高瑞東：保障性租賃住房：經濟影響與政策意義

2022年01月07日13:56

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家高瑞東

　　“租購并舉”住房制度下，保障性租賃住房，是政府在穩(wěn)房價、穩(wěn)地價、穩(wěn)預期的重要實踐，是促進房地產良性循環(huán)的關鍵，在推動全體人民住有所居的基礎上，將最終服務于共同富裕的戰(zhàn)略目標。目前，從計劃、項目、資金途徑來看，各地已在加快推動保障性租賃住房建設，預計2022年將拉動房地產投資2個百分點，有助于托底房地產市場，短期內起到一定的穩(wěn)增長效果。

　　一、為何重點推出保障性租賃住房？

　　2021年12月，中央經濟工作會議表示，“要堅持租購并舉，加快發(fā)展長租房市場，推進保障性住房建設，因城施策促進房地產業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展”。我們認為，保障性住房作為住房供應體系的重要補充，不僅能夠解決城市新青年的住房困難問題，還將推動保障房和商品房“雙軌”并行，成為促進房地產良性循環(huán)、構建租購并舉新發(fā)展模式的關鍵。

　　現階段的保障性住房，包括保障性租賃住房、公共租賃住房、以及共有產權房，其中，保障性租賃住房是“十四五”期間保障性住房建設的主體。2020年10月，“十四五”規(guī)劃提出，擴大保障性租賃住房供給。2021年，我國將40個城市納入保障房試點，大力發(fā)展保障性租賃住房。2021年6月，國務院出臺《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，從土地、財稅、金融等方面明確保障性租賃住房的支持政策。

　　從制度設計來看，保障性租賃住房是指，在人口凈流入的大城市和省政府確定的城市，增加小戶型、低租金的租賃住房供應，面向無房的新市民、新青年，集中解決其住房困難問題。建設方式上，采取政府給政策、支持各類市場主體建設運營的方式，這種不完全以政府為主導的建設方式，不僅降低了財政負擔，也有助于擴大租賃住房供給。

　　從我國的現實環(huán)境來看，發(fā)展保障性租賃住房的必要性和緊迫性較強。

　　一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，人口持續(xù)流向經濟發(fā)達地區(qū)，部分城市住房供需矛盾突出，新市民和新青年普遍存在住房困難等問題。第七次全國人口普查數據顯示，2020年，我國流動人口為3.76億，占城鎮(zhèn)人口的41.6%，人口高流動性特征突出。流動人口聚焦較多的經濟發(fā)達地區(qū)，高房價和高租金成為常態(tài)，中低收入者面臨買不起房和租不起房的問題。

　　另一方面，我國現有的租賃住房市場發(fā)展滯后，難以滿足城市新青年的訴求，政府有必要擴大政策性租賃住房保障范圍。一是，我國租賃住房市場發(fā)展緩慢，小戶型低租金租賃住房的供給不足。二是，現有的公共租賃住房屬于兜底保障，在準入門檻、建設主體、資金來源、輪候分配等有嚴格規(guī)定，新市民和青年人不屬于首要保障群體。2017年，我國住房租賃人口占比約為11%，遠低于發(fā)達國家30%水平。2018年，據統計局調查，我國1.35萬億進城農民工中，租房居住的占61.3%，購買住房、單位或雇主提供住房的分別占19.5%、12.9%，僅有2.9%享受保障性住房。

　　同時，隨著房企高杠桿、高周轉、高負債的運營模式得到糾正，政府通過全方位的政策扶持，也將鼓勵更多主體參與租賃住房建設。早在2017年，住建部就提出，在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場。但由于利潤率低、投資回收期長，企業(yè)參與租賃住房建設的積極性不高。但隨著2022年政府加大對房企資金監(jiān)管，房企經營行為回歸理性，同時政府又提供一系列土地、財稅、金融等政策支持，將有效降低保障性租賃住房建設和運營成本，有助于培育租賃住房市場。

　　從實施情況看，2021年全國40個試點地區(qū)如期推進保障性租賃住房建設，同時，2021年下半年，中央開始督促地方制定“十四五”保障性租賃住房計劃，2022年全國保障性租賃住房建設有望提速。據住建部披露，2021年全國40個城市計劃新籌集保障性租賃住房93.6萬套，1-10月已開工77萬套，占全年計劃的82.2%。2021年7月，住建部表示，“今年10月底前，城市人民政府應確定“十四五”保障性租賃住房建設目標和政策措施，制定年度建設計劃”，2021年10月以來，各地紛紛公布保障性租賃住房工作計劃。

　　“十四五”期間，保障性租賃住房建設，作為我國住房保障體系的重點任務，兼具投資和民生的屬性，本文從其經濟影響和政策意義出發(fā)，進行深入探究。

　　二、保障性租賃住房如何助力穩(wěn)增長？

　　截至2021年12月，目前共有28個省市披露“十四五”保障性租賃住房建設計劃，超過60個城市被納入，主要為人口凈流入較多的一線和二線城市，常住人口基本在100萬以上。其中，上海、北京、天津、重慶、廣州、深圳、杭州、西安、成都、廈門等地籌建規(guī)模位居前列，介于30-60萬套。一線城市中，北京、上海、廣州、深圳，其新增保障性租賃住房建設占新增住房供應總量的40%以上，西安和杭州作為二線城市，占比為 30%。

　　我們估算“十四五”期間，全國保障性租賃住房籌建規(guī)模接近900萬套。在各省住建廳公布的“十四五”保障性租賃住房計劃中，由于部分城市僅表示將開展保障性租賃住房建設項目，暫未提出具體目標，因此我們以各地最新住宅成交面積作為基準，利用已披露計劃的城市的擬建設套數，推算出未披露計劃城市的擬建設套數，最終估算出，“十四五”期間26個省市保障性租賃住房建設套數為882萬套，其中籌建規(guī)模最高的前五大省市為廣東、浙江、江蘇、重慶、福建，占全國比重接近50%。

　　綜合歷史數據和建造成本計算，預計每套保障性租賃住房對應的投資額為15萬元，“十四五”期間，近900萬套建設規(guī)模，涉及的總投資額為1.35萬億元。

　　1）建造成本法：在新建住房的情況下，假設基于土地和建筑成本測算，每套70平的保障性租賃住房投資額為20萬元，但由于采用存量土地建設較多，在不考慮土地成本的情況下，70平的保障性租賃住房投資額為14萬元。

　　嚴格來看，每套保障性租賃住房的投資額，包括土地購置和建安支出。參考100城土地成交價格，假設全國住宅用地樓面均價為6000元/平。由于政策性扶持等原因，多數城市租賃用地價格均大幅低于住宅用地，我們假設租賃用地的出讓價格為6000*15%=900元/平，住宅建安工程造價為2000元/平，假設每套面積為70平（參照保障性租賃住房建設標準，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主），則每套保障性租賃住房的投資額為900*70+2000*70=20.3萬元。

　　2）歷史數據法：基于2021年保障性租賃住房實際投資額測算，每套保障性租賃住房的投資為10.8萬元。

　　2021年，我國將40個城市納入試點，計劃新籌集保障性租賃住房93.6萬套，1-9月已開工72萬套，完成投資775億元，則每套保障性租賃住房對應的投資規(guī)模為10.8萬元。

　　對比來看，采用建造成本和歷史數據估算，分別存在高估和低估的問題，因此我們將二者進行綜合考量，預估每套保障性租賃住房的投資額為15萬元。

　　一是，并非每套保障性租賃住房均為70平米，在各地實際運作中，廈門市以30~40平方米的小戶型為主，福州市60平方米以下戶型的占90%。二是，采用建造成本估算的前提是，全部住房均為新建，但在實際應用中，保障性租賃住房的建設方式包括新建、改建和擴建，各地普遍支持利用非居住存量房屋改建保障性租賃住房，因此保障性租賃住房實際拉動的投資額偏低。三是，開工不代表完工，新建房屋一般需要1-2年的時間。若假設1-9月完成全部項目建設的70%，則每套保障性租賃住房對應的全部投資額為15萬元。

　　“十四五”期間，預計保障性租賃住房投資額1.35萬億元，約為“十三五”期間棚改投資額的20%。2019年以來，我國保障性安居工程已經結束大規(guī)模建設，占房地產投資的比重從“十二五”期間的15%，回落至2020年的5%，“十四五”期間預計降低至2%-3%。

　　“十二五”期間，在公租房、棚改大規(guī)模建設的支撐下，我國保障性安居工程建設規(guī)模接近同期房地產投資的15%?！笆濉逼陂g，我國保障性安居工程以棚改為主，2016-2020年，全國棚改開工2300多萬套，完成投資約7萬億元，占房地產投資的12%。但在2019年之后，隨著棚改進入收尾階段，對房地產投資的支撐明顯下滑。2020年，預計棚改建設規(guī)模為143萬套，對應投資額為7000億元，占同期房地產投資的比重僅為5%。

　　預計2022年保障性租賃住房籌建263萬套，對房地產投資的拉動率為2%。

　　首先，2021年計劃籌備93.6萬套保障性租賃住房，預計總投資1008億元。根據住建部披露，2021年1-9月已開工72萬套，已完成投資775億元，占全年計劃的76.9%。

　　其次，預計2022年保障性租賃建設規(guī)模提高至263萬套，結合每套保障房預計投資15萬元，對應的總投資額為3942億元。根據估算的882萬套“十四五”計劃總包，扣除2021年執(zhí)行的93.6萬套，剩余部分將在四年內建設完畢。同時，考慮到部分地區(qū)存在支出前傾的情況，例如，上海表示按照2021年和2022年“多做、快做”，前兩年完成“十四五”目標總量的一半以上。假設2022年完成量能達到“十四五”剩余總包計劃的三分之一，那么2022年保障性租賃住房套數可能會提高至263萬套（（882-93.6）/3）。

　　最后，預計2022年保障性租賃住房的投資額較2021年新增2934億元，將拉動房地產投資2個百分點。其中，假設2021年四季度房地產投資同比增速回落至0.8%，則2021年全年房地產投資規(guī)模為11.26+3.04*（1+0.8%）=14.29萬億元。

　　若2022年保障性租賃住房建設前傾，對一季度房地產投資拉動率或提高至3.8%。

　　從項目進度看，2021年下半年以來，投向保障性住房的PPP項目開始提速。從資金來源看，中央早在2021年10月末就提前下達2022年的保障性安居工程財政補助資金，較上年提前2個月。2021年10月29日，中央提前下達部分2022年中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程補助資金526億元，較2021年提前2個月，專項用于城市棚戶區(qū)改造，向符合條件的在市場租賃住房的保障家庭發(fā)放租賃補貼，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，以及第二批中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點。

　　考慮到一季度房地產投資規(guī)模一般較低，2021年為2.76萬億，約占全年的20%。若2022年保障性租賃住房建設前傾，假設一季度完成全年任務的1/3，則對2022年一季度房地產投資的拉動率可達到3.8%。

　　“十四五”期間，預計保障性租賃住房投資額平均每年為2700億元，相較于“十三五”期間的棚戶區(qū)改造，資金體量并不大，依靠財政資金和銀行貸款，基本可以滿足。

　　以往的保障性安居工程中，資金來源主要兩部分，一是財政資金，例如廉租房建設使用的中央財政補助、地方財政資金、提取貸款風險準備金和管理費用之后的住房公積金增值收益、土地出讓凈收益的10%以上等。二是銀行貸款、專項債、企業(yè)債等社會渠道資金，例如棚戶區(qū)改造中，涉及的政策性銀行發(fā)放的棚改專項貸款、商業(yè)銀行貸款、棚改專項債、城投平臺發(fā)行的投向棚改項目的企業(yè)債等。

　　2012-2017年，保障性安居工程資金來源中，財政資金占比介于27%-47%，對應的財政杠桿介于2.1-3.8。根據審計署披露，2012-2017年間，城鎮(zhèn)保障性安居工程資金投入從不足9000億元，持續(xù)增加至近3萬億元。其中，銀行貸款等社會渠道籌集資金占比從53%升高至73%，對應的財政杠桿從2.1升高至3.8。財政杠桿提高，與2014年以后，國家通過創(chuàng)設PSL等方式，加大對棚改的資金支持有關。

　　目前來看，本輪保障性租賃住房的資金來源與往年大體一致，額外增加了REITs作為籌資渠道。具體而言，一是，財政資金，包括中央補助資金、土地出讓凈收益以及住房公積金增值收益；二是，金融支持，包括銀行業(yè)金融機構提供的長期貸款、新增專項債、企業(yè)發(fā)債、房地產信托投資基金（REITs）。

　　若假設保障性租賃住房的財政杠桿為2，則平均每年2700億元的投資額，對應的財政資金為1350億元，可以通過中央補助資金、地方財政資金、以及土地出讓凈收益等渠道籌集。

　　1）保障性安居工程中，中央財政補助一直充當重要資金來源。根據審計署披露，2012年投向保障性安居工程的中央補助資金為1862億元，至2017年提高至2488億元?？紤]到地方財政支出在內，用于保障性安居工程的公共財政支出在2016年最高達到4391億元，近年來隨著棚改力度減弱，2020年回落至3129億元。隨著保障性租賃住房建設的持續(xù)推進，預計中央補貼力度也將加大。若參照2016年的支出強度，預計新增財政資金可以達到1000億左右。

　　2）部分地區(qū)將土地出讓凈收益納入保障性租賃住房的資金來源。此前，土地出讓凈收益曾是廉租房建設資金的主體，當時中央明確表示，土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。浙江省表示，從土地出讓收益（10%以上）或土地出讓收入總額（2%以上）中提取保障性住房建設資金。2020年，全國土地出讓收入為8.4萬億元，若按照20%的比例計算凈收益的基礎上，再提取10%，則為1680億元。

　　3）可調用的住房公積金增值收益目前全部用于廉租房建設，用于保障性租賃住房建設的資金有限。2020年全國住房公積金增值收益為1113億元，提取貸款風險準備金和管理費之后，全部用于城市廉租住房建設補充資金，2020年為688億元。

　　銀行貸款方面，建行、國開行已印發(fā)文件加大對保障性租賃住房的授信力度，2021年授信額度接近1000億元，是保障性租賃住房的重要資金來源。截至2021年8月，建行已為保障性租賃住房授信658億元，已投放282億元；國開行在17個重點城市已為保障性租賃住房授信334億元，已發(fā)放85億元，支持建設保障性租賃住房9.2萬套，貸款期限最長25年，貸款利率最低3.95%。此外，在北京、深圳、杭州等15個城市建立了第一批保障性租賃住房項目儲備庫，符合評審條件項目46個，融資需求710億元。

　　此外，適當增加專項債投向保障性租賃住房比例，鼓勵房企發(fā)行住房租賃債、發(fā)行基礎設施不動產投資信托基金（REITs），也可以適當補充建設資金。

　　目前來看，2021年專項債用于保障性安居工程的，主要以棚改為主，用于保障性租賃住房的規(guī)模不足1%。若假設2022年發(fā)行3.5萬億新增專項債，并且2022年投向保障性租賃住房的占比提高到3%，則對保障性租賃住房的資金支持可達到1000億元。

　　同時，2021年以來房企開始集中發(fā)行住房租賃債券。2018-2020年，房企住房租賃債的發(fā)行規(guī)模分別為98億元、107億元、124億元，2021年以來發(fā)行超過220億元。為了鼓勵房企參與租賃住房的積極性，募集資金必須保證70%的資金用于建設租賃住房，剩余部分可用于補充流動資金。

　　綜上，隨著保障性租賃住房建設加快，我們預計2022年對房地產投資的拉動達到2個百分點，有助于托底房地產市場，短期內起到一定的穩(wěn)增長效果。但從長期來看，地方政府仍需要讓渡部分收益，換取更可持續(xù)、更高質量的經濟發(fā)展。

　　一方面，由于擴大租賃用地供給，長期來看，將部分稀釋土地出讓收入?！皟杉小惫┑卣呙鞔_要求，租賃用地成供應占住宅用地的10%以上，各地在執(zhí)行過程中，租賃住房用地價格一般明顯低于周邊商品房地價。但另一方面，保障性租賃住房是地方政府吸引人才、留住人才的途徑，雖然短期內會減少新增需求的釋放，但長期而言，將成為影響城市競爭力的重要因素，反而有利于穩(wěn)定房地產需求。

　　三、保障性租賃住房是實現住有所居，促進共同富裕的重要途徑

　　我國住房保障體系的建立始于1994年，目的是構建多層次住房供應體系，滿足中低收入群體的住房需求。我國住房保障制度建設思路經歷由“居者有其屋”向“住有所居”轉變，由“經濟適用房”為核心的出售型住房保障制度向“公共租賃住房”為核心的出租型住房保障制度轉變。2021年6月，國務院明確表示，我國將構建以公租房、共有產權房、保障性租賃住房為主的保障性安居工程，標志著我國住房保障制度進入新發(fā)展階段。

　　由于我國住房供給以商品房為主導，加之部分地區(qū)在土地供應不足、人口持續(xù)流入的背景下，房屋供需矛盾突顯，房價存在持續(xù)上漲預期，削弱了住房的居住屬性。保障性租賃住房的推出，正是政府在穩(wěn)房價、穩(wěn)地價、穩(wěn)預期的重要實踐。

　　保障性租賃住房建設，一方面，通過擴大政策保障范圍、培育租賃市場等方式，擴大中小戶型的住房供給，抑制租金上漲。另一方面，針對無房的中低收入群體提供保障房，能夠有效平滑購房需求，緩解城市住房供需矛盾，控制過快上漲的房價，也有助于穩(wěn)定市場預期。

　　進一步而言，保障性租賃住房建設，在推動全體人民住有所居的基礎上，將最終服務于共同富裕的戰(zhàn)略目標。未來，隨著城市新青年逐步納入住房保障范圍，長期來看有助于降低居民杠桿，釋放消費潛力，加快經濟內循環(huán)。同時，租賃住房的發(fā)展，將進一步推動住房回歸居住屬性，促進經濟增長方式轉變?yōu)橐灾圃鞓I(yè)為重心，在高質量發(fā)展中促進共同富裕。

　　經濟適用房是我國最早的配售型保障房，推出目的在于解決城鎮(zhèn)居民的住房困難，同時擴內需促進經濟增長。一方面，1994年，我國開始提出取消福利分房制度，在住房商品化背景下，以政府指導價向擁有城鎮(zhèn)戶籍的中低收入家庭出售經濟適用房，有助于解決其住房困難問題。另一方面，1998年亞洲金融危機發(fā)生，我國也希望通過建設經濟適用房，擴大內需刺激經濟增長。

　　1994年國務院提出，加快經濟適用房建設，建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。1998年7月，國務院正式提出，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。1994年至2007年，全國共建設廉租住房、經濟適用住房等保障性住房1000多萬套。

　　經濟適用房建設的初衷是強調房屋公共產品的特征。一是，出售價格實行政府指導價，利潤控制在3%以下，多數地區(qū)經濟適用住房銷售均價比商品房優(yōu)惠30%以上。政府通過實行土地行政劃撥，免交土地出讓金等方式，給予開發(fā)商一定的財政補貼，降低經濟適用房的建設成本。二是，政府要求房地產開發(fā)公司每年的建房總量中，經濟適用住房要占20%以上。三是，經濟適用房是有限產權，不滿5年不得直接上市交易，取得完全產權需補交土地收益等價款。

　　但在各地落實的實施過程中，經濟適應房滋生較多腐敗問題，削弱了政策保障效果。2012年以來，江西、廣東、河南等省份接連宣布停建經濟適用房，開始大力發(fā)展廉租房和公共租賃房，并加強棚戶區(qū)改造。一方面，準入條件和開放標準不嚴，資格審查較難，很多真正有住房需求的群體并未享受到經濟適用房的福利，違背經濟適用房的初衷；另一方面，經濟適用房由于初始售價遠低于同期商品房價格，其在解禁期結束后，易誘發(fā)套利問題。

　　2006年，為應對房價上漲壓力，以及彌補經濟適用房建設數量不足的問題，部分地區(qū)曾經推出“限價房”。2006年，國務院轉發(fā)建設部、發(fā)改委等部門《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》，提出土地供應應在限套型、限房價的基礎上，采取競地價、競房價的辦法，以招標方式確定開發(fā)建設單位，提出限價商品住房概念。例如北京、廣州等地，對具有本市常住戶口的中低收入、征地拆遷家庭優(yōu)先供應“限價房”。

　　限價房是指限房價、限套型。限房價，是指政府通過限制房屋銷售價格等方式，將開發(fā)商的利潤控制在合理范圍內，多數地區(qū)限價商品住房銷售均價優(yōu)惠20%以上。限套型，是指增加中小套型普通商品住房供應，要求建設面積以90平米以下為主。同經濟適用房類似，限價房對應的也是有限產權，要求5年內不得轉讓，滿五年轉讓要補交一定比例的土地收益價款。

　　這一時期的保障房建設以廉租房和公租房為主，經濟適用房和限價房為輔，并擴大保障范圍。

　　廉租房是中國最早的配租型保障房，只面向擁有城鎮(zhèn)戶籍的最低收入、低收入住房困難家庭，實行貨幣補貼和實物配租相結合的方式。2007年8月，國務院發(fā)布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出城市廉租住房制度建設相對滯后?！笆晃濉逼谀珖庾》恐贫缺Ｕ戏秶沙鞘凶畹褪杖胱》坷щy家庭擴大到低收入住房困難家庭。

　　廉租房的建設由政府主導，由開發(fā)商承擔建設任務。主要在經濟適用房以及普通商品住房小區(qū)中配建，建成后由政府收回或回購，每套建筑面積控制在50平方米以內。

　　不同于經濟適用房與廉租房，公租房打破戶籍限制，將保障范圍擴大至新就業(yè)職工、外來務工群體。

　　2007年，黨的十七大報告中首次提出“住有所居”的住房保障目標，并大力推進保障性安居工程建設力度，提出加大公共租賃住房建設，將覆蓋面擴大至城市常住人口。2010年6月12日，住建部等七部委發(fā)布《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，確定包含中等收入群體的公共租賃住房在中國住房保障制度地位。2011年，國務院明確提出，大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程，到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。2013年12月，住房和城鄉(xiāng)建設部等3部門聯合印發(fā)通知，公租房與廉租房房源并軌統籌使用。

　　但由于公租房的租金價格明顯低于市場價，且回報周期較久，較難吸引市場主體參與。這種以政府為主導的模式，不僅加重財政負擔，也導致保障房建設更多為兜底性，建設規(guī)模不大。

　　棚戶區(qū)改造，最早于2005年在遼寧省試點，2008年被正式納入保障性安居工程，目前已進入收尾階段。棚戶區(qū)改造最初目的是改善居民住房條件，緩解城市內部二元矛盾，同時也承擔拉動投資、消費需求，以及三四線城市房地產去庫存任務。

　　2008-2012年，全國開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，約占同期城鎮(zhèn)保障性安居住房3100萬套（戶）開工量的40%。2013年7月，國務院提出加快棚戶區(qū)改造工作，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區(qū)、三線企業(yè)集中地區(qū)的棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實施城中村改造，并同步建設配套市政設施和公共服務設施。2013年至2017年，全國改造各類棚戶區(qū)1000萬戶。2018年，棚改進入攻堅期，計劃在2018-2020年再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。

　　棚戶區(qū)改造以政府主導、由市場運作的模式開展，采用實物安置與貨幣安置相結合的方式。2014年以前，棚改以實物化安置為主，資金主要來自財政補貼，這一時期政府通過建設新房來安置棚戶區(qū)居民，政府直接劃撥土地給開發(fā)商。2014年-2018年，國家開始推出PSL，地方獲得較多低成本資金支持，加上2015年三四線城市去庫存壓力較大，各地開始加大棚改貨幣化安置比例。2016年，棚改貨幣化安置比例達到48.5%，較2015年增加18.6個百分點。

　　2019年之后，棚改進入收尾期，回歸實物安置為主。2015-2018年，每年棚改開工量均在600萬套以上，隨著棚改存量規(guī)模的逐步減少，2019年棚改新開建設收窄至316萬套，2020年新開工規(guī)模再次砍半。同時，由于三四線城市棚改貨幣化比例大幅提高，催生大量購房需求，導致房價持續(xù)上漲。2018年10月，住建部表態(tài)，將因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快叫停貨幣化安置優(yōu)惠政策。此后，棚改逐步回歸以實物安置為主，未來因城施策按需推進。2020年底，住建部副部長明確表示，棚改貨幣化安置政策不搞“一刀切”，未來3類房子將繼續(xù)進行拆遷，包括存在質量問題的“危房”、阻礙城市發(fā)展規(guī)劃的老房子和中心城市極具拆遷價值的老房子。

　　“十三五”期間，為解決城鎮(zhèn)新居民住房困難，我國開始建立購租并舉的住房制度，積極發(fā)展住房租賃市場。2017年十九大提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?2019年以來，租賃住房的供給側改革逐步展開。2019年7月，住建部公示了首批納入住房租賃市場發(fā)展試點名單城市，包括北京、上海、廣州、深圳等16城。2020年7月，天津、石家莊等8城成功入圍第二批名單。

　　“十四五”期間，我國將擴大保障性租賃住房作為重點任務。“十四五”規(guī)劃提出，以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題。2021年6月，國務院辦公廳出臺的《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》明確提出“加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系”。

　　以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，用于滿足沒有購房能力的中低收入群體的住房需求，實現新市民“先租后買”全保障。

　　其中，公租房與保障性租賃住房均為配租型，二者覆蓋群體不同。公租房屬于最基礎的保障房，在全國范圍內展開。而保障性租賃住房主要集中在人口流入多、房價高的城市，重點解決城市新青年的住房需求。

　　共有產權住房是配售型，用于滿足不符合申請公共租賃住房但又買不起商品住房的中低收入居民的住房需求。共有產權保障住房是指由政府提供政策，建設單位開發(fā)建設，政府以低于市場價30%-50%的價格出售給保障對象，房屋產權由政府和市民共同持有，個人只需要出資50%-80%的比例。一般來說，五年后方可上市交易，但交易對手方獲得的也是共有產權房，而不是商品房，這一點和經濟適用房、限價房有明顯區(qū)別，有效避免套利現象。

　　2014年4月，住建部確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石為共有產權住房試點城市。2017年，北京市明確未來5年供應25萬套共有產權住房的目標。2018年，上海市將共有產權保障住房供應對象擴大至非戶籍常住人口。