摘要

　　園區是以促進產業發展為目標，通過政府干預或市場機制自發形成的特殊區位環境，實施集中管理，有一定政策支持，肩負著聚集創新資源、培育新興產業、推動城市化建設等重要使命，已成為我國經濟發展的重要載體和經濟增長的重要引擎。城投企業在政策支持下持續推進市場化轉型，但承接業務及收入仍主要來源于政府，信用質量高度關聯當地經濟財政實力，此背景下財權獨立性判斷較為關鍵，現行體制下較多園區財權不完全獨立，所屬園區管委會實際可調度財力可能會有所打折，但基于園區職能定位和區域的特殊性，其未來具有較好發展前景，對當地經濟和財政收入的貢獻有望逐步提升。城投企業是目前債券市場的核心力量，園區城投企業作為城投企業的重要構成，在債券市場表現較為活躍。目前園區城投企業區域分布及存續債規模集中度均較高，存續債集中于江蘇、浙江、陜西、湖南等省，同時，存量園區城投企業行政級別集中于地市級，整體信用水平以AA主體級別為主。

　　正文

　　近年來我國園區經濟總量持續上升且在全國經濟財政收入中占據重要地位，成為我國經濟發展的重要載體和經濟增長的重要引擎；為推進園區高質量發展，政府在財政優惠和行政事務審批權上均給予了特殊支持，使其具有很強的特殊性和獨立性。

　　園區一般是指以促進產業發展為目標，通過政府干預或市場機制自發形成的特殊區位環境，實施集中管理，有一定政策支持，為區域經濟發展、產業調整升級的重要空間載體形式。從1979年深圳設立第一個產業園-蛇口工業區開始，我國園區發展開始起步并大致經歷了四個發展階段，即初始發展階段（1984~1991）、加速發展階段（1992~2002）、穩定發展階段（2003~2008）和升級發展階段（2009~至今）。我國園區分類方法多種多樣，從級別看，可將園區主要分為國家級和省級兩類；從功能定位看，可分為國家級高新區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域、邊境經濟合作區等類型；從管理模式看，可分為政府主導型、企業主導型和政企混合型三大類，以政府主導型為主；從財政結算體制看，可分為有獨立財權園區和無獨立財權園區兩大類。但總體而言，園區一般會享有與所在地其他區域不同的土地、財政、稅收、產業等特殊政策，在管理上也具有很強的獨立性。

　　作為產業聚集的載體，園區既是區域經濟發展、產業調整升級的空間承載形式，又是地區社會經濟發展水平的衡量標志，肩負著聚集創新資源、培育新興產業、推動城市化建設等重要使命，已成為我國經濟增長的重要引擎。根據商務部所統計的全國230家國家級經開區數據，2022年國家級經開區生產總值15萬億元，同比增長8.7%，占同期國內生產總值的12.4%；由于留抵退稅相關政策影響，國家級經開區財政收入2.5萬億元，同比下降3.3%，其中，稅收收入2.3萬億元，同比下降0.8%，約占全國同期稅收收入的13.8%，在全國財政收入中起到重要作用。與此同時，國家級高新區對經濟的貢獻也持續提升，成為支撐引領高質量發展的重要力量。截至目前，我國共有國家高新區178個，2022年國家高新區實現生產總值17.3萬億元，創造了全國14.3%的GDP，貢獻了全國13.6%的稅收；2023年前三季度，國家高新區生產總值達到12.33萬億元，同比名義增長7.11%，占全國比重的13.5%，實現營業收入37.66萬億元，同比增長4.22%。根據科技部發布的《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》，“十四五”末國家高新區數量要達到220家左右，實現東部大部分地級市和中西部重要地級市基本覆蓋。

　　城投企業在政策支持下持續推進市場化轉型，但承接業務及收入仍主要來源于政府，信用質量高度關聯當地經濟財政實力，此背景下財權獨立性判斷較為關鍵，現行體制下較多園區財權不完全獨立，所屬園區管委會實際可調度財力可能會有打折，但基于園區職能定位及區域的特殊性，其對當地經濟和財政收入的貢獻有望逐步提升。

　　城投企業設立初始目的一般是代表政府進行基礎設施和公用事業的投資和運營，股權結構、業務和財務往往與地方政府關聯緊密，近年來在政策支持下城投企業掀起了市場化轉型的熱潮使得具有一定造血功能，但城投企業承接項目仍基本是由政府委托，項目收入主要來源于相關政府部門，普遍具有企業信用與地方政府信用高度捆綁的特點。基于此，在考察城投企業信用質量時，除關注外部環境、企業自身運營狀態外，可獲取的外部支持及當地政府經濟財政實力評價尤為重要。

　　從城投企業上述信用風險特征來看，園區城投企業信用質量高度關聯當地經濟財政實力，此背景下財權獨立性判斷較為關鍵，但現行體制下較多園區財權不完全獨立，使得園區管委會實際可調度財力可能會有所打折。對于有獨立財權的園區，管委會對財政收支具備較高的話語權。反之，稅收返還比例取決于上級政府的統籌安排，財政自由度相對較弱。但政府性基金收入分配機制與園區的財政獨立性無直接關系。從理論及實際業務講，某個園區有無獨立財權可根據其是否設立財政金庫來進行判斷，具體可以通過稅收結算體制來簡化識別，即若采用分稅制，則認為有獨立財權；若稅收先全額上繳，之后上級政府再以轉移收入的形式返還，則認為無獨立財權。例如，2021年麗水經開區出臺了《麗水市本級開發區（園區）財政管理體制方案》要求：設立開發區國庫，區域內建立相對獨立的財政管理體制；財政體制采取“統一征收、分區結算、開發單列、自求平衡”。

　　經過多年發展和改革，國家級園區在政策支持下獲得較高的自主權，部分國家級園區設立了一級財政，也具有了相對獨立財權，但省級及以下園區多無獨立財權，財政收入由上級政府統一調配，其產生的稅收收入先全額上繳至上級政府或所在地政府，上級政府再以轉移性收入形式返還其中一定比例。

　　對于有獨立財權園區，以國家級園區為例，國家級園區在起步階段，一般只有一個核心功能區，隨著逐步發展成熟，功能區逐步增加，形成“一區多園”局面。根據子園區的財政分配機制、園區與其他行政區劃的關系，主要可細分為四種財政結算體制。（1）子園區均無獨立財權。國家級園區有獨立財權，子園區無獨立財權，此種類型占多數，此種模式之下園區為統一整體，各子園區收入均歸屬園區管委會，由管委會與上級政府結算。（2）子園區部分財政收入不可用。在實際操作中，部分園區財權由管委會整體統計，子園區無獨立財權，但存在管委會無法調度支配資源區部分財政收入的情況，該部分收入一般歸子園區所在地政府，導致公開渠道披露的財力口徑與管委會實際可調度的財力存在差異，此類情況通常難以發現，容易高估園區財政實力。（3）子園區均有獨立財權。若國家級園區下屬各子園區均有相對獨立的財權，則子園區按照相關政策，上繳一定比例收入至一級園區管委會，一級園區管委會行使歸口管理權力，與上級政府進行結算，但實際各子園區財力單獨使用。（4）園區包含其他行政區劃或與其他行政區劃重合。一般而言，園區會處在某個行政區或橫跨多個行政區，但也有園區地理位置與某個行政區劃完全重合的情況，如青島西海岸新區、蘇州高新區（虎丘區），此種情況下園區具備完全的行政區屬性，區園合一，財政自主性更強。

　　此外，2020年10月1日正式實施的《中華人民共和國預算法實施條例》第二條明確提到，縣級以上地方政府的派出機關根據本級政府授權進行預算管理活動，不作為一級預算，其收支納入本級預算，此條規定對園區發展影響深遠。一般而言，產業園區管理通過設立的園區管委會實現，因此也使其相對具有獨立財政，地級市設立的園區為副市級單位，屬于縣級以上政府，從而符合上述條例。條例實施后，園區財政權限獨立性有可能被壓縮，但基于園區的特殊定位、管理機制靈活性、享有政策優越性等特點，園區對當地經濟和財政收入的貢獻有望逐步提升，并成為地方財政收入的主力。

　　園區城投企業區域分布及存續債規模集中度較高，存續債集中于江蘇、浙江、陜西、湖南等省，存量園區城投企業行政級別集中于地市級，整體信用水平以AA主體級別為主。

　　根據Wind數據，截至2023年12月14日，全國高新區和經開區具有存續債的城投企業共271個，存續債規模1.46萬億元，占整體存量城投債的12%，分區域看，共有27個地區下轄的高新區或經開區有存量城投債，其中江蘇作為存量城投債大省，其園區城投債規模也居首位。此外，園區城投債區域集中度很高，江蘇、浙江、陜西、湖南、四川五省存續園區城投債規模占比達到65%。從園區城投企業行政級別看（wind分類），地市級園區城投企業占據主導地位，其中，國家新區類43個，存續債2，803億元；省級開發區20個，存續債1，040億元；地市級開發區160個，存續債7，742億元；區縣級開發區48個，存續債3，009億元。

　　從信用水平看，園區城投企業整體信用以AA主體級別為主，其中AAA主體評級20個，占比7.38%，其中江蘇4個，上海4個，浙江、四川、陜西各2個，北京、重慶、天津、遼寧、湖南、湖北各1個；AA+主體評級73個，占比26.94%；AA主體級別最多為164個，占比60.52%；AA-及以下主體級別5個，無主體級別9個，占比3.32%。

　　報告聲明

　　本報告分析及建議所依據的信息均來源于公開資料，本公司對這些信息的準確性和完整性不作任何保證，也不保證所依據的信息和建議不會發生任何變化。我們已力求報告內容的客觀、公正，但文中的觀點、結論和建議僅供參考，不構成任何投資建議。投資者依據本報告提供的信息進行證券投資所造成的一切后果，本公司概不負責。

　　本報告版權僅為本公司所有，未經書面許可，任何機構和個人不得以任何形式翻版、復制和發布。如引用、刊發，需注明出處為大公國際，且不得對本報告進行有悖原意的引用、刪節和修改。

　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)