一、本次問責通報的背景

　　財政部監督評價局于2023年11月6日發布《財政部關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》（下稱《通報》），再次公開通報8起新增隱性債務或化債不實的典型案例。2023年7月中央政治局會議上明確“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”；2023年9月財政部發布的《2023年上半年中國財政政策執行情況報告》中對化債的政策展望是在“妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險”的同時，“堅決查處新增隱性債務行為，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增”。本次問責案例通報是對近期一系列政策的反饋，各項隱債政策均一再表明，化解存量是一方面，遏制增量也同樣重要。

　　二、2022年以來財政部通報情況梳理

　　本次對隱債問題的問責通報不是第一次。2016年至2022年前，對隱債問題的問責披露方經歷了審計署、財政部預算司、各地方政府等多方主體；2022年，財政部監督評價局“履行財會監督職責”，分別于2022年5月18日、7月29日各通報8起典型案例，5月18日《財政部關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》主要責任主體定位于政府部門，而7月29日的《關于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務問責典型案例的通報》將責任主體定位于融資平臺公司。

　　典型案例主要圍繞違法違規新增政府融資和化債不實兩個方面。其中新增政府債務可歸納為以下幾種情形：（1）企業通過財政擔保方式融資；（2）企業代政府借款方式融資；（3）企業通過抵押儲備土地、公益性資產或質押對政府的應收賬款方式融資；（4）企業融資或墊資用于應由財政預算安排的公益性項目支出；（5）政府或企業以財政資金為還款來源進行融資；（6）以政府購買服務名義新增隱性債務；（7）政府欠付公益性項目工程款等方式新增隱性債務；（8）政府向國企借款、占用國企資金等方式新增隱性債務。化債不實的情形包括：（1）直接刪除作為化債處理；（2）借新還舊并作為化債處理等。

　　三、本次問責案例通報的特點

　　與2022年5月18日的通報類似，本次通報仍主要以政府部門為責任主體，案例類型仍然包括：（1）政府要求國有企業墊資建設應由財政預算安排的項目；（2）政府通過國有企業為應由財政承擔的項目舉債融資；（3）以預期土地出讓收入等作為項目投資回報來源要求國有企業墊資建設新增隱性債務；（4）政府以國有企業為主體借新還舊化債不實。

　　同時，本次通報內容呈現出的一些特點或對融資平臺業務及融資環境造成一定影響。 

　　一是，首次劍指片區開發自平衡模式中新增隱性債務的情況，或抑制各地片區開發項目的融資和推進。本次典型案例中提到政府授權國有企業作為某片區綜合開發城市綜合運營商，開展區域內基礎設施、地產開發等項目的投資、融資、開發、建設及運營工作，并承諾以預期土地出讓收入等作為項目投資回報來源。對于眾多政府和國有企業來說，片區開發是城投融資日益收緊、政府隱性債務管理日趨嚴格基礎上形成的城市建設新模式，但項目承做方常常要求片區內的土地出讓金留存、增量稅收分成等資金，專項用于項目支出，以保障項目實施主體的利益。若政府做出相關承諾，則新增政府隱性債務。這對片區開發的模式設計提出了很大挑戰。由于片區開發項目通常投資規模大，需要土地、房產開發等能夠產生大量現金流的回報方式予以支撐，在房地產業低迷的今日，若要規避以預期土地出讓收入為項目回報這一新增隱性債務的方式而實現項目“自平衡”頗有難度。本次問責通報或抑制各地的片區開發項目的融資和推進。

　　二是，新增對金融機構違法違規問責案例的通報，或從銀行方面收緊對融資平臺的再融資支持。本次通報雖主要以政府為主要責任主體，但出現2個由原銀保監會（現國家金融監督管理總局）作為問責機構對金融機構問責的案例，問責情形集中在金融機構向應由財政預算安排資金的項目提供融資及相關服務。而在此次通報前的8月28日，《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》強調“加強跨部門聯合監管”；10月30日的中央金融工作會議中提到“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構”，將地方債務風險防范化解也作為金融系統的重要工作。在11月6日《通報》中“‘發現一起，查處一起，問責一起’，持續強化隱性債務查處問責力度”無疑是防范化解地方債務風險長效機制的重要組成。通報案例問責主體新增金融機構是將防范化解地方債務風險作為一項系統性問題通盤考慮的直接體現，也是進一步明確在此過程中各方權責的重要警示。如果說地方政府難以抵抗新增隱性債務的誘惑，那么金融機構問責機制或將幫助隱債增長踩剎車。在35號文下發后，各金融機構對融資平臺或類平臺的再融資大多處于觀望狀態，等待政策細則或先行案例的進一步出臺。在銀行貸款逐步承接債券、非標等融資方式，在平臺融資占比中呈上升態勢之時，此次問責案例通報或將進一步收緊銀行對融資平臺或類平臺的貸款規模，平臺的融資環境或將受到影響。

　　四、隱債問責通報機制的長態化

　　近年來，地方傳統的土地財政模式被顛覆，房地產市場低迷使作為政府重要財力構成的政府性基金收入大幅下降，原可用于承擔項目建設甚至支援一部分一般預算剛性支出的財力減弱，使地方政府的支出壓力突顯。同時，部分地方政府官員的政績觀使其無法擺脫對新增隱債這種更加靈活獲取資金手段的依賴，使地方隱債問題仍間或出現。

　　中央通過擴大并提前下達政府專項債、發行特殊再融資債券等加杠桿方式幫助地方政府解決財力問題，體現了中央政府在地方隱性債務管理問題上的職責履行，為了權責相匹配，自然伴隨地方政府融資權力的上收。因此，延續《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》中“始終保持高壓態勢，強化定期監審評估，堅決查處新增隱性債務行為，終身問責，倒查責任”就成為必然。問責乃至問責案例的通報，不是第一次，肯定也不是最后一次，或將成為防范化解地方政府隱性債務風險的長態化機制的組成部分。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)