“九龍治水”變“一龍管水”

　　思路決定出路。為打造保水樣板，密云勇破思想桎梏，不僅在全國率先實現特定區域綜合性執法，真正將“九龍治水”轉變為“一龍管水”，還在跨界水體聯防聯控聯治、大型水源地綜合保護治理、生態補償等方面不斷探索創新，形成了一批可復制可推廣的經驗和做法。

　　文｜《小康》?中國小康網記者 劉彥華

　　“我們是密云水庫綜合執法大隊水上分隊執法人員，請配合我們的工作，接受檢查！”2021年5月24日，在密云水庫水源保護區內的不老屯鎮董各莊村水域，兩名形跡可疑人員進入庫區，執法人員立即上前對二人進行控制……

　　密云水庫綜合執法大隊是密云區在密云水庫一級保護區范圍內成立的統一監管執法機構，這一在推進水源保護地及區域生態治理協作區、國家生態文明先行示范區建設中進行的保水體制機制改革創新，在全國率先實現特定區域綜合性執法，真正將“九龍治水”轉變為“一龍管水”。

　　綜合執法體制改革勢在必行

　　“一塊果皮垃圾，留在岸上歸環衛部門管，一腳踢到水里歸水務部門管。”這是曾在網上流傳的“九龍治水”窘境，道出了全國很多地方水環境保護治理中的現實問題。

　　保水是密云的第一要務，保水工作涉及部門多，涉及面廣，僅在密云水庫一域就有環保局、農業局、水務局、城管局、國土資源局等多個部門在此實施執法。

　　“挖沙取土歸水政部門管，非法捕撈歸漁政部門管，亂倒垃圾渣土歸環保部門管……從法律上講，這些部門都該管，但是各個部門又都比較分散，各執各法。”在綜合執法大隊黨組成員、副大隊長王萬杰看來，隨著管理的深化，各執各法的短板日益凸顯：一是統籌協調機制不靈，二是“九龍治水”權責不清，三是基層執法力量薄弱，四是執法效率低。

　　為了避免“九龍治水”的亂象，解決密云水庫涉及的管理部門較多、監管責任不明、執法效率不高等問題，更有效地肩負起保水的職責，2016年8月，密云區從水庫管理處、生態辦、農業局、環保局等7個部門抽調90名執法人員，組建密云水庫聯合執法大隊，全權負責水庫執法工作。

　　其中，就有在中國共產黨成立100周年之際被授予全國優秀共產黨員稱號的密云水庫綜合執法大隊溪翁莊執法分隊隊長段小龍。1995年參加工作的段小龍，一直在從事庫區保水工作。密云區保水體制改革后，他被調到密云水庫綜合執法大隊任水上分隊黨支部書記、分隊長。為了把水上分隊建設好、帶領好，他不斷探索新的工作方法，充分發揮自己多年從事執法工作的專業優勢，創新工作思路，通過借鑒學習其他單位行政執法經驗，結合密云水庫實際情況，制定了多個專項整治行動方案，并帶領隊員一起學習專業知識，努力提高查辦案件的能力和水平。集體和個人獲得多項榮譽。

　　值得一提的是，2016年底，密云區委、區政府為進一步加強水庫聯合執法力量，決定面向本區退役士兵群體擇優招聘一線輔助執法人員。最終在2000余名符合條件的近幾年退出現役的適齡青年中，擇優錄用了20人。這支百里挑一的由退役士兵組成的水庫青春衛士，成為庫區行政執法的先鋒力量。

　　通過對所有隊員統一管理，統一調度，執法力度和效果得以提升。王萬杰介紹，聯合執法大隊成立一年時間，出動執法巡查人員3.1萬多人次，立案353起，幾乎每天立案一起。困擾庫區多年的非法釣魚現象得到遏制，電魚等非法捕魚行為得到有效治理，庫區放養牲畜行為得到有效控制。

　　然而，由于聯合執法大隊不是執法主體，立案、處罰、執行的各個環節，執法人員都要回到原單位審批，這就造成“一線執法人員沒有處罰權，有處罰權的人卻不參加執法”，管轄權和處罰權分離，聯合執法大隊在工作實踐中的感受是——不給力。

　　于是，密云在全國率先建立了“特定區域綜合執法”改革試點。就在密云水庫聯合執法大隊榮獲農業部“先進執法集體”稱號不久，在中央編辦和市委編辦、市水務局、市司法局等部門的大力支持下，2018年6月，市政府批復同意開展密云水庫涉水領域綜合執法體制改革，將密云區農業、環保、城管執法等部門，涉及密云水庫一級保護區水源保護的131項行政處罰權，統一授權給密云水庫綜合執法大隊，集中行使密云水庫一級保護區內的執法權。

　　統一行政處罰權，這是綜合執法體制改革的核心與關鍵，從源頭上破解了多頭執法、執法空白、執法效率不高等問題。

　　物防+人防+技防，水陸空全方位無死角

　　密云水庫一級保護區范圍，指的是密云水庫環湖公路以內（蕎麥峪西側至口門子村、城子以南至黃土洼以北、前保峪嶺至老爺廟背水一側及鯰魚溝南背水一側劃定的區域除外），以及環湖公路以外的近水地帶。一級保護區面積為273平方公里，涉及7個鎮、43個行政村、95個自然村，17592戶、3.8萬人。

　　“5?24電魚案”的查獲并非偶然。從火箭軍某部退役后成為一名輔助執法隊員的董傲說，如何與狡猾的違法者斗智斗勇，這是他們必須學的一門課。“這些人可聰明著呢，白天不來，等到三更半夜，電魚、釣魚的就從上游的支流拐進來了。”2018年初夏的一天，半夜11 點半接到“有人電魚”的舉報電話，正在巡邏的隊員迅速趕往舉報地點，在草叢里一蹲就是整夜。可直到天際泛白，也沒等來半個人影。“常事，不能讓他們摸著規律，就得比拼誰有耐心。”接下來的幾天連續蹲守，他們終于現場抓獲了兩條偷偷進入水庫電魚的違法船。

　　而“5?24電魚案”通過不老屯分隊執法人員日常巡查和視頻監控系統，從24日上午9時發現違法線索，到下午13時左右實施精準抓捕，即本文開頭的那一幕，前后只用了4個小時。

　　“在密云水庫出了問題，都由我們負責。”雖然全隊僅有百來號人，但在密云水庫視頻監控中心接受采訪時，王萬杰卻底氣十足地說出了這樣一句話。他的底氣正是來自為“5?24電魚案”提供堅強保障的“物防+人防+技防”保水體系。

　　首先，為徹底解決游人入庫觀光游玩、畜禽入庫覓食等污染水源、破壞環境的問題，密云水庫在前幾年便實施了庫濱帶及圍網建設工程，沿庫區155米高程線建設了長300多公里、高2.5米的永久性圍網，安裝了7000多個界樁，全面實現了封閉+網絡化管理，禁止一切與“保水”無關的人員、車輛進入。

　　其次，科學配置執法力量。創新組織架構、理順管理體制是密云水庫綜合執法體制改革的重要內容。為促進庫區周邊鎮出現的涉水違法違規行為快速反應、快速出擊、快速處置，推動執法力量下沉，綜合執法以行政區劃為界限，進一步明確了水庫周邊的7個鎮及各村綜合管護分區范圍，組建了7個鎮級陸地執法分隊和1個水上執法分隊。7個陸地執法分隊實行綜合執法大隊和屬地鎮政府雙重領導、以綜合執法大隊為主的管理體制，負責本鎮區域內水源管護和執法工作，從而實現專業執法與屬地管護有機結合。同時，組建50支村級保水中隊，由村支部書記任隊長，村主任任副隊長，網格保水員負責管理和看護工作。

　　治水不能單單靠“蠻力”，更需要借助科技的力量。

　　2019年6月，8艘新能源執法船接過燃油執法船的接力棒，開啟了密云水庫新能源執法船上崗模式。不僅生態環保，新能源執法船還搭載了導航系統，配備了無人機和監控取證系統，裝備了不少保水“黑科技”。

　　為了進一步提高防范水平，密云區投資了6320萬元，在重點區域、重點部位布設了394個監控點位，安裝電子監控設備，在綜合執法大隊設立指揮中心，進行24小時全覆蓋監控，2020年10月前已建成并投入使用。

　　“更厲害的是，這一系統還兼具破壞翻越圍網報警、智能識別、庫區防火、廣播、警告勸離、違法取證等功能，能夠提高密云水庫綜合執法效率。”站在密云水庫視頻監控中心的大屏幕前，王萬杰欣慰地告訴記者，在此基礎上，配合無人機等高科技設備，綜合執法大隊已經實現了快速準確定位違法行為發生地，以最快和最佳的方式發出警報，從而有效進行事前預警、事中處理、事后及時取證，水陸空全方位立體式打擊涉水違法行為的效果。

　　“行”“刑”銜接，重拳打擊

　　近年來，綜合執法大隊與公檢法機關對密云水庫庫區展開聯合執法檢查，效果顯著。

　　過去，面對涉水違法違規行為，大多是以罰代管。自2016年聯合執法大隊成立，北京市專門發布實施了相關行刑銜接法條。綜合執法大隊成立后，為強化執法與司法銜接，進一步加強與區公安局、檢察院、法院對接，強化行刑銜接，不僅在大隊設立了檢察官工作室和警務工作站，還與公安分局聯合印發了《關于建立打擊密云水庫環境類違法范圍聯合協作工作機制的意見》，與區法院、檢察院共同印發了《關于共同推進密云水庫生態環境保護掃黑除惡專項斗爭工作辦法》，與公關機關、檢察機關之間形成合力，從快、從速、從重打擊涉水違法違規行為，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。2017—2020年間，與公安局環境安全保衛大隊聯合破獲了5起非法電魚案件，涉案8人入刑、2人在審，其中2017年非法電魚案乃全市首例電魚入刑案件，對涉水違法行為形成了有力震懾。

　　在“5?24電魚案”中，綜合執法大隊與公檢法間搭建的這條“綠色通道”再次發揮了重要作用。據悉，在公安部門的全力配合下，經查，這是一起重大團伙電魚案。此次作案的生產端電魚，有5個人在團伙作案，而銷售端還有一些人在參與，形成了完整的鏈條。該案件的成功破獲，對破壞密云水庫水環境違法行為起到了極大的警示和震懾作用，使水庫周邊得以保持依法治水的高壓態勢。

　　破思想桎梏，闖發展新路

　　“九龍治水到一龍管水”是密云創新保水體制機制的一次生動實踐。據悉，為打造保水樣板，密云勇破思想桎梏，在探索創新生態文明體制機制方面始終走在前列，形成了一批可復制可推廣的經驗和做法。

　　建立潮河流域生態環境聯建聯防聯治機制。與承德市、張家口市、懷柔區、延慶區簽署《密云水庫上游流域“兩市三區”生態環境聯建聯防聯治合作協議》，建設京冀北部生態涵養區，推進水庫上游流域統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治，建立“責任共擔、問題共商、目標共治、信息共享”的跨省區協同保水格局。

　　建立水環境跨界斷面考核補償制度。按照“誰受益，誰補償”“誰保護，誰受益”的原則，探索建立“密云水庫涵水儲水”的水資源交易機制。建立水庫上游水土保持補償考核機制，對水庫上游11個鎮164個行政村的污水處理、垃圾處理、養殖退出、化肥農藥使用等情況進行考核，依據考核結果落實生態補償資金。

　　開展領導干部自然資產離任審計。針對密云區自然資源資產特點，重點對土地資源、水資源、森林資源、大氣污染防治等四大領域開展審計，圍繞被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況開展審計試點，進行審計評價，界定領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任的情況。

　　……

　　大江流日夜，慷慨歌未央。在習近平總書記給建設和守護密云水庫的鄉親們回信一周年之際，密云交出了一份亮麗答卷——密云區生態環境局監測站副站長史天元透漏，當前，作為密云水庫兩大主要入庫河流的潮白兩河，均已超過Ⅱ類水質要求，達到Ⅰ類標準，運營區地表水考核斷面的達標率居全市第一。

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責任編輯：蔣曉桐