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轉自：粵開志恒宏觀

粵開證券首席經濟學家、研究院院長：羅志恒

分析師：賀晨??

摘要

2022年，全國一般公共預算收入203703億元，比上年增長0.6%，扣除留抵退稅因素后增長9.1%；政府性基金預算收入77879億元，比上年下降20.6%，其中，國有土地使用權出讓收入66854億元，比上年下降23.3%。國家稅務總局數據顯示，2022年全年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4.2萬億元，規模為近年來之最，其中增值稅留抵退稅高達2.46萬億元，新增減稅超8000億元。

經濟持續下行疊加大規模的減稅降費導致我國宏觀稅負持續下滑。稅收收入/GDP已降至13.8%，為2013年以來最低；一般公共預算收入/GDP下降至16.8%，較2015年下降5.3個百分點；土地出讓收入/GDP下降至5.5%，較2020年的高點下降2.6個百分點。宏觀稅負水平不是越高越好，但也不是越低越好。大國運行必須要有一定的財政汲取能力作為支撐保障，否則將造成宏觀調控能力下降，如分稅制前；收入下行但支出不減的結果就是赤字和債務的上升、財政困境。要通過逐步穩定宏觀稅負、優化支出結構、提高支出效率來解決財政困難，要通過市場化、法治化提高市場主體信心和微觀主體活力，不能寄一切希望于減稅降費。當然，也必須正視企業面臨的困難、解決宏觀稅負持續下降但企業稅負感偏高的問題。

正文

一、我國宏觀稅負持續下行，總體處于全球偏低水平，導致宏觀調控能力下降、債務快速攀升等新的風險

（一）中國宏觀稅負水平測算

在不同經濟體間比較宏觀稅負時，統一口徑以及識別口徑的差異是前提，不同口徑下的宏觀稅負相差較大，主要涉及土地出讓收入是否屬于宏觀稅負、不同經濟體的財稅收入結構不同等影響測算結果。我國是公有制國家，除了稅收收入還有大量的國有資源產權收入，但IMF等認為土地出讓只涉及國家資產負債表中資產流動性的改變，不影響資產總量，不計入宏觀稅負；部分學者認為土地出讓收入最終屬于政府從房地產企業和居民獲取的現金流，應計入宏觀稅負。

因此我們可以將宏觀稅負分為小口徑、中口徑、大口徑和全口徑進行國際比較。其中，小口徑用不包含社保稅（費）的稅收收入除以GDP；中口徑用稅收收入與社會保險收入之和除以GDP；大口徑用包含了稅收收入、非稅收入以及社會保險費（稅）的收入除以GDP。我國自2010年開始構建包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的四本預算，全部加總四本預算并剔除重復計算部分（一般公共預算對社會保險基金的補貼等）即為全口徑的政府收入，以此除以GDP得到中國全口徑下的宏觀稅負水平。

自2016年以來，我國宏觀稅負持續下行，特別是在2022年在大規模留抵退稅的作用下，我國無論是狹義還是廣義宏觀稅負均已降至全球偏低水平。據IMF最新數據，2020年我國小口徑宏觀稅負（稅收收入/GDP）為16.3%（注意，IMF將一般公共預算收入中非稅收入的國有資本經營收入、國有資源有償使用費，以及國有資本經營預算收入納入稅收收入統計口徑，作者采用我國官方數據測算小口徑宏觀稅負為15.2%），遠低于丹麥（47.1%）、冰島（33.2%）、芬蘭（30.2%）、挪威（28.1%）等北歐高稅收高福利國家，也低于法國（30.6%）、英國（25.9%）、德國（23.0%）、韓國（20.3%）、日本（20.0%）、美國（19.6%）等發達經濟體。考慮非稅收入、土地出讓收入、社保費用等全口徑后，2020年我國宏觀稅負為33.2%，仍位列全球偏低水平，低于法國（51.8%）、德國（45.5%）、日本（36.8%）、英國（36.1%）、韓國（34.4%）等發達經濟體，僅高于美國（30.9%）2.3個百分點。

面對疫情超預期沖擊、房地產市場低迷引發的經濟恢復基礎不牢，2022年我國全年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4.2萬億元，規模為近年來之最（2016-2021年分別約為0.6、1、1.3、2.36、2.6、1.1萬億），宏觀稅負進一步快速下行。2022年作者測算的小口徑宏觀稅負（稅收收入/GDP）進一步降至13.8%，較2020年下降1.4個百分點，較2015年下降4.4個百分點，創近年來新低。2022年我國一般公共預算收入/GDP下降到16.8%，較2021年下降0.8個百分點，較2015年下降5.3個百分點，全口徑宏觀稅負預計也將進一步下行，甚至可能低于美國。

（二）我國宏觀稅負持續下行，但居民及企業稅負感較重的原因

一是當前我國稅制結構仍以間接稅為主，減稅降費主要集中在減增值稅。增值稅理論上不直接影響企業的利潤表，同時減增值稅可能產生稅負的二次分配效應，即占據優勢的上游和大型企業可能在增值稅稅率下降后并未降低含稅價，導致減稅的收益可能由上游和大型企業享受，而下游和中小企業感受不深。減增值稅對居民的影響主要通過消費品價格下降來體現，事實上近年來居民收入增速下行，而部分消費品價格并非明顯下行，因此企業和居民的獲得感相對不強。

二是土地出讓收入快速上漲推動房價上升，以及企業經營過程中存在的隱性成本，部分地抵消了企業及居民對減稅降費的獲得感。2021年中國全口徑宏觀稅負為33.1%，主要是因為土地出讓收入增速較快，而非一般公共預算。事實上中國一般公共預算收入/GDP已連續多年下滑，但土地出讓收入持續上升。2021年土地出讓收入/GDP比重達到7.4%，較2015年提高2.9個百分點。同時，部分地區的營商環境有待進一步提高，導致企業經營過程中的隱性成本并未明顯降低。因此，雖然稅收負擔下降了但是企業仍感到負擔重，這不是減稅降費本身能解決的問題，而要通過營商環境改善等解決。

三是個人所得稅主要源自工資薪金所得，納稅群體過少，個稅由有限的人群承擔，故個體感受到的稅負高。根據《中國稅務年鑒2021》，2020年個稅總收入11732.5億，其中工資薪金所得的個稅占比59.1%，個人所得稅大部分來自于工薪階層，部分畸高收入的高收入人群游離在體系。當前我國個稅所得稅中勞動所得稅率偏高，財產性與經營性收入稅率偏低，以勞動所得為主的綜合所得最高邊際稅率45%，不僅高于經營所得最高35%的稅率，更遠高于資本所得和其他所得20%的比例稅率。

四是我國財政支出結構中基建支出占比仍較高，民生福利占比有待進一步提高；支出效率還有待提高。支出結構影響居民和企業的獲得感，民生福利與居民直接相關，居民對基建的受益與感受相對間接。

二、穩定宏觀稅負勢在必行，不能再降了

宏觀稅負水平由政治、經濟、社會乃至歷史文化傳統等諸多因素綜合作用決定，合理的宏觀稅負水平需要同時考慮經濟發展階段、財政支出需求和稅負結構等因素，偏高或者偏低都不行，要適度。

第一，宏觀稅負反映政府憑借政府政治權力和所有者身份的收入汲取能力，其高低不僅取決于經濟社會發展的需要，與經濟社會發展階段有關；而且取決于征稅成本、市場主體的納稅遵從度，與信息化水平和法治化程度有關。宏觀稅負水平既不是越高越好，越高意味著政府從國民收入分配中獲得的份額大，留給企業和居民的收入占比偏低，政府在其中分配的話語權更大，不利于調動市場主體的積極性，對政府自身運行效率和資源配置能力的要求高；也不是越低越好，越低意味著正常的公共服務得不到提供，政府運轉困難，進一步影響市場的正常運轉。

羊毛出在羊身上，支出擴大、福利改善而不承擔對應稅負或者債務的方案在現實世界是不存在的。西歐、北歐福利型社會需要較高的宏觀稅負支撐，高福利、高稅負（高債務）是一體的兩面；我國仍處于社會主義初級階段，改革發展穩定任務重，要保持一定的財政汲取能力確保支出，宏觀稅負下行要有度，否則要么導致債務攀升，要么導致公共服務不足，既要看到宏觀稅負下行對社會活力的積極意義，也要看到潛在風險。

第二，穩定宏觀稅負勢在必行，要避免財政汲取能力過快下滑導致債務過快上升；財政政策要以支出政策為主，收入政策為輔。對于大國而言，沒有一定的財政汲取能力不利于強化宏觀調控能力，否則支出最終由債務支撐，推升債務過快上升。財政政策應更多采用支出端政策，而非收入端政策，政策是否生效以及生效的程度要考慮到市場主體的信心等情況，如果居民和企業信心不振，宏觀政策將陷入泥潭。收入端的減稅降費舉措即使增加了企業和居民端的現金流，但是企業和居民在預期低迷的情況下難以轉化為投資和消費，而支出端的政策可直接拉動需求。因此，收入端政策重在落實既定政策，要從數量規模型減稅降費轉向追求效率和效果。

2022年的宏觀稅負下行與經濟下行有關，但政策性的大規模留抵退稅的影響更大。隨著大規模留抵退稅完成以及緩稅部分重新入庫，2022年的低點可能將成為過去。當然，這還取決于未來財政政策的實施方向，是以收入政策還是支出政策為主，如果還以追求規模型的減稅降費，那宏觀稅負水平就還可能下降，實際上支出政策在經濟下行期更合理，效果更好，能直接擴大需求支撐企業信心。

第三，未來減稅降費空間已經不大，強力推行的結果要么是壓縮支出，要么是透支財政空間、擴大赤字和債務，總之都會導致新的風險。同時，我國減稅降費的效果邊際遞減，在經濟下行期對市場信心的提振以及對經濟的拉動作用也在下降。持續的減稅降費導致市場主體寄希望于減稅降費，而非自身經營的改善，也不利于推進稅收法治化。

三、未來怎么辦？

近年來財政在抗疫紓困、穩定市場主體、擴大總需求等方面取得了較好的效果，在防范化解經濟社會風險等方面做出了重大貢獻。其一，財政持續落實減稅降費退稅，有效地緩解了企業現金流，提高了企業抗風險能力，保住了市場主體和就業。其二，財政積極支持抗擊疫情，為維護正常的生產生活秩序和盡快過渡到正常的市場經濟運行模式發揮了重要作用。其三，財政在支出端持續發力，通過專項債等加大對基礎設施投資的投入，農林水、交運支出等增速較高，一方面提振了基建投資擴大了總需求，另一方面有利于優化長期供給結構。其四，財政在積極化解經濟社會風險，尤其是積極支持化解房地產風險、金融風險等。其五，財政加大了對地方的轉移支付，通過直達資金的方式持續推動地方“三保”。

但在當前財政形勢下，不能再過于強調減稅降費的規模和數量，而應轉到減稅降費對調結構的效果上，落實和完善減稅清費。站在更長期的角度，稅制改革至關重要，不僅要緩解當前的財政收支矛盾，還需推動經濟社會的改革、發展和穩定。具體來看：

一是加強財政政策與非經濟政策的協調配合，要避免非經濟政策如運動式環保等引發對經濟的沖擊，進而轉化為財政風險和支出責任的擴大。

二是加強財政政策與經濟政策尤其是與貨幣金融政策的配合，避免靠財政單一發力。其一是進一步擴大政策性金融工具規模，發揮其落實項目資本金的作用，提升杠桿作用。其二是貨幣金融政策為財政營造良好的環境，從價格和數量上支持財政發債等。

三是推動結構性加稅與結構性減稅，保障財政可持續性。其一，個人所得稅改革的方向是徹底走向綜合課征，拓寬稅基的同時降低最高邊際稅率，對特殊高端科技人才免稅、對收入畸高的娛樂明星加征個稅，進一步增強收入調節功能。其二，積極穩妥推進房地產稅試點、立法、改革，研究探索遺產稅贈與稅。其三，繼續推進資源稅、消費稅擴圍，充分發揮保護環境、促進綠色發展，反映資源的稀缺性。其四，探索數字經濟和服務業經濟時代下的稅收問題。

四是落實和完善現有減稅降費政策，減稅降費不能再過度強調數量規模，而應側重對結構調整的作用。在確保宏觀稅負穩定的背景下，加強對科技創新、綠色發展、產業鏈安全等方面的結構性稅收支持研究，提升企業獲得感，真正讓企業和老百姓得實惠。

五是繼續優化財政支出結構，繼續壓降非必要非剛性支出，基本民生只增不減，持續做好“六穩”“六保”工作。

22、《疫情下的北上廣深財政：涼熱不同》，2022年06月09日

21、《廣州、深圳財力差異大解密》，2022年05月26日20、《冰封的土地市場和土地財政何時解凍？》，2022年05月06日19、《從三輪積極財政政策看財政之變》，2022年04月20日

11、《專項債投向哪了？能否托起基建？》，2021年07月06日

10、《澄清土地財政的五個認知》，2021年06月06日

8、《中國財政形勢：何去何從？》，2021年02月23日

7、《政府債務風險有多大？怎么辦？》，2021年02月09日

1、《個稅簡史、改革邏輯與存在問題》，2018年06月24日

風險提示：疫情反復；經濟恢復不及預期。

分析師：羅志恒，執業編號：S0300520110001

分析師：賀晨，執業編號：S0300522110001

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