文/新浪財經意見領袖專欄作家 周天勇

　　全國有體制扭曲性閑置和低利用——即被浪費的土地面積和房屋：耕地26000萬畝，鄉村和非縣城建制鎮各類建設用地10379萬畝；城市縣城和工礦產業園區建設用地3800萬畝，另外城鎮體制扭曲性的空置住宅有7015萬套。

　　習近平總書記在十八屆三中全會有關經濟體制改革的決定中描述了土地體制改革的框架性方案：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。” 提高各類土地利用效率，避免土地閑置浪費，保證糧食安全，緩解土地供給緊張問題急需解決。是土地計劃配置能夠完成這些任務，還是市場配置具有這些功能？我認為，繼續強化計劃管理，解決不了土地利用低效率問題。市場經濟中還是用計劃體制配置土地，會形成更多的土地浪費，使土地供求矛盾更加嚴峻。

　　造成中國土地巨額浪費的計劃和行政管理體制

　　中國目前的土地資源，主要由計劃分配、規劃管理和用途管制等方式配置。在農村集體土地向城市、工礦、交通、水利等國有土地征用時，地方政府不按市場價格而是用很低補償獲得，有一部分經營性用地配置形成地方政府行政寡頭壟斷市場競價出讓的一級市場。城鎮存量土地雖然口號上二級交易放開，但是用途改變、規劃調整環節和時間還是繁雜和冗長，除了一些房地產商二級轉移地塊外，也沒有形成實際的土地二級交易市場。

　　自然資源部每年下達建設用地規模，并向各省下達建設用地指標，還允許地方進行村莊整治，通過“整治村莊、增減掛鉤、占補平衡”自己挖潛增加建設用地。還可以將自己整治村莊新增的建設用地指標，交易給其他需要建設用地的地方。特別要說的是，有的財政緊張的地區，拆除本地農民的宅基地，搞出來的建設用指標倒賣給外地，補充自己本地的財政收入。而21世紀頭10年中對于土地的用途和規劃管理越來越嚴格，相當于對土地計劃配置的一種更加強化。從建設用地配置規模及結構看，通過行政壟斷市場配置的出讓土地數量從1998年以來， 7100余萬畝；而改革開放以來，下達計劃，補償性征地和劃撥出讓的土地共計2億畝左右。而大量的農村耕地、園地、宅地和其他建設用地至今沒有放開市場化配置。

　　理性經濟主體對這種土地資源計劃配置行政管制體制扭曲損失，有時可以通過各種方式進行糾正。（1）雖然農村土地不允許市場配置，但由于產品可以市場化銷售，農民利用自己承包、使用和租賃的耕地、宅地和園地，與勞動力要素組合，土地要素在其各類產品和服務生產中的貢獻，通過產品市場化的銷售，獲得了其貢獻—產出。（2）個體、私營和集體等經濟主體，興辦鄉鎮企業，實際上很重要的一個條件就是利用了農村的土地，而鄉鎮企業產品和服務的市場化銷售，使土地要素的貢獻，在銷售收入中得到了實現。（3）城鎮國有土地，增量部分從農村低價征用；所得土地使用時，只有很少部分用作經營性用地，在地方行政壟斷市場上競價出讓，大部分如行政事業國防等用地劃撥供應，也不允許二級交易。然而，有一些行政事業單位，將自己多余的土地和房產，出租給經營性經濟主體；在一些行政事業大院和國有企業周邊，形成了商業圈，如周圍形成餐飲理發、打字印刷、洗衣熨燙、工程咨詢、建筑設計等等，使其周邊的土地產生租金，糾正了不讓土地交易體制可能發生的產出損失。另外還有國有企業閑置土地評估后作為資產吸收股權，有時還出售和轉讓股權實現土地的變相交易，國防用地建設軍產住宅變通地以小產房名義出售等等，也用出租和房地產市場化，糾正了土地要素沒有市場化配置的扭曲損失。

　　然而，與資本和勞動力要素相比，土地要素有其配置的特殊性。資本有其變現性和較強的流動性，勞動力有其生物性和空間上的遷移性。土地與勞動力和資本二要素不同的是，它在空間上不可移動；經濟學上的土地，是固定化的物質及其地下附帶區域，連帶的不動產包括地上建筑和地下設施，位置在地理上被鎖定。因此，其配置體制扭曲損失可以被糾正的空間、方式和過程等等，與資本和勞動力要素有著重大的不同。

　　土地要素的這些特殊性，導致了如果土地計劃行政配置，其體制扭曲的產出損失，被理性經濟主體糾正的可能性，與資本和勞動力要素配置體制產出損失被糾正的可能性相比，要小得多。一是體制扭曲及其產出損失，只能在當地通過出租和生產產品市場化等方式得到糾正，而不能如資本和勞動力那樣，通過變現、流通和流動得到糾正。二是土地搞計劃配置最得心應手，可以下達用地指標，如用地總量和給各省的數量；規劃、用途管制和各類用地要求越細致、具體、繁雜、多環節和長時間，土地要素市場化利用的可能就會越低；而繁多的土地使用、建設、建筑等方面行政管理相互重復、交叉，使理性經濟主體對土地要素配置體制的扭曲進行市場化糾正的可能性越來越小。

　　從中國農村的土地要素和資源供給看，似乎很短缺。耕地數量不夠導致大量的農產品需要進口；農民申請宅基地很難，宅基地面積越來越?。怀青l建設用地供給都很緊張。然而，土地資源的計劃體制，由于其禁止交易，相當數量的土地沒有價格，使土地價格信號發生了零的扭曲，理性經濟主體對其的糾正也較為困難。因此，發生和形成了大規模的體制性剩余土地，造成土地的巨額浪費。但這又是短缺成為實行計劃經濟的理由，計劃經濟由于造成資源大規模的閑置和浪費，卻又導致資源和要素供給更加短缺和緊張。其深層次原因是土地的體制性剩余。

　　以計劃、規劃和用途管理和管制土地，實踐中提高了土地利用的效率，避免了土地的浪費嗎？沒有。反而造成了土地大規模的浪費和低效率利用。

　　糧食需要進口，有的農戶分不到宅基地，農村勞動力沒有從事二三產業的土地，但農村各類閑置和低利用土地規模巨大

　　農村體制性撂荒和低利用耕地面積至少為26000萬畝。中國城鎮職工工資、農民工務工收入、農民種非糧食作物和農民種糧收入比為100﹕50﹕20﹕5。20億畝耕地，農業就業勞動力達1.9億人，從事農業種植，特別是種糧的收入比太低。其根本原因是有限的耕地上種地的人太多。如果勞動力要素和土地要素均由市場調節，人口就會向就業機會多和收入高的集鎮、城鎮和城市流出，就會向勞動生產率高的二三產業流動；耕地要素就會從規模太小的農戶向規模經濟的家庭農場等集中。但是，人口和勞動力要素方面，戶籍、子女教育、居住成本、土地不能退出粘性等，阻礙了農村剩余人口、勞動力和土地的流動和優化配置。導致農業勞動生產率太低，從而發生了耕地的撂荒和糊弄種地。這種耕地既短缺緊張又嚴重浪費，僅僅依靠用途管制不能從根本上解決問題。而且僅有用途管制，沒有市場配置，結果就是本來就供給短缺的耕地，還發生了大規模的體制扭曲性閑置和低利用。

　　從墨西哥1993年耕地配置市場化改革后的效果看，由于勞動力/耕地比下降以及生產規?；蜋C械化，農業收益提高，使耕地撂荒和糊弄種地面積減少，改革后產量提高。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心對全國29個省、262個縣市的住戶跟蹤調查發現，2011年和2013年分別有13.5%和15%的農用地處于閑置狀態。中國目前的問題是，勞動力/耕地比太高，生產規模化程度不夠，土地撂荒和糊弄種地面積較多。以墨西哥改革前后增產的經驗和西南財大的抽樣調查參數估算，中國目前農村中拋荒和低利用的耕地占總耕地的13%到15%。

　　農村體制性閑置和低利用村莊居住用地規模至少在6000萬畝。農村的居住用地也是如此，一方面男青壯年多的家庭，由于十分有限的建設用地指標都被地方政府傾斜到城鎮、城市、產業園區建設方面，他們多年得不到宅地指標；另一方面，一些農村家庭學生上學、青壯年出外務工留居外地，女孩多的婚嫁村外，出現了有多宅地戶的現象。宅基地也出現了大規模的閑置和低利用。1998年前，城鎮居民的住宅，也是單位實物分房，供給相當短缺。后來將其商品化和貨幣化改革了，以市場化的方式滿足了城鎮居民的居住需要。

　　市場經濟的調節方法就是：將農村居民宅基地從生活資料轉變成資產，交由市場配置。農村不再進行宅基地的實物分配，閑置的宅基地可以市場化交易，缺乏宅地的農民可以向村里有償提出分配，村里實在沒有可以向多套房的農戶購買。這樣既解決了需要宅基地而沒有宅基地農民的需求，又將閑置的宅地通過市場配置的方式得到利用。從總體上看，隨著農村人口的城市化和老齡化，會出現越來越多的閑置宅院。如果地方政府還是從自己的土地財政利益出發，想通過增減掛鉤、占補平衡、集體土地征用為國有的方式，將農民家庭閑置出來的多套宅院千方百計無償收歸地方國有，高價倒賣，我認為，一方面，農村居民得不到財產性收入、資產和財富積累，城鄉收入和財富差距會拉得很大，對農民很不公平；另一方面，強拆等會導致越來越多的社會沖突。

　　農村宅基地面積16989萬畝，如果8億農村戶籍人口每個家庭3.7人，近2.2億戶家庭，每戶宅基地為0.5畝，住宅用地為1.1億畝就夠用，宅基地多余近6000萬畝；如果人口遷移沒有體制扭曲，2.9億外出務工農民中最保守有80%能夠市民化在城鎮居住，則只需要7500萬畝左右宅基地就可以滿足居住，多余宅基地9500萬畝。

　　由于中國年度“鐘擺”式和一生“青出老回”式的人口流動和不穩定性城市化，戶籍農民在農村要有居住的地方，在務工地也需要有居住的地方。實際上需要雙重居住土地社會和住宅資源。就是按照2.8億農民工，每人臨時居住需要20平米計算，也需要在務工地有56億平米住宅資源。

　　農村體制性其他建設用地閑置和低利用4379萬畝。2019年筆者框算，鄉村其他建設用地和建制鎮用地分別還有6150萬畝和6363萬畝。大部分是1978年后鄉鎮企業發展和近許多年發展小城鎮占地而形成。21世紀第1個10年，對散亂小污鄉鎮企業進行了整頓，其中一些被關停；21世紀第二個10年，對農村用地加強了用途和規劃方面的管理，生態環境要求也越來越嚴，未經審批的不能隨意建設，違章建設的予以拆除。加上農村用地過去大部分是工業用地，而制造業不景氣，也使閑置的建設用地增多。因此，保守估計，農村其他建設用地的利用率可能只有35%。農村體制性的閑置和剩余勞動力，規模達2.7億到2.8億人。由于土地規劃部門對他們利用土地在建設用地指標、規劃、用途管制方面越來越嚴格，他們基本上不能與土地要素相組合，自己不能以地為本，不能給自己創造就業的更多空間。

　　城鎮建設用地指標和地塊供給非常緊張，卻閑置和浪費了巨額的各類土地，并且體制扭曲性空置房數量不少

　　中國城鎮和工礦等建設用地更是十分緊張。但是，土地的計劃分配、規劃管理和用途管制，土地基本上不可能由市場去配置資源，反而造成巨額的體制扭曲性閑置和低利用——土地浪費。

　　首先，工礦和產業用地閑置和低利用率35%，體制性浪費土地數量在2800萬畝左右。我國工礦和產業用地數據，一是土地管理部門的，近幾年沒有發布，用前幾年的數據推算2019年數據，非農村工礦用地8000萬畝左右；另一統計數據是2019年僅國家和省級經濟開發和高新技術產業園區規劃面積大約為7400萬畝。這兩個統計數據有重復交叉，其空置率很高。普遍存在著規劃而未征用、征用而未開發，開發而未建造，建造而閑置和低利用等問題。有學者認為，產業園區缺乏科學規劃和論證，遍地開花、市市有新城，縣縣有新區，導致供過于求，沒有產業，沒有配套。致使城市、產業和人口空心化。（方創林等，2014）園區開發管理業界人士認為，一些開發區空置率達43%（高中成，2015），有學者對案例研究發現，園區空置率36.86%（龍開勝等，2014）。 有企業家了解觀察，2019年貿易保護主義，使產業園區空置率正明顯上升。

　　其次，城鎮和縣城建設用地，閑置和低利用土地大約在1000萬畝左右。城市和縣城建設總共用地大約為11100萬畝，其中有約30%的工廠、倉儲、旅游、平層客棧和商鋪等用地，還有大量的城鎮行政事業和國防軍事等用地。由于其用地不是市場價征收，而是低價補償征收和無償劃撥供給，一些行政機構和事業單位的辦公場所、學校醫院等，寬申請寬規劃寬占用，許多單位占地面積超過實際用地需要；一些加工工業企業隨著城市發展，產品產業結構變化和工藝技術升級等，其用地的地理位置、實際用地面積等也發生變化，但由于不能順利二級交易，閑置浪費面積越來越大；一些倉儲物流等用地，由于城鄉區域擴大和功能改變，地處中心的此類用地需要向外調整，但是也是由于改變其用途非常困難，也發生了閑置；隨著國防軍種結構調整，事業體制改革，還有城市水平升級和面積擴延等變化，其占用的大量土地也出現了空置，或土地利用率不高的情況。這部分土地閑置率的調查研究在文獻中找不到數據。因規劃和用途等管制導致其不能優化調節，各類土地的空置和低利用率，筆者估計在15%到40%之間。

　　與土地有聯系的是，城鎮住宅體制扭曲性的閑置浪費7015萬套。城鎮住宅已經資產化和商品化，如果有家庭有居住外的剩余住宅，作為擁有住宅的經濟主體，追求利益最大化，會將其出租或者出售，除非自然閑置，一般不會發生非市場化的空置。然而，住宅用地土地來源為低補償征用農民土地，出讓為行政壟斷性的市場，住宅建設供應一級市場只有房地產商一條渠道，政府收的是土地出讓金，而不是土地和房屋交易稅。結果造成了極度嚴重的體制扭曲：土地和新建設房價格壟斷性上漲，給住宅投資帶來溢值性財富，房地產持有稅收成本為零，若以房租作為住宅投資的回收期可能在50年到100年左右。因此而形成中國大陸特有的體制扭曲性城鎮住宅空置現象。

　　那么，中國城鎮住宅空置率是多少呢？2013年，我國城鎮戶籍人口比率27.6%，為37556萬人；常住城鎮人口比率53.73%，73111萬人；城鎮住宅面積存量320億平米，32000萬套。學者甘犁領銜的團隊對此有所研究，他們發布的大型抽樣調查顯示，城鎮住宅市場的整體空置率達到22.4%，按此比例，計算的空置房7168萬套（包括自然空置住宅部分）。2018年我國家庭在多套房貸款占比已經高達65.9%，遠超首套房；存量房貸中47.1%用在空置房上，造成了信貸資源的巨大浪費。2019年，城鎮戶籍城市化率44.38%，62154萬人；常住人口比率60.6%，84843萬人；2019年城鎮住宅存量約38500萬套，2013到2019年間，城市常住人口增長了16%，住宅存量增長了26%，假定空置率也增長26%，從22.4%上升為28.22%，全國城鎮空置住宅數量為10845萬套。歐美發達國家住宅空置率3%到5%，韓國和中國臺灣10%左右。假如將10%也看作中國城鎮房屋自然空置率除去，則城鎮體制性扭曲空置住宅約7015萬套。

　　筆者要問的問題是：2019年全國城市加縣城總體上已經有11100萬畝面積了，1平方公里容納1萬人，可以容納11.1億人口在城市中；我們僅僅國家級和省級產業園區規劃面積就7400萬畝，如果加上地級、縣級和鎮級產業園區，估計占地可能也有1億畝左右了。有許多空心城市：城市，城市，城市里人越來越少，越來越老，越來越沒有市了。產業園區空置率情況好的在20%左右，差的有60%以上的。產業園區，產業園區，園區里產業越來越少，甚至沒有產業了。一些地方還在強烈要求新的成片開發，自然資源部還在搞城市和產業園區成片開發，我們還需要成片開發嗎？能不能把現有的產業園區利用率提高？成片開發的醉翁之意不在酒，很可能是農民可憐的宅基地，可能是增加地方的土地財政。考慮城鎮居民與農村居民間可支配收入、財產性收入和住宅資產差距分別為2.7﹕1、12﹕1和18﹕1之大，我們的土地管理部門和地方政府，將心比心，不要對三農榨得太干，能不能給農民網開一面，留一點？讓他們也小康之后與城鎮居民一樣邁向共同富裕？

　　筆者還有一個要問的問的是：加上2020年竣工的住宅，城鎮住宅已經約39610萬套了，一戶住3.2人，可以夠12.53億人居住了；2020年正在施工的住宅面積還有65.56億平米，又新開工了16.43億平米住宅。即使2021年一個住宅新樓盤不開工，全部建成，又會增加8200萬套新的住宅，加上前面39610萬套住宅，共計有47810萬套住宅。即使一套住宅里3人居住，也可供14.34億人口居住。城鎮住宅還不夠用嗎？如果未來人口結構在老齡化，人口規模在收縮，土地出讓和土地財政在各地政府間不平衡，房產稅不得不開征的那天，我們的樓市會發生什么樣的場景呢？

　　咱們的祖先老子日：人法地、地法天、天法道、道法自然。還是讓土地計劃經濟成為過去，遵循規律，深化改革，讓市場配置土地資源和土地要素吧？

　　(本文作者介紹：東北財經大學國民經濟工程實驗室主任)