我國主體功能區發展戰略研究系列報告之一

　　摘要：主體功能區劃分是我國特有的面向國土空間開發保護的重要制度設計，是我國新發展格局下可持續發展的客觀要求。主體功能區戰略既為國土開發繪制了“路線圖”，也為實施主體功能區戰略和差別化的區域環境與發展政策提供了支撐，有利于強化國土空間規劃和用途管控，形成各具特色、優勢互補、區域協同發展的產業發展格局。新形勢下，主體功能區劃分同我國現代化經濟體系構建、雙循環發展戰略、綠色可持續發展戰略和區域發展戰略等國家戰略的關聯度進一步提升。在主體功能區劃分的實踐中，應針對不同類別功能區的發展定位制定適合區域特點和優勢的發展策略，探索實現經濟發展、糧食安全和生態保護等目標的協同機制，注重區域主體功能同非主體功能之間的平衡。

　　一、我國主體功能區劃分提出的時間較早，所界定的優化、重點、限制和禁止開發區域的四個分類，主要是基于我國不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以及是否適宜或如何進行大規模高強度工業化、城鎮化開發為基準進行劃分。

　　（一）關于主體功能區的定義、戰略啟動時間和背景。

　　主體功能區的定義是指根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。

　　從主體功能區劃分戰略啟動的時間軸來看，主體功能區規劃戰略提出的時間可以追溯到2010年國務院的第一個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》（下稱《規劃》），《規劃》要求各地各部門盡快組織完成省級主體功能區規劃編制工作，調整完善財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等相關規劃和政策法規，建立健全績效考核評價體系，全面做好《規劃》實施的各項工作。《規劃》包括規劃背景、指導思想與規劃目標、國家層面主體功能區、能源與資源、保障措施、規劃實施等6篇，共13章。《規劃》還收錄國家重點生態功能區名錄、國家禁止開發區域名錄和20幅圖等3個附件，全文7萬多字。《規劃》的一個值得重點關注的地方是依照開發方式將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。

　　從編制實施《規劃》的背景來看，當時國家發展戰略的指導是深入貫徹落實科學發展觀，推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，實現全面建設小康社會目標和社會主義現代化建設長遠目標。

　　（二）主體功能區的具體劃分方式和內容

　　以劃分的切入點不同，我國主體功能區的具體劃分戰略也具有多重呈現方式。　

　　按開發方式劃分，主體功能區分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，是基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準劃分的。其中，限制開發區域包括農產品主產區和重點生態功能區兩類。

　　按開發內容劃分，主體功能區分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，是以提供主體產品類型為基準劃分的。城市化地區是以提供工業品和服務產品為主體功能的地區，也提供農產品和生態產品；農產品主產區是以提供農產品為主體功能的地區，也提供生態產品、服務產品和部分工業品；重點生態功能區是以提供生態產品為主體功能的地區，也提供一定農產品、服務產品和工業品。

　　按開發的地理交通布局看，提出要構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。推進環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區的優化開發，形成3個特大城市群；推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中-天水等地區的重點開發，形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

　　從區域重點功能開發的角度，提出要構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局。東北平原農產品主產區，建設優質水稻、專用玉米、大豆和畜產品產業帶；黃淮海平原農產品主產區，要建設優質專用小麥、優質棉花、專用玉米、大豆和畜產品產業帶；長江流域農產品主產區，建設優質水稻、優質專用小麥、優質棉花、油菜、畜產品和水產品產業帶；汾渭平原農產品主產區，建設優質專用小麥和專用玉米產業帶；河套灌區農產品主產區，建設優質專用小麥產業帶；華南農產品主產區，建設優質水稻、甘蔗和水產品產業帶；甘肅新疆農產品主產區，建設優質專用小麥和優質棉花產業帶。

　　從生態安全戰略布局的角度，提出要構建“兩屏三帶”的戰略格局，即構建以青藏高原生態屏障和黃土高原-川滇生態屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶。同時構建以大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。青藏高原生態屏障，重點保護好多樣、獨特的生態系統，發揮涵養大江大河水源和調節氣候的作用；黃土高原-川滇生態屏障，重點加強水土流失防治和天然植被保護，發揮保障長江、黃河中下游地區生態安全的作用；東北森林帶，重點保護好森林資源和生物多樣性，發揮東北平原生態安全屏障的作用；北方防沙帶，重點加強防護林建設、草原保護和防風固沙，對暫不具備治理條件的沙化土地實行封禁保護，發揮“三北”地區生態安全屏障的作用；南方丘陵山地帶，重點加強植被修復和水土流失防治，發揮華南和西南地區生態安全屏障的作用。

　　二、新形勢下主體功能區劃分同我國制定的現代化經濟體系構建、雙循環發展戰略、綠色可持續發展戰略和區域協調發展等國家戰略的關聯度進一步提高。

　　中央二十大提出了“要堅定不移加快實施主體功能區戰略，嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，劃定并嚴守生態紅線，構建科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，保障國家和區域生態安全，提高生態服務功能。”在新形勢下強調主體功能區戰略的落實被賦予了更多現實性意義：

　　（一）主體功能區戰略是構建中國式現代化經濟體系的要求。

　　現代化經濟體系是一個整體協同的體系，其中產業、區域與綠色發展體系是實現現代化發展的主要支撐體系，并為促進現代化經濟體系的有效運轉提供了有力保證。主體功能區是我國重要的國土空間保護制度，有利于優化經濟體系的空間布局，是建構現代化經濟體系的重要支撐。首先，主體功能區建設能夠促進產業結構優化升級，推動產業體系現代化。根據主體功能區規劃，優化開發與重點開發的城市化地區將以提供工業品與服務產品為主，而限制開發與禁止開發的區域將更多地承擔農產品生產與生態安全保障的職能。這將促使各地區實施分類開發、集約發展的模式，既能使經濟活動與人力資源匯聚到適宜大規模、高強度開發的區域，為現代化產業發展提供動能，又能防止耕地過度開發、生態自然持續破壞，從而為農產品與生態產品供給騰出空間，推動農業農村現代化。其次，城鄉區域發展差距大制約著區域發展體系的現代化，主體功能區在明確功能定位的基礎上，為地區間要素的合理流動搭建了空間載體，為鄉村振興、城鄉融合發展提供土地要素并有利于推動農業轉移人口市民化。最后，主體功能區建設能從根本上保護生態環境，將促進綠色循環低碳發展，使經濟發展與生態環境保護協調統一，為現代化經濟體系奠定穩固的生態基礎。

　　（二）主體功能區戰略是構建雙循環新發展格局的要求。

　　作為推動區域發展的重要制度，主體功能區戰略是雙循環新發展格局的重要基礎，既能為國內經濟發展提供支撐，又能以此為基點配合擴大開放，與國際接軌。首先，國內大循環客觀上要求建立全國統一大市場，以避免局限于區域“小循環”。 主體功能區以空間功能分割為基礎，強調區域間的功能聯系，有利于破除區域競爭思想，實現區域間良性互動，進而使資源要素在區域間自由流動、有序共享。其次，主體功能區定位也是科學推動區域發展的重要前提和基本原則，按功能定位發展能夠實現功能互補、錯位發展，有利于推動有條件的區域率先形成新發展格局，成為改革開放新高地。再次，建設主體功能區還能通過功能定位引領資源與要素合理集聚，進而壯大地區主導產業，培育特色產業，并延長產業價值鏈，為打造強大的國內經濟循環體系奠定了基礎，而穩固的國內經濟基本盤能夠對全球的資源與要素產生吸引力，進而推動全面開放格局的形成。

　　（三）實施主體功能區戰略，是我國實施生態綠色可持續發展戰略的要求。

　　主體功能區建設同“綠水青山就是金山銀山”的發展理念密切相關。綠水青山既是自然與生態財富，又是社會與經濟財富，這一論斷打破了一直以來將生態環境保護與經濟發展對立起來的傳統思維。自然生態環境既是生產力基本要素的來源，也是影響生產力要素結合和生產力發展水平的關鍵變量之一。目前我國的整體生態環境狀況依然嚴峻，踐行“綠水金山就是金山銀山”的理念，優化國土空間布局至關重要。首先，主體功能區劃分能主導引領經濟、人口與資源環境相適應，協調地域空間有限性與需求無限性之間的矛盾，通過科學規劃使經濟發展與可持續發展相協調，從而保護發展的潛力與后勁。其次，主體功能區戰略升格為國土空間開發保護的基礎制度后，對其他各類空間規劃發揮統領作用，其空間約束力與保護力隨之增強，從而為提升生態系統的質量與穩定性提供了保障。再次，主體功能區建設能促使生態約束程度高的區域轉變發展方式，走差異化發展道路，培育并大力發展綠色生態產業，將生態優勢轉化為經濟實力與綠色競爭力，從而實現區域經濟高質量發展。

　　（四）實施主體功能區劃分是區域協調發展戰略的必然要求。

　　傳統上我國將四大板塊政策作為區域發展的宏觀指導，即以東北、西部、中部、東部等四大區域板塊作為政策單元，往往強調產業與經濟分工“差異性”，而忽略了資源生態分工，也存在難以克服區域內自然、社會、經濟差異的問題。主體功能區在四大板塊政策的基礎上，結合各縣級行政區這一更小尺度地域單元，對不同區域實行不同的空間管制策略的做法，體現出約束性高質量發展成為區域政策的重要內涵。主體功能區戰略跨越了“經濟”與“生態”之間的分界線，有利于基于區域差異化以克服經濟社會發展與資源環境保護之間的矛盾，實現發展與生態統籌，進一步提高了區域協調發展的針對性與有效性。

　　深入實施區域協調發展戰略符合我國新時代高質量發展需要，是推進中國式現代化建設的必然要求。通過政府規劃和市場機制，促使經濟資源在一定空間范圍內形成相對有效的空間結構，推動各區域充分發揮比較優勢，深度參與分工，形成“1+1＞2”的聚合效應。區域協調發展謀求的是可持續發展，以發展為前提，經濟帶、城市群、都市圈等通過產業、交通、人才、公共服務等政策的系統集成，實現各類要素合理流動和高效集聚，這與高質量發展的要求相一致。當前，我國已相繼實施了京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、成渝地區雙城經濟圈建設、黃河流域生態保護和高質量發展等一系列大尺度的國家重大區域戰略，在全國范圍內逐漸形成了多層次、多形式、全方位的區域協調發展格局。

　　三、在主體功能區劃分戰略的實踐過程中，應針對不同類別功能區的發展定位制定適合區域特點和優勢的發展策略，探索實現經濟發展、糧食安全和生態保護等目標的協同機制，同時注重區域主體功能同非主體功能之間的平衡。

　　（一）主體功能區戰略實踐過程中，應嚴格守住“三區三線”的發展紅線。

　　“三區三線”，即是根據農業空間、生態空間、城鎮空間三個區域，分別對應劃定的耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界、生態保護紅線三條控制線。農業空間是以農業生產、農村生活為主體的區域，生態空間是指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主的區域。城鎮區間是以承載城鎮經濟、社會、政治、文化、生態等要素為主的功能空間。

　　“三區三線”作為國土空間規劃的核心內容和重要組成部分，構成了各級各類國土空間規劃的基礎底版，是保障和維護國家糧食安全、生態安全和城鎮化健康發展的空間底線，為世界處理好人與自然、發展與保護的關系貢獻“中國方案”，劃定過程中根據耕地保護面臨的嚴峻形勢，明確耕地保護的優先序，確保18億畝耕地保護紅線落到實處。將超過30%的陸地國土和15萬平方公里的海域劃為生態保護紅線，率先在全球實施生態保護紅線制度。劃定工作統籌中央和地方事權，給予各省區市劃定城鎮開發邊界更大自主權，支持地方構建更加協同的城鎮體系。

　　（二）對限制類生態功能區，應以發展綠色產業為主導，加快探索生態產品價值實現機制及其在促進國家重點生態功能區綠色發展過程中的基礎性作用。

　　限制開發類主體功能區多為生態脆弱的欠發達地區、群體返貧易發區，長期以來又承擔著國土整治、生態環境改善和生物多樣性維護的重大職責。基于綠色轉型視角，探索如何將資源優勢轉變為產品優勢、產業優勢，將資源的比較優勢轉化為競爭優勢，從而形成經濟發展的優勢，實現群眾收入增加和區域綜合實力提升，這是其加快實現現代化的必然選擇。總體來看，該類地區資源稟賦突出，如生物、礦產、水能、生態環境、民族文化等都是具有比較優勢的資源。在產業發展上，應圍繞健康養生、低碳環保等市場需求變化，重點對生物、礦產、水能等優勢資源開展前瞻性基礎研究，并在此基礎上形成一批特色產品，培育一批有競爭力的企業，最終形成區域性的優勢產業。另一方面，要加快產業融合，挖掘生態資源的多重價值。依托“綠水青山”這一生態系統的存量價值，源源不斷地創造“金山銀山”態系統帶來的流量價值，如生態服務功能提供的農產品、生態旅游等，要探索把“山水林田湖草”這些生態系統要素轉化為發展生態農業、生態工業、生態旅游的經濟系統要素，加快形成“綠色+特色文化”產業體系。

　　近年來，中央財政持續加大對國家重點生態功能區的轉移支付，是國家重點生態功能區脫貧攻堅任務順利完成、經濟社會穩步發展的重要原因。但產業基礎薄弱、競爭力不強等問題難以在短期內得到根本破解。為此，應當加快探索市場化運作的生態產品價值實現路徑，建立橫向轉移支付機制、實現生態產品產業化經營、打造具有地域特色的生態品牌，探索具有地方特色的綠色、協調、可持續的經濟發展模式，讓更多經濟發展成果來自市場化運作的生態產品價值實現路徑，在實現“綠水青山”和“金山銀山”雙贏的同時，提高國家重點生態功能區建設的可持續性。

　　（三）發揮人口集聚效應，合理安排優化和重點開發功能區的布局。

　　近年來，城市群、都市圈、中心城市等主要空間載體的發展在促進我國人口和經濟同步集聚方面發揮了積極作用。過去主體功能區常把優化開發區和重點開發區作為兩種不同的類型，其中一個很重要的前提是認為在我國東部沿海的三大城市群，資源環境承載能力已經達到其上限，未來這些區域的資源供給方面應該維持零增長，通過優化發展的方式來實現產業結構高級化和地域功能提升。而實際上從我國發展的自然地理條件、現實基礎和未來潛力來看，東部沿海的三大城市群在推進我國全面現代化進程中，依然起到重點發展的角色。而原先我國確定的內陸重點開發區，由于受資源環境、經濟發展和地理區位等一系列的限制，反而更應該走優化發展的道路。未來主體功能區確定的21個城市化區域應該成為支撐我國現代化建設進一步集聚經濟要素的重點區域。與此同時，還應響應區域協調發展戰略目標要求，在不斷集聚經濟的過程當中，實現人口的同步集聚。要想實現人口的同步集聚，必須在水土資源、環境容量配置等方面給予一系列的保障，通過建設現代化的基礎設施，推動人口與經濟的同步集聚，形成集聚中實現均衡的區域經濟優化布局方案。

　　（四）注重區域主體功能和非主體功能之間的平衡。

　　主體功能區的劃分并非是功能的單一和排他，而是以某項功能為主體兼顧其他功能的協同發展。即對于某一給定的國土空間，主體功能區的劃分是明確了其中最主要的一項功能，但并不是說某一區域劃定了主體功能就不能再具有其他功能了。例如，城市化地區的主體功能是提供工業品和服務產品，集聚人口和經濟，但也必須保護好區域內的基本農田等農業空間，保護好森林、草原、水面、濕地等生態空間，也要提供一定數量的農產品和生態產品。同理，農產品主產區和重點生態功能區，主體功能是提供農產品和生態產品，保障國家農產品供給安全和生態系統穩定，但也允許適度開發能源和礦產資源，允許發展那些不影響主體功能定位、當地資源環境可承載的產業，允許進行必要的城鎮建設。在確立區域主體功能定位的同時，也要同時兼顧該區域內其他非主體功能產業的平衡發展。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)