平臺轉型一直是城投公司面臨的一項重要課題，近年來各地結合自身區域轉型要求和資源稟賦實際進行了多方面探索，從事河道砂石業務是其中重要方向之一。實踐中，城投公司具體通過哪些方式獲取河道砂石業務、具體業務模式和盈利狀況、相關業務風險點都有哪些需要我們關注，本文將通過梳理相關法律法規和當前存在河道砂石業務的發債城投公司相關情況，對上述問題進行探討分析。

　　一、河道砂石業務相關法律規定

　　（一）全國性法律法規

　　關于河道砂石業務相關法律法規，《中華人民共和國水法》第三十九條明確規定，“國家實行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實施辦法，由國務院規定。”《中華人民共和國河道管理條例》第二十五條，“在河道管理范圍內進行下列活動，必須報經河道主管機關批準；涉及其他部門的，由河道主管機關會同有關部門批準：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥。”該條例明確了河道主管機關對采砂活動的管理權責。

　　國務院尚未出臺相關辦法規范全國河道采砂管理，但對于部分長江干流河道采砂管理，國務院和水利部出臺了具體行政法規和部門規章，規范了長江采砂管理部門和申請條件等內容；根據國務院《長江河道采砂管理條例》規定，國家對長江采砂實行采砂許可制度；這里的長沙河道范圍為“在長江宜賓以下干流河道內”；審批發放長沙河道采砂許可證的主體為“省、直轄市人民政府水行政主管部門”，區縣級人民政府單位并沒有審批發放長沙河道采砂許可證的權責。根據水利部《長江河道采砂管理條例實施辦法》規定，“鼓勵運用市場機制依法組織采砂許可證的發放。”由此可見，發放長江河道采砂許可證采取市場機制為“鼓勵”而非強制。

　　（二）地方性法規

　　對于地方性河道采砂管理，各地方人大和政府制定了地方性法規或地方政府規章等文件；本部分主要梳理了省級地方性法規和部門規章對于河道采砂的具體規定。

　　1．河道采砂行政許可類型

　　關于河道采砂行政許可類型，是只需要獲取采砂許可證就可以，還是同時也需要獲取采礦證呢？多數省份規定應當向水行政主管部門申請河道采砂許可證，未提及需要獲取采礦權限，也有省份明確規定不用獲取采礦許可證，例如海南省明確規定，“河道采砂實行許可制度，河道采砂許可證由水行政主管部門統一發放，地質礦產主管部門不再核發采礦許可證”。重慶市明確規定，“從事河道采砂的單位和個人，不再辦理采礦許可證”，但也存在少數省份要求申領采砂許可證和采礦許可證，例如根據《浙江省河道管理條例》第三十七條，“在河道管理范圍采砂的單位或者個人，應當依法申領采砂許可證和采礦許可證。”

　　2．河道采砂行政許可方式

　　關于河道采砂行政許可方式，四川省、湖南省等較多省份明確規定，“河道采砂權的出讓應當通過招標、拍賣、掛牌等交易方式進行”，即采砂權出讓應該通過市場化公開競爭方式取得；而河北省規定，“有兩個以上申請人對同一河段提出河道采砂申請的，水行政主管部門應當通過公開招標或者拍賣的方式作出實施河道采砂許可的決定”；安徽省則規定，“市、縣人民政府水行政主管部門和省水工程管理單位實施河道采砂許可，可以通過公開招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定”，即安徽省對采砂許可授予采取公平競爭方式的規定為“可以”而非“應該”。

　　關于吹填固基、清淤疏浚、河道整治等公益性活動是否需要辦理采砂許可證，各地規定不一。一些地區的相關條例規定，因防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道等采砂的，不需要辦理河道采砂證；但同時強調應當按照有關河道管理的法律、法規的規定辦理相關手續，并且對所采砂石的使用作出了限制，例如廣東省規定“所采河砂應當按照依法批準的方案進行處置”，湖北省規定“所采砂石不得用于經營”。同時也有一些地區規定，河道整治等公益性活動也需要進行采砂許可，例如江蘇省規定，河道采砂用于興建河道、航道工程建筑物的，應當依法申領河道采砂許可證；重慶市規定，因河道治理、航道整治以及港口、取水口清淤等需要采砂并用于銷售的，可以采取直接許可方式確定采砂單位或個人。另外，長江河道采砂管理條例規定，因吹填造地從事采砂活動的單位和個人，應當依法申請河道采砂許可證。

　　許多省份在相關法律文件中規定，縣級以上政府可以對河道砂石資源實行統一經營，這也是許多城投公司發展砂石業務的方式，例如江西省規定，“縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理，具體辦法由設區的市人民政府規定。”湖南省規定，“縣級人民政府根據生態環境保護的需要，可以決定對本行政區域內的河道砂石資源依法實行統一開采管理。”湖北省規定，“縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源按照政企分開的原則依法實行統一經營，具體辦法由縣級以上人民政府規定，并報上一級人民政府備案。”

　　3．采砂許可期限與收費

　　關于采砂許可的期限，多數省份規定河道采砂許可證有效期最長不得超過一年，另外重慶市規定河道采砂許可證的許可期限不得超過2年，廣西規定河道采砂許可證的有效期不得超過三年。

　　關于采砂收費情況，主要包括采砂權出讓價款河道、采砂管理費和河道砂石資源費等，當前主要是繳納采砂權出讓價款。企業有償獲取采砂權需要繳納采砂權出讓價款，一般是在業務獲取時一次性繳納；例如江西省規定“河道砂石開采權通過招標等公平競爭的方式取得的，還應當繳納河道砂石開采權出讓費。河道砂石開采權出讓費由縣級以上人民政府財政部門委托同級水行政主管部門在頒發河道采砂許可證之前一次性征收，并全部上繳財政。”根據《海南省河道采砂權出讓收入征收使用管理暫行辦法》，河道采砂權出讓收入屬政府非稅收入，應全額上繳國庫，納入財政預算管理。根據《財政部發展改革委關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》（財稅〔2017〕20號文），自2017年4月1日起，將不再征收河道采砂管理費（含長江河道砂石資源費）。因此，當前采砂活動不用繳納河道采砂管理費和長江河道砂石資源費。一些省份也進一步明確規定不再征收省內河道砂石資源費，例如根據四川省財政廳與四川省發展和改革委員會《關于河道砂石資源費有關問題的通知》，“從2016年12月1日起，將河道砂石資源費收費標準降為零。”根據《湖北省省人民政府辦公廳關于進一步降低企業成本振興實體經濟的意見》，從2017年5月1日起，湖北省停止征收河道砂石資源費。根據江西省水利廳《關于停征河道砂石資源費的通知》，“自2017年4月1日起，我省停征河道砂石資源資源費。”

　　二、發債城投公司河道砂石業務特征

　　在城投公司砂石業務方面，本部分主要關注的是當前存在砂石相關業務的發債城投公司，這些城投公司主要分布于重慶市、浙江省、四川省、山東省、江西省、湖南省、湖北省、河南省、廣東省、安徽省等區域，其中較多省份被長江干流流經。

　　（一）河道砂石業務的取得方式

　　城投公司的砂石業務主要通過政府授予或劃轉相關采砂權限等無償方式獲取，少部分城投公司通過有償協議等方式獲取；具體來看，一些地方政府是將具體的河道采砂權注入企業，另外一些地方政府則是授予城投公司特許經營權，賦予城投公司在特定地區砂石開采的壟斷地位。

　　同時，一些地方政府在區劃范圍內建立健全“統一經營、統一管理、統一監管”的砂石資源集中開發經營模式，由政府確定的相關城投公司負責轄區內河道砂石的開采經營。

　　此外，部分城投公司通過相關協議有償獲取砂石業務，例如南充龍門古鎮開發建設有限公司與南充市高坪區水務局簽署了《江陵鎮琴臺寺河壩、溪頭鄉河壩砂石開采有償出讓采砂協議》，根據協議約定，南充龍門古鎮開發建設有限公司以35，000萬元的價格競拍獲得了江陵、溪頭河段河道采砂權912.27萬立方米。2021年，長沙市望城區水利投資發展集團有限公司與長沙市望城區水利局簽署《長沙市望城區河道采砂權有償使用協議》，取得自首個河道砂石開采項目正式啟動之日起算未來30年的河道采砂經營權。

　　（二）河道采砂權限的入賬和攤銷

　　城投公司河道采砂權一般計入無形資產，關于采砂權無形資產攤銷的會計處理，第一種方法是按照經營年限直線攤銷，例如重慶市合川農村農業投資（集團）有限公司將50年10.87億元的砂石資源開采經營權按年限攤銷，每年攤銷0.22億元；第二種方法按照“產量法”進行攤銷，河道砂石資源開采權攤銷額=（河道砂石資源開采權入賬價值/可采儲量）*產量，嵊州市交通投資發展集團有限公司采用這種方式；第三種是將砂石開采權判定為“壽命不確定的無形資產”，由于在可預見的將來該開采權均會使用并帶給本公司逾期的經濟利益流入，故認定其使用壽命為不確定，不予攤銷，并在每期末對使用壽命不確定的無形資產的使用壽命進行復核；第四種是不將采砂權評估入賬，例如豐城發展投資控股集團有限公司鑒于采砂證有效期僅為一年，未將采砂權予以評估入賬。

　　（三）河道采砂業務模式

　　關于砂石開采，城投公司存在自主開采或外包方式。自主開采一般通過租用或自購砂石開采船舶等設備，在政府授權范圍內進行砂石開采，主要成本為砂石開采船舶等設備租用費用和人工費用等，例如益陽市城市建設投資運營集團有限責任公司就采用這種方式；外包開采主要通過招標等方式對河砂開采業務進行勞務分包，由外包單位進行采砂，例如鄱陽縣鄱昌砂石有限公司與有資質的民營采砂公司簽訂勞務承包合同，由民營采砂公司負責砂石開采，鄱昌砂石提供10元/平方米的開采補貼，待采砂公司完成所采砂石的銷售后，鄱昌砂石按承包合同與其結算采砂款。

　　銷售價格方面，大多數城投公司砂石銷售價格參考市場價格，少部分城投公司砂石銷售價格由當地政府確定指導價：例如遂寧市船山區砂石銷售價格由遂寧市船山區砂石資源經營體制改革領導小組牽頭，對全區河沙成本進行實時監測，在考慮企業合理利潤的基礎上，合理確定指導價，按程序報區政府批準后執行；廣安市砂石銷售價格由廣安市發展和改革委員會牽頭，對全市河沙成本進行實時監測，在考慮企業合理利潤的基礎上，合理確定指導價，按程序報省政府批準后執行。

　　銷售區域，由于運輸成本等原因，一般砂石銷售區域為城投公司當地及周邊區域，但也有政府限制砂石原則上在本地銷售，例如根據《2019年豐城市贛江河道采砂管理實施方案》，砂石原則上不得外銷外運，主要銷售位于豐城市內的建筑企業，如果出現砂石滯銷情況，則需報政府審批后方可向江西省其他縣市區銷售。

　　（四）河道采砂業務盈利狀況

　　盈利方面，近年來，一些城投砂石業務毛利率為負或較低，主要原因包括當地房地產市場低迷等影響，砂石需求持續下降、砂石資源開采權攤銷大、開采難度較大導致產生的準備支出較大等；例如桐廬投資建設發展集團有限公司2020至2022年砂石銷售毛利率分別為-3.96%、-249.22%和-50.24%，由于開采的河道段砂石質量較差以及采砂許可權攤銷的影響，該業務虧損明顯。當然，也存在一些城投公司砂石業務盈利良好，例如南充臨江東方投資集團有限公司2022年采砂業務毛利率為47.60%，廣安發展建設集團有限公司2022年砂石銷售毛利率為26.76%，益陽市城市建設投資運營集團有限責任公司2022年和2023年一季度砂石銷售毛利率為14.35%和12.01%，重慶市合川農村農業投資（集團）有限公司2022年和2023年一季度砂石開發毛利率分別為7.43%和15.71%。

　　（五）河道采砂業務收入與財政收入

　　采砂權出讓價款一般納入財政管理，這通常是企業有償獲取采砂業務時一次性向政府繳納；但企業銷售砂石產生的收入，有時也需要上繳財政，這種安排主要針對政府統一經營管理河道砂石情況，以湖南省為代表，具體如下。

　　根據2021年11月印發的《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》，縣級人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源依法實行統一開采管理，實施統一開采的河道砂石開采單位，應根據采砂許可和砂石開采情況，將河道砂石銷售額（不含增值稅）的60%作為河道砂石資源有償使用收入上繳財政，剩余40%的部分按會計核算方式計算企業收入、核算成本、繳納稅金。河道砂石資源有償使用收入分成比例如下，省管河道：按省、市州、縣市區1︰2︰7的比例分成；市州管河道：按市州、縣市區3︰7的比例分成。縣市區管河道：河道砂石資源有償使用收入全部留縣市區。河道砂石資源有償使用收入納入一般公共預算管理，列“政府收支分類科目”第103類“非稅收入”中的“1030799其他國有資源（資產）有償使用收入”。該規定有效期至2026年11月25日。

　　另外，根據《吉安市人民政府關于進一步加強河道砂石資源管理的實施意見》（吉府發〔2018〕11號），贛江吉安段河道采砂權不再進行招標拍賣，砂石資源由政府統一經營管理；沿贛江各縣（區）政府需組建具有獨立法人資格的國有砂石公司，由市水利局直接對其進行采砂許可。公司設立財政專戶，所有銷售收入進入財政專戶，接受財政監管。砂石銷售總收入分別上繳市水利部門財政專戶20%、縣水利部門財政專戶10%，主要用于河道砂石資源的監督與管理、河湖的管理等。

　　三、發債城投公司砂石業務相關風險及關注

　　（一）采砂自然環境變化風險

　　企業面對的采砂自然環境可能會變化，例如采砂導致河水流速提高、水位上升導致實際采砂量減少，受到河道相關汛期變化影響，河道砂石可采期縮短，或砂石資源流失導致可采砂規模不及預期等，對城投公司河道砂石開采業務規模和發展造成影響。

　　對于采砂自然環境變化相關風險，我們需關注城投公司所在地區和流域相關水位和汛期是否異常，了解城投公司是否對相關自然環境變化有具體的應對計劃。

　　（二）采砂社會環境變化風險

　　城投公司相關采砂業務需要根據相關地區采砂規劃，河道采砂規劃變化會直接影響采砂業務的規模和發展，例如2021年四季度起，受湖南省河道采砂規劃調整影響，長沙市望城區水利投資發展集團有限公司砂石場地暫時關停，砂石經營收入大幅下降。2022年也未開展砂石經營業務。另外，當前多數省份規定采砂許可證有效期不超過一年，每年均為采砂證辦理換發新證，隨著環保政策趨嚴及環保管理力度加大，若城投公司采砂許可到期后無法續期，或政府不再指定當前城投公司承擔河道砂石業務，可能存在采砂資質不可持續的風險，例如，臨沂振東建設投資有限公司擁有采砂點黃沙開采經營管理權，2020年度實現黃沙開采銷售收入2，828.99萬元，但受主河道采沙權需要取得水利部淮河水利委員會批準方可進行開采的環保政策影響，2021年與2022年均未實現黃沙銷售收入。

　　采砂社會環境變化風險將主要影響河道砂石業務可持續性，我們需關注城投公司所在地區和流域相關采砂規劃更新、調整和變動情況，關注每年城投公司是否及時獲得新的采砂許可證等情況。

　　（三）采砂市場環境變化風險

　　砂石開采權在價值評估中主要根據砂石儲量、年開采量、砂石市場價格及預期變化情況、開采成本等因素確定，若企業實際開采量、砂石市場價格等大幅下滑，或砂石開采成本顯著上升，將導致砂石開采權存在減值風險，對企業資產規模產生不利影響。另外砂石供給及市場價格易受政策和下游市場需求影響而發生波動，當前下游建材、房地產行業尚處政策調控期，砂石價格走勢存在下滑可能，對企業砂石業務盈利產生影響。

　　采砂社會環境變化風險將主要影響河道砂石業務的盈利狀況以及砂石開采權后續計量，我們需關注砂石在年度內的價格和供求波動，關注企業實砂石開采權每年是否發生減值以及發生減值的原因。

　　四、結論

　　綜合來看，在相關法律法規方面，全國性法律法規中明確規定了“實行河道采砂許可制度”，并對長江采砂作出較為詳細的規范，但尚未出臺相關辦法規范全國河道采砂管理，因此各地方人大和政府制定了地方性法規或地方政府規章等文件進行地方性河道采砂管理；對于河道采砂行政許可類型，多數省份規定應當申請河道采砂許可證，但也存在少數省份要求申領采砂許可證和采礦許可證；而河道采砂行政許可方式，較多省份明確規定，“河道采砂權的出讓應當通過招標、拍賣、掛牌等交易方式進行”，同時許多省份在相關法律文件中規定，縣級以上政府可以對河道砂石資源實行統一經營。當前地方采砂許可證大多期限為1年，且當前采砂活動是不用繳納河道采砂管理費和長江河道采砂資源費的，但是還會有一些其他的費用，例如采砂權出讓價款等。在城投公司河道砂石業務方面，當前存在河道砂石業務的城投公司大多在南方，多數城投公司獲取采砂業務是政府無償劃轉或特許經營，也有少部分城投公司通過有償協議獲取；城投公司河道采砂權一般計入無形資產，但攤銷方式存在不同；在盈利方面，河道砂石業務并非一本萬利，在一些城投公司盈利良好的情況下，同是需要關注存在城投公司由于攤銷成本大等因素連年虧損；同時河道采砂業務存在自然環境變化、社會環境變化和市場環境變化等風險因素需要我們關注。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)