府引導基金級別分布來看，省級和地級市基金占比同比均下降，國家級占比略有增長，區縣級占比同比顯著提高。

　　2022~2023年，從全國新設立的政府引導基金已認繳規模級別分布來看，省級和地級市基金占比同比均下降，國家級及區縣級占比均同比提升，其中區縣級占比大幅上升。

　　2024年6月以來，國務院發布《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（國辦發【2024】31號）、《公平競爭審查條例》、《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展若干措施的通知》（國辦發【2024】28號）等，基金招商正在成為各地區吸引外來投資、提高招商效率、優化資源配置的一個重要舉措，如江蘇省設立500億元的戰略性新興產業母基金，成都市統籌打造總規模3，000億元以上的制造業發展基金體系。整體來看，政府引導基金未來將繼續發展。

　　三、城投公司政府產業引導基金投資

　　城投公司參與政府產業引導基金投資一方面是響應政府的產業規劃與發展戰略，例如投資新興產業如新能源、高端制造等領域，政府希望通過引導基金吸引資金，城投公司的加入能夠為這些項目提供初始的資金支持，起到引領示范的作用。另一方面，城投公司自身面臨轉型發展，涉足政府產業引導基金投資有助于拓展業務領域，尋找新的利潤增長點。實務中，政府會將政府產業引導基金投資安排城投公司或城投公司所轄投資公司進行管理。投資公司會作為政府產業引導基金投資平臺。

　　城投公司參與政府產業引導基金投資的模式分兩種，分別是直接投資和間接投資。其中，間接投資模式下，城投公司會通過與其他金融機構、產業資本合作設立子基金的方式進行間接投資，這種模式能夠借助合作伙伴的專業優勢，可一定程度上分散投資風險。比如，與專業的風險投資機構合作，對方在項目篩選、風險評估和投后管理方面的經驗較豐富。直接投資模式，即城投公司可以直接將資金投入到目標企業或項目中。

　　城投公司的政府產業引導基金投資的流程一般主要包括投資標的篩選、盡職調查、投資決策、向目標基金提供增值服務提升標的公司價值以及最終退出等基本流程。城投公司的政府產業引導基金投資方向主要是：（1）基礎設施相關產業。城投公司依托自身在基礎設施建設方面的經驗和資源，在政府產業引導基金投資中，一般會傾向于與基礎設施相關的上下游產業。（2）為了推動地方特色產業的發展，政府產業引導基金也會引導城投公司向地方特色產業進行投資。例如，某些地區以特色農產品加工聞名，城投公司可以通過引導產業基金投資相關的農產品加工企業，從種植、加工到銷售的全產業鏈進行扶持，既促進了地方特色產業的升級，又能獲得產業發展帶來的收益。

　　城投公司的政府產業引導基金投資產生的主要收入是：一是股權增值，當所投資的企業發展良好，企業的估值不斷提升，城投公司作為股東，其持有的股權價值也會相應增加。當企業發展到一定階段，通過股權轉讓或者上市等方式退出，可以獲得可觀的股權增值收益。二是分紅收益，所投資的企業在盈利后，會按照股東的持股比例進行分紅。城投公司可以根據其投資份額獲取相應的分紅收益。

　　四、城投公司政府產業引導基金投資主要風險

　　政策風險。政府產業引導基金投資具有很強的政策導向性。政策的變化可能對城投公司的投資產生重大影響。產業政策的調整帶來風險，如政府調整對某一新興產業（如光伏產業）的補貼政策等，城投公司在該產業的相關投資可能面臨成本上升、市場需求下降等問題。

　　市場風險。市場競爭方面，在投資的產業領域內，市場競爭激烈程度不斷變化。如果城投公司投資的企業在市場競爭中處于劣勢，可能會導致市場份額下降、產品滯銷等問題。經濟周期的波動對城投公司的投資也有顯著影響。在經濟下行期間，消費市場疲軟，企業的經營壓力增大，城投公司所投資企業的盈利能力可能會大幅下降，甚至出現虧損的情況。同時，股票市場和債券市場的表現也會受到經濟周期的影響，這對城投公司通過資本市場退出投資獲取收益帶來不確定性。

　　管理風險。城投公司在進行政府產業引導基金投資時，如果缺乏科學的投資決策機制，可能會導致投資失誤。例如，對投資項目的可行性研究不夠深入，對項目的市場前景、技術難度、財務狀況等評估不準確，從而選擇了不具備發展潛力的項目進行投資，最終造成資金損失。

　　投后管理不善，投后管理對于投資項目的成功與否至關重要。如果城投公司在投資后不能有效地對被投資企業進行管理和監督，可能會出現企業經營管理混亂、資金挪用等問題。例如，沒有建立完善的投后跟蹤評估體系，不能及時發現被投資企業的經營風險并采取相應措施加以防范，可能會導致投資失敗。

　　城投公司在參與政府產業引導基金投資過程中，既有機會在多個領域獲取收益，促進自身轉型發展，又面臨著政策、市場和管理等多方面的風險。因此，需要建立健全風險防范機制，科學決策、謹慎投資、強化投后管理，以降低風險，提高投資效益。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)