編者按：

　　連乞丐都應該關心《預算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。

　　耗時8年，《預算法》修訂草案二審稿終于公布。一個月時間，草案征求意見之多、爭論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從“國庫歸誰管”、“授權立法”和《預算法》修改的尺度等三個角度為讀者詳解此次《預算法》大修的焦點問題。

　　《中國經濟周刊》見習記者 趙劍云 ｜北京報道

　　國庫歸誰管：央行還是財政部門？

　　《預算法》有“經濟憲法”之稱，它關乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應該關心《預算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。

　　《預算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預算法修正案(草案一次審議稿)》沒有公開，起草成員不愿披露。經過8年等待，今年7月6日，《預算法修正案(草案二次審議稿)》(下稱“草案二審稿”)終于公之于眾。

　　在草案二審稿里，中國人民銀行“經理國庫”的職能被刪除了。幾位長期跟蹤《預算法》的專家認為，這是《預算法》修訂開的一個“倒車”。

　　“會計”和“出納”

　　“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。”這是現行《預算法》第四十八條第二款的規定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。

　　現行《預算法》里“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督”的規定，也被修改成了“各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”。同時，草案二審稿里還增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”的條款。

　　這幾處變動被解讀為“央行經理國庫”的職能被取消。在公開征求意見階段，這一修改引起了很多專家的質疑。

　　“在目前全國各種財政收入高達十幾萬億、財政存款余額也在數萬億的情況下，如果央行不再經理國庫，財政部和各級財政部門會把巨額財政存款通過競價(利息)存放在各商業銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監督，造成審計困難、制衡困難，從而使各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間和可能。各級財政部門會用納稅人的錢，從商業銀行賺取‘高利息’，甚至去拿‘回扣’，從而產生巨大的部門利益。”復旦(微博)大學經濟思想與經濟史研究所所長李維森向《中國經濟周刊》表達了他的擔憂，“幾萬億的財政存款余額存在商業銀行賬戶中，商業銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過貨幣供給的乘數效應增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達到預期的目的。”

　　“由于種種原因，財政國庫在辦理公款收、支、存，和設置、管理銀行賬戶方面的差錯甚至舞弊的風險，其實相當高。”中央財經大學財經研究院院長王雍君向《中國經濟周刊》表示。

　　此外，還有專家指出，“財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應互不兼任”。全國人大代表、中南財經政法大學教授葉青向《中國經濟周刊》表示，會計和出納互不兼任，“其實質是國庫收支的決策者(財政)與國庫收支決策的執行者(央行)要分離，這也是世界通行的做法”。

　　面對質疑，財政部財政科研所副所長劉尚希以個人名義在媒體上撰文指出，“會計與出納分開，是業務流程上的要求，而非主體分設；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設兩個部門來管理，都是集中在財務部門。如果由人民銀行來管理國庫，并由人民銀行直接向國務院和全國人大負責，那已經不是‘經理’國庫業務，而是成為與財政并行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要并入人民銀行，或成立‘央行財政部’。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是‘耕了別人的地，而荒了自己的田’。”

　　央行的監督就是“拒絕辦理”

　　中國人民銀行國庫局局長劉貴生在接受媒體采訪時曾表示，“是否賦予國庫監督權，是經理國庫與代理國庫的根本區別所在。”

　　據劉貴生介紹，國庫監督的主要內容包括：對國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥及財政開戶情況的監督；對商業銀行經辦國庫相關業務的監督。主要涉及收繳資金是否應收盡收，劃分留解是否正確無誤，退庫辦理是否準確合規，庫款支撥是否及時有據，財政開戶是否手續齊備，商業銀行代理國庫是否盡職盡責。

　　劉貴生指出，國庫監督的基本定位，是國庫監督不同于人大監督、審計監督以及財政內部監督。從本質上說，國庫監督是為人大監督、審計監督以及財政監督服務的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監督，這種監督權目前主要體現在“拒絕辦理權”，是在“辦理”過程中的“拒絕辦理”。

　　央行在辦理國庫收支業務過程中取得了一定的成績：堵住大量通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入；通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證違規撥款、退庫，為商業銀行拉存款；控制預算收支進度，制造虛假收支信息以及商業銀行延壓、占用預算資金等違規業務，為保障國庫資金安全完整、維護各級政府正當權益發揮了不可替代的重要作用。

　　《中國經濟周刊》聯系財政部相關部門，財政部方面回應表示，財政部的意見已向全國人大、國務院充分反映，作為政府部門，財政部服從國務院決定。

　　央行早就不是“經理”了

　　目前，國外的絕大多數國家均采取委托國庫制，即代理制，而非經理制。“‘經理’的話，錢該不該付，央行有發言權。”一位不愿具名的專家向《中國經濟周刊》介紹，這是經理制和代理制的主要區別。

　　劉尚希告訴《中國經濟周刊》，“‘經理制’最大的弊端就是責任主體不統一。誰都負責，誰都不負責。”

　　事實上，中國的“央行經理制”早已名存實亡。上述專家介紹說，“在財政國庫管理制度改革后，央行應當做的，僅是對財政部門提交的支付憑證填得對不對、是否超額度等要素進行審核。”“沒見到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付。”在這位專家看來，“央行只對合規性做一個審查，但它不該說這個錢應不應該付。”

　　上述專家表示，“從預算執行業務流程看，中國人民銀行沒有對預算執行進行監督的操作條件與可能，只有當財政資金完成支付后，人民銀行才辦理資金清算，是一種事后行為，人民銀行無法介入資金支付環節，亦無可能對每一筆資金進行逐筆動態監督。”

　　對于財政資金存放問題，上述專家解釋說，“取消央行‘經理’國庫后，財政預算資金仍然存放在央行國庫，這點是不容置疑的，而且也是一直這么執行的，與‘經理’、‘代理’無任何關系。可能有一些專家認為代理后，資金就存在商業銀行了，這有誤讀。”

　　“授權立法”是不是太多了？

　　“預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。” “各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。”

　　這些草案二審稿里的規定，被一些專家稱之為“授權立法”。

　　能不能由人大過一下

　　記者查閱資料后發現，授權立法在現行《預算法》里也有，算不上什么新情況。只不過，這次授權相較之前增加了不少。

　　中國財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算工作委員會法案室原主任俞光遠向《中國經濟周刊》指出，這次《預算法》修改，最大的問題就是“授權立法過多”。此舉既降低了立法的效率，“也降低了立法的級次，交給國務院立法，那是法規；交給財政部立法，那就是規章了，規章不屬于法律。這顯然是不合適的，是必須要修改的。有個別地方非要其他部門立的，必須要規定一個范圍。”

　　與俞光遠意見相似的還有十多個跟蹤《預算法》研究的專家，針對草案二審稿里“政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算的收支范圍，按照國務院的規定執行”的規定，他們建議把“按照國務院的規定執行”修改為“由國務院負責提交方案，經全國人大常委會審批之后生效執行”。

　　上述專家指出，“確定預算收支范圍是保障預算完整性的關鍵性條款，應由人大負責。”

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君曾受邀參加了幾次《預算法》修訂專家座談會，并建議，“有關公款處置的事務事關重大，關系到納稅人的錢包，還得走法定程序，‘由人大過一下’”。

　　管住預算外的戶頭

　　王雍君告訴《中國經濟周刊》，《預算法》修訂的中心任務，就是將《憲法》確立的預算授權安排作操作性建構。公共財政管理實踐中，大量“預算外資金”、“小金庫”、“財政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預算授權的框架內提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機關、審計機關和公民的視線之外。

　　王雍君建議，除法律另有規定、經人大常委會特別批準、央行國庫與財政國庫共同授權外，取消所有財政專戶，不能以“行政法規”之名賦予財政部門在商業銀行開設專戶處置公款的權力。

　　此外，“政府性基金預算、國有資本經營預算，和社會保障基金的‘收支范圍’不需經人大審查和批準，年度預算草案最終表決前不需經人大常委會審查，也沒有關于預算聽證、預算討論(辯論)、預算質詢、預算報告閱讀等程序性設置。”在王雍君看來，這都是問題。

　　王雍君還指出，關于政府間財政體制(覆蓋稅收劃分、支出劃分、轉移支付)的規定和變更，草案二審稿的相關表述也顯示，不需經人大審查和批準。“給人的感覺是：法定授權作為一項根本的治理原則，在草案中沒有相對接的支持性條款，在操作性建構方面缺失許多環節。”

　　小改、中改、還是大改？

　　希望修改的步子更大一點

　　《預算法》頒布至今，已歷時18年。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君向《中國經濟周刊》介紹，18年間，中國經濟社會的許多方面發生了重大變化。在公共財政領域，政府的“財政身價”(公共開支規模)暴漲了40多倍！與此同時，浪費性支出行為、炫耀性“政績工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權力謀私、基于私利目的制定與解釋法律法規間的沖突等現象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢，“國家利益部門化、部門利益個人化”發展到前所未有的程度。

　　與此同時，《預算法》也逐漸暴露出一些不完善的地方，如違反預算制度的處罰性規定不是很具體、很嚴格，預算法缺乏許多新內容、新規定，已經滯后于財稅改革。同時，預算本身缺乏科學、合理的定額和標準，有些預算還不夠細化，預算的公開度、透明度也都不夠。

　　2009年，時任全國人大財政經濟委員會副主任委員、全國人大常委會預工委主任的高強就曾表示，此次修訂《預算法》重點解決三大問題：預算管理的統一完整性、預算執行的嚴格規范性以及預算監督的嚴肅有效性。

　　此外，外界還希望這次《預算法》修改的步子邁得更大一點，進而“加強人大監督”、“管住小金庫”、“督促政府公布‘三公經費’”、“讓預算公開更加透明”。

　　在這樣的大背景下，2004年，全國人大正式啟動了《預算法》修訂工作。

　　談不攏

　　起初，《預算法》的修訂起草工作由全國人大常委會預算工委來牽頭的。中國財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算工作委員會法案室原主任俞光遠向《中國經濟周刊》介紹，人大有關部門、國務院有關部門都參與了這次《預算法》的修改。其中就包括管收入的財政部、稅務總局、海關，管支出的發改委等部門。當然，也包括央行。

　　不過，由于起草小組的意見存在很大的分歧，《預算法》修訂工作并不順利。

　　一位知情人士向《中國經濟周刊》透露，修訂工作不順利的原因，主要是央行和財政部在是否取消“央行經理國庫的職能”上存在很大的爭論。此外，在“人大在預算審批的時候有沒有權利提修正案”、“怎么界定預算調整”、“國務院在預算上的管理權限的界定”等問題上，爭論也很大。

　　在爭論的過程中，《預算法》修改的牽頭單位也發生了改變，國務院成了最終的牽頭單位。上述知情人士透露，“在財政部和央行各持己見的情況下，最后國務院辦公廳等有關部門出面協調，才達成了一致意見。”

　　大改的可能性不大

　　在草案二審稿征求意見階段，很多專家都希望對《預算法》進行大改，進而更好地管好政府的“錢袋子”。

　　但在俞光遠看來，“這次修訂《預算法》在范圍、內容和程度上，進行大改的可能性不大，而進行小改又缺乏實質性意義，因而這次修訂的總體設想，從范圍、程度和內容來看，只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應當放到以后逐步解決。”

　　俞光遠指出，“《預算法》涉及面非常寬廣。不僅涉及國家、集體、個人三者利益分配關系，而且涉及中央與地方利益分配關系，還關系到社會和經濟發展的各個方面，需要修改的范圍很廣、內容很多。由于目前一些關系重大的政治經濟體制尚未改革或確定下來，中央和地方事權及財權的劃分尚不科學，中央與地方的分配關系尚未理順，分稅制預算體制和轉移支付制度尚未規范化、法制化，要進行根本性的《預算法》大改的條件還不夠成熟。”