胡怡建

　　預(yù)算法修正就是讓人大代表人民行使監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政府依法征稅、合理用稅，稅收支出更多投向民生

　　筆者認(rèn)為現(xiàn)有框架下的預(yù)算法修正已難以適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步要求，還需從四個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法作出實(shí)質(zhì)性修正。

　　一、預(yù)算立法旨在法律約束

　　從法學(xué)意義上來(lái)看，現(xiàn)代意義上的預(yù)算法本質(zhì)上是一種控權(quán)法，其宗旨是規(guī)范和約束政府的財(cái)政收支行為，以保障財(cái)政資金的安全使用和合理配置。因此，在預(yù)算法或預(yù)算法修訂中理應(yīng)將預(yù)算立法旨在法律約束的原則和精神作為預(yù)算立法的基本原則。然而，在公開征求意見(jiàn)的預(yù)算法修正草案中，仍然保留和沿用了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定。

　　事實(shí)上，將預(yù)算法定義為國(guó)家對(duì)預(yù)算的內(nèi)部管理而不是外部約束，是我國(guó)預(yù)算立法的基本思想和一貫原則。問(wèn)題是，經(jīng)歷了17年的社會(huì)發(fā)展變革進(jìn)步，幾乎原封不動(dòng)地沿用、照抄原有預(yù)算法原則，反映了預(yù)算立法理念沒(méi)有體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。讓預(yù)算立法宗旨由更多體現(xiàn)為國(guó)家行政部門對(duì)于預(yù)算的強(qiáng)勢(shì)支配，提升為對(duì)政府行政權(quán)力的法律約束，讓預(yù)算法由行政意義上的管理法上升為法學(xué)意義上的控權(quán)法，自然成為推進(jìn)預(yù)算法進(jìn)步發(fā)展的時(shí)代呼喚。

　　二、立法修正重在人大監(jiān)督

　　預(yù)算權(quán)力配置是預(yù)算法的核心內(nèi)容，強(qiáng)化人大對(duì)政府財(cái)政收支是否符合法律規(guī)范、是否合法收取和使用的權(quán)利和責(zé)任，理應(yīng)成為預(yù)算法修正的重點(diǎn)內(nèi)容，但預(yù)算法修正草案不但沒(méi)有強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)，反而給行政留有更多授權(quán)空間。

　　從理論上來(lái)講，預(yù)算理應(yīng)由人大說(shuō)了算。而事實(shí)上盡管審批權(quán)在人大，但預(yù)算編制權(quán)在行政，按現(xiàn)行法律規(guī)定，審批權(quán)事實(shí)上就是批準(zhǔn)權(quán)，人大如果不批準(zhǔn)預(yù)算該怎么辦，無(wú)論是現(xiàn)行預(yù)算法還是修正草案，對(duì)這樣的現(xiàn)狀也似乎無(wú)法或無(wú)意去改變，從而成為嚴(yán)重的制度缺失。由于編制預(yù)算的行政機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大，而審議預(yù)算的立法機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)小，無(wú)法形成人大對(duì)行政的制約和抗衡。

　　另外，在預(yù)算法修正草案中，一些本應(yīng)由人大行使的權(quán)力，被授權(quán)給了國(guó)務(wù)院或財(cái)政部，授權(quán)程度太高。為此，需要考慮在進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)基礎(chǔ)上，形成財(cái)政部門代表政府編制和執(zhí)行預(yù)算，中央銀行代表國(guó)家看守好金庫(kù)，做好出納，審計(jì)署代表國(guó)家對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行財(cái)政審計(jì)的多重財(cái)政預(yù)算制約和監(jiān)督機(jī)制。

　　三、修正實(shí)質(zhì)貴在公開透明

　　要讓公共預(yù)算在政府收支安排上公正、公平，接受人大監(jiān)督，經(jīng)受公民檢驗(yàn)，最為重要的前提是預(yù)算公開、透明。然而，學(xué)者和專家對(duì)預(yù)算法修正草案的相關(guān)規(guī)定并不滿意。

　　一是由于預(yù)算法修正草案既沒(méi)有規(guī)定公開的方式、時(shí)間和對(duì)象，也沒(méi)有規(guī)定公開的程度，在實(shí)際執(zhí)行中很容易落空。為此，需要進(jìn)一步提高預(yù)算公開深度和廣度，從法律制度層面保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。

　　二是現(xiàn)在公開的預(yù)算主要是按功能分類，大部分預(yù)算只編制到類、款，過(guò)粗的分類，籠統(tǒng)的數(shù)字，人大代表很難審議，老百姓也很難看懂。預(yù)算公開的規(guī)定理應(yīng)更加細(xì)致明確，以便操作。

　　三是預(yù)算中涉及國(guó)防等一些國(guó)家秘密內(nèi)容不予公開有其合理性，但需要對(duì)國(guó)家秘密進(jìn)行盡可能明確的限定，國(guó)家秘密不能成為政府拒絕公開預(yù)算的借口。

　　四、實(shí)質(zhì)進(jìn)步利在服務(wù)民生

　　預(yù)算法和預(yù)算法修訂所提倡的法律規(guī)范約束、人大監(jiān)督、公開透明，最終目的是為了讓政府所制定的預(yù)算能夠體現(xiàn)民意、服務(wù)民生，凝聚民心。

　　國(guó)家預(yù)算從表面上來(lái)看，是經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，規(guī)定著國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，但實(shí)質(zhì)反映著整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。無(wú)論是政府稅收如何征、向誰(shuí)征、征多少，還是通過(guò)征稅取得收入如何花、花多少、用在何處，都事關(guān)民生。預(yù)算法修正就是讓人大代表人民行使監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政府依法征稅、合理用稅，稅收支出更多投向民生。

　　為了讓預(yù)算更多用于民生，在財(cái)政收入有限前提下，不但需要節(jié)約支出，更為重要的是嚴(yán)控三公經(jīng)費(fèi)，從立法上給三公消費(fèi)立規(guī)矩，將三公經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理，限制三公經(jīng)費(fèi)在機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額中的規(guī)模和比例，遏制三公消費(fèi)膨脹，防止三公消費(fèi)擠壓民生支出。通過(guò)民生預(yù)算來(lái)切實(shí)有效解決老百姓所關(guān)心的上學(xué)、看病和就業(yè)“三難”問(wèn)題，讓預(yù)算更多、更好體現(xiàn)服務(wù)于民生的作用和意義。

　　讓預(yù)算通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和約束政府行為，讓預(yù)算支出通過(guò)公開透明經(jīng)受社會(huì)檢驗(yàn)，讓預(yù)算法通過(guò)服務(wù)民生來(lái)發(fā)揚(yáng)光大，應(yīng)成為我國(guó)預(yù)算法和預(yù)算法修正的必要前提。

　　(作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授)