城投公司作為我國財政分權制度下的產物，一直以來承擔了大量基礎設施以及公共服務項目建設或運營工作。城投公司在承做基礎設施建設等政府相關業務時，實際采用的模式較多，如早期的“建設-移交”模式（以下簡稱“BT模式”）、PPP項目中的“建設-經營-轉讓”模式（以下簡稱“BOT模式”）、政府購買服務以及委托代建模式等。近年來為限制政府及有關部門通過城投公司違規籌措資金，監管機構相繼出臺了較多文件“堵漏洞”，如財預【2012】463號文明確禁止城投公司采用BT模式舉債；財辦金【2017】92號文和財金【2019】10號文等文件對于PPP項目進行了規范，包括規定PPP項目的合作期限，并對未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的、采用BT模式實施的及政府向社會資本承諾固定收益回報的PPP項目予以清退等，逐步限制城投公司作為社會資本方和政府購買方參與PPP項目；財預【2017】87號文明確了政府購買服務的范圍，將建筑工程等排除在外，并指出要先有預算、后購買服務。在監管政策不斷調整的大背景下，委托代建模式變得更為常見。本文將聚焦于委托代建模式，從其來源展開介紹，探索其背后的運行邏輯及相關會計處理，從而更好的分析城投公司基礎設施代建業務的真實賬目反映，判斷業務回款情況、資金保障強度以及公司未來的發展前景。

　　一、委托代建模式的來源

　　為杜絕“三超”現象，有效控制投資、確保工程質量并有效轉變政府職能，2004年7月16日國務院印發了《國務院關于投資體制改革的決定》（國發【2004】20號），該文件明確提出：“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”；隨后各省市根據實際情況陸續出臺相關規定，例如2007年10月，江蘇省發改委財政廳建設廳聯合下發《關于印發<江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規定>的通知》，明確：“代建制，是指政府通過招標等方式選擇專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和實施工程建設管理，項目建成后交付使用單位的制度，代建期間代建單位按照合同約定代行建設的投資主體職責。”由此，以“代建制”進行非經營性政府項目建設的模式開始被采用，并由此催生了城投公司的大量基礎設施建設業務，城投公司的委托代建模式應運而生。

　　二、委托代建模式的定義

　　規范的委托代建模式，應是政府及有關部門作為委托方，也即非經營性項目的業主，與城投公司簽訂《委托代建協議》，委托城投公司進行代建項目管理，包括嚴格控制項目投資、確保工程質量及按期交付使用，委托方應按照協議規定向城投公司核撥委托代建資金，一般會在項目開始前預撥或按照項目進度撥付。但此類業務往往資金需求大、建設周期長，政府沒有足夠財力支撐項目建設，會要求城投公司先自行籌措資金，待項目建設完成后再以財政資金結算回款。值得注意的是，此種方式的委托代建因含有BT模式的影子，易形成政府隱債受到監管部門的審查，故此種委托代建正在逐漸減少。另有些城投公司為了規避交易所對于“單50%”，即交易所規定的：“發行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%”的限制，不會與政府及其相關部門直接簽訂《委托代建協議》，而是與夾層國企簽訂，達到在形式上減少來源于政府收入比例的目的，此時我們需要透過現象看本質，如果該項目為非經營性項目且項目使用單位為政府相關機構，則此種業務實質仍為政府非經營性項目的委托代建模式。

　　三、委托代建模式的盈利方式及相關會計處理

　　城投公司在委托代建模式下開展基礎設施建設業務，只是作為項目受托方進行項目管理及建設，因此盈利方式為收取代建管理費為主，在代建協議中會明確代建管理費按照投入成本的一定比例加成。城投公司在具體進行收入確認和會計處理時會采用總額法和凈額法兩種方式，不同的確認方式會在會計報表的反映中產生較大差異，只有理解兩種方式的邏輯，才能真正了解委托代建模式的業務回款情況，洞悉公司選擇不同模式的真實目的。下文將會對城投公司委托代建模式總額法和凈額法的財務核算進行詳細介紹，涉及《企業會計準則第2號——存貨》、《企業會計準則第3號——在建工程》、《企業會計準則第4號——固定資產》和《企業會計準則第14號——收入》。

　　（一）總額法

　　總額法在實務中一般被稱為成本加成法， 此種方法的收入一般由兩部分組成：“代建業務成本+代建管理費”，此時毛利率一般為代建管理費率，也即在代建協議中規定的成本加成比例。此種方式的具體會計處理主要分為兩種方式，分別為按進度每年確認收入和項目交付后一次性確認收入。在具體介紹前引入一個案例，如某公司與當地政府簽署《委托代建協議》，當地政府將市內某片區的部分基礎設施項目委托給公司，公司負責組織項目前期手續、籌措資金、開工建設等工作，并在協議中規定委托方要按照實際投入成本加成15%支付公司委托建設服務費。

　　1、按進度每年確認收入

　　此方式下，每年年末，委托方會出具城投公司實施代建項目的確認通知書，確認公司當年度相關代建項目發生的支出金額及相應的委托代建費，與公司辦理代建工程項目的資金結算。公司的相關賬務處理分階段進行：①在項目建設階段，公司發生的相關建設成本，借記“存貨-開發成本”，貸記“銀行存款/應付賬款”，現金流量表體現為“購買商品、接受勞務支付的現金”；②在每年末委托方發來確認通知書，按照完工進度辦理資金結算時，借記“銀行存款/應收賬款”，貸記“主營業務收入”（代建業務成本+代建業務成本*15%），同時結轉營業成本，借記“主營業務成本”，貸記“存貨-開發成本”，現金流量表體現為“銷售商品、提供勞務收到的現金”，該方式使得利潤表中收入規模和毛利率較為平穩，且有助于擴增城投公司收入和利潤規模。

　　2、項目交付后一次性確認收入

　　該方式與按進度每年確認收入區別僅在于該方式的收入在竣工結算后一次性確認并結轉成本，因此該方式對于項目建設階段和竣工結算階段的會計處理與按進度每年確認收入的一致，此種方式會使得利潤表中某一年度的收入突增，賬務出現較大波動。

　　（二）凈額法

　　凈額法在實務中一般被稱為代建管理費法，此種方法的收入只有代建管理費，毛利潤只有收入本身，因此毛利率為100%。此種方式適合于公司只負責項目管理，具體項目建設由外部的工程施工單位進行時采用。實踐中有些公司雖然參與項目建設，但為了規避交易所平臺“單50%”的監管要求，也會采用此種方法降低報表中代建類收入的規模。接下來，將區分兩種情況進行具體介紹：

　　1、公司作為項目管理者角色參與委托代建

　　某公司與當地政府及其相關部門（委托人及業主方）簽署委托建設合同，按照委托建設工作范圍和內容，承擔區域境內安置區周邊道路等基礎設施工程建設的代建管理職能，公司僅作為項目管理者，主要負責組織項目可研、工程勘察、初步設計編制，組織施工圖設計、施工、監理、設備材料選購等；辦理可研報告、環保、消防、工程規劃許可證、施工許可證、園林綠化等手續；工程合同的洽談簽訂與履約的監督管理；編制年度建設計劃、投資計劃、用款申請、竣工決算報告、竣工驗收、建設檔案移交等。工程建設資金由委托人進行籌措，按照工程進度向施工方撥付，公司按照工程項目總投資的一定比例向委托人收取代建管理費。此項業務的會計處理模式為：公司進行項目管理支付的成本由于金額相對較小，直接費用化處理，借記“管理費用”，貸記“銀行存款/應付賬款”；項目結束后收到代建管理費，借記“銀行存款”，貸記“其他業務收入”，不再進行成本結轉，年末結轉損益時直接將管理費用轉入本年利潤科目。

　　2、公司作為項目建設者角色參與委托代建

　　某公司與政府及其相關部門（委托人及業主方）簽署委托代建協議，約定代建期間城投公司根據投資額的一定比例計提代建項目管理費收入并由委托方逐年撥付，待項目竣工后辦理結算手續。①在建設期間，城投公司承擔代建產生的相關投資、費用及相應的資本化利息，應借記“存貨-開發成本”，貸記“銀行存款/應付賬款”，現金流量表體現為“購買商品、接受勞務支付的現金”；②每年年末，城投公司根據協議規定，將當年實際投資額的一定比例計提代建管理費收入，借記“銀行存款/應收賬款”，貸記“主營業務收入”（僅為代建管理費），現金流量表體現為“銷售商品、提供勞務收到的現金”；項目移交給業主方時，借記“銀行存款/應收賬款”，貸記“存貨-開發成本”。

　　除以上情況外，對于部分無明確回購安排的代建項目，或為增大企業的資產及凈資產規模的項目，通常采用“在建工程”科目記賬。此時，在項目建設期間，借記“在建工程”，貸記“原材料”、“應付職工薪酬”；同時，將政府撥入的專項資金作為政府對公司的專項撥款，借記“銀行存款”，貸記“資本公積”，使得企業資產規模快速擴大；項目建設完成后，借記“在建工程”，貸記“固定資產”，由于轉為固定資產后每年要支付日常管理費、維護成本，并計提折舊，故有些企業將其轉入“其他非流動資產”，以避免計提折舊，或出現“在建工程”長期掛賬的情況。

　　四、文章總結

　　國發【2014】43號文明確要求劃清政府與企業界限，釋放了地方債務嚴控和城投公司轉型的信號，尤其是近年來對隱性債務管控力度不斷增強。在此背景下，城投公司以委托代建方式承接政府項目的項目量開始減少，對于純公益性項目，公司開始僅作為項目管理者參與其中。雖然城投公司轉型已成大勢所趨，但因各地資源稟賦不同，轉型階段存在較大差異，企業的市場信用還未完全搭建，與政府的關系仍然密切。觀察城投公司的財務報表，基礎設施建設業務仍為其第一大收入來源，對于目前常用的委托代建模式的分析有較大意義，在上文介紹中能夠發現，在研究此種模式時，需主要關注資產負債表中的存貨、在建工程、應收賬款、其他應收款、無形資產、固定資產和其他非流動資產等資產科目及應付賬款、其他應付款等負債科目的增減情況，還能夠在現金流量表中的經營性凈現金流的相關科目中找到建設業務情況的蛛絲馬跡，從而了解委托方的回款情況，判斷業務質量。隨著未來城投公司的市場化轉型深入，城投公司或逐步將原有基礎設施項目業務模式由委托代建模式轉為自營模式，自營模式的業務增加將會對企業經營帶來更多機遇和挑戰。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)