□楊志勇

　　1994年預算法頒布以來，經濟社會環境已經發生了諸多變化，財政改革也取得了突出的成就。符合市場經濟取向的財政制度改革需要相應的制度保障。預算法修正案(草案二次審議稿)總結了財政改革的做法，全面反映了公共財政改革的成就。預算法修正案還應該帶有前瞻性，為財政制度的進一步改革鋪路。本文就國庫管理、中央和地方財政關系的原則、地方債、政府預算體系等問題提出幾點粗淺的看法。

　　財政部門在國庫管理中應起主導作用財政專戶不意味腐敗

　　國庫管理現代化是公共財政改革的重要內容之一。建立國庫集中收付制度，是促進我國國庫管理現代化的重要舉措。

　　國庫集中收付制度改革之后，預算執行管理制度發生了根本性改變。財政資金支付通過商業銀行先支付、人民銀行再清算的模式，大大提高了財政資金的支付效率和透明度。中央國庫現金管理在保證財政資金安全和庫款的正常撥付的前提下，為財政資金的增值探索了一條新路。預算法修正案對相關制度進行規范，為國庫管理現代化提供制度保障。

　　財政部門在國庫現金管理中應發揮主導作用。根據國際貨幣基金組織(微博)(IM F)的定義：國庫不僅僅指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執行，保管政府資產和負債的一系列管理職能。顯然，在現代國庫管理過程中，無論是預算執行，還是政府資產和負債管理，財政部門都應處于絕對的主導地位。

　　在特定條件下，央行經理國庫有一定的合理性。但是，隨著市場經濟的發展，特別是國庫集中收付制度的建立，再強調央行經理國庫已不合時宜。央行經理國庫條件下，財政資金的大進大出，勢必對基礎貨幣的投放和回收造成巨大沖擊，從而影響貨幣政策幣值穩定目標，干擾貨幣政策的運行。

　　國庫現金管理既要保證財政資金的安全，又要保證財政資金的正常撥付。現金管理是在保證政府支出不受影響的前提下，提高財政資金的使用效益。缺少準確的財政收支預測，所能動用的國庫資金規模就無法估計。準確的財政收支預測，是國庫現金管理的前提條件之一。與央行相比，財政部近水樓臺，在財政收支預測上具有絕對優勢。這是財政部應該在國庫管理中發揮主動作用的又一原因。

　　國庫集中收付制度并不排斥財政專戶。財政專戶是為管理核算部分具有專門用途的資金，由政府在商業銀行及其他金融機構開設的銀行賬戶。國際上許多發達國家如美國、澳大利亞也是這么做的。財政專戶的開設，有利于補充國庫單一賬戶操作技術上的不足，對一些特定資金的收支進行妥善處理和有效監管。

　　財政專戶更不意味著腐敗。對于現實中存在的極個別問題，更應加強制度建設，不應該因噎廢食。無疑一部分不合理的財政專戶應該取消，但社保基金、國際組織貸款與援助、某些事業收費(如學費)等仍有保持財政專戶的需要。此外，第二次審議稿規定：“國務院財政部門應當將財政專戶收支情況納入信息管理系統，并與國庫實現信息共享。”信息共享和加快地方國庫集中收付制度改革步伐就可以在很大程度上解決財政專戶收支的有效監督問題。

　　央地財政關系呼喚制度規范化

　　(一)分稅制應堅持財權、財力與事權相匹配

　　第二次審議稿規定：“各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制。”這是對“財力與事權相匹配”的財政管理體制原則的細化。財力保障與支出責任相匹配，直面地方財政特別是基層財政財力困局，為各級政府的可持續運行提供保障。但是，這體現的是“財力與事權相匹配”，解決的只能是現實財力不足問題。它與可更好地提供財政激勵的“財權與事權相匹配”有較大差距。為更好地發揮分稅制財政管理體制的效率，應以“各級政府之間應當建立財權、財力與事權相匹配的財政管理體制”取而代之。

　　政府間事權清晰界定，難度很大。要找到各國普遍適用的事權劃分標準幾乎不太可能。與其追求理想卻遙不可及的“清晰界定事權”，不如將政府間財政關系界定的重點放在事權和支出責任的穩定性上。穩定的事權界定之后，上級政府交辦新事權和支出責任，均應有對應財權和財力匹配。在事權的確定中，應摒棄籠統含糊的事權規定，以利于事權和財政支出責任的進一步細化，避免不同級別政府之間相互推卸責任，從而影響分稅制財政體制的效率。

　　(二)建立分稅與分租、分利相結合的財政收入劃分體制

　　分稅制財政管理體制自1994年基本確立以來，促進了公共財政制度的規范化。但是，基于國有經濟、國有資源、國有土地大量存在的特有國情，和一般市場經濟國家的分稅制不同，我國的分稅制在財政收入劃分體制上應該是分稅與分租、分利相結合的。

　　在稅收的劃分上：應取消增值稅、企業所得稅、個人所得稅收入存量歸屬的規定，實行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來的財力差距，更重要的是因應未來發展的需要，資源稅應在中央和地方之間進行劃分。增值稅、營業稅和其他稅種的劃分應在全方位財稅體制改革框架中統籌規劃，以免再現零敲碎打被動改革的局面。

　　國有土地、國有資源和國有企業(經濟)所帶來大量的租金收入、產權收入、分紅收入需要進一步規范化。將這些收入納入財政收入劃分體制，以規范管理，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀調控的負面影響，減少因收入監管不足所帶來的收入分配不均問題。為此，我國應建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，以進一步完善財政收入劃分體制。這應是我國分稅制的特色。

　　(三)規范地方債務管理 啟動地方債制度

　　分稅制財政管理體制下，地方政府舉債不可避免。相對獨立的地方財政在運行過程中收大于支，或收不抵支都是正常的。簡單地以地方性政府債務大量存在為由，不正式啟動地方債制度，弊大于利。

　　正式啟動地方債制度，可以增強地方政府財政的硬預算約束。正式啟動地方債制度，是分級財政制度的內在要求。過去，我國禁止地方發債，但是地方政府通過項目融資、通過發行各種企業債券等方式，帶來了形形色色的具有中國特色的“地方政府性債務”。這直接導致地方政府舉債帶有一定的隱蔽性，結果是不僅中央政府很難準確了解地方債的數量，就是地方政府也難以準確掌握自身的債務負擔。在如此不充分的債務信息條件下，財政風險很容易被低估。當地方財政無力還債時，出于維護社會穩定的考慮，債務風險很可能轉嫁給中央政府。與其如此，不如在規范已有的地方債，特別是地方融資平臺的基礎之上，正式啟動地方債制度，允許地方政府發債。由國情所決定，地方政府發債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發債總額應得到上級政府直至中央政府的批準，以統一公債市場，防范財政風險。此外，各地的金融辦(局)也應當與財政部門合并或加強溝通，以突出財政部門在政府資金統攬中的主導地位。

　　預算公開與完整是政府資金有效監督的前提

　　完善的公共財政體制要求政府資金融通與運用的高效率。預算公開與完整是政府資金有效監督的前提。

　　《政府信息公開條例》實施之后，預算透明度公開步伐在加快。特別是，“三公經費”和行政經費的公開，不僅僅是財政改革的內容，更是贏得民心的舉措。但是，無論是從公共服務型政府的構建來看，還是從公共財政的法治化和民主化來看，這樣的“公開”力度是不夠的。預算公開應是更全面的公開。預算公開的意義是全體人民想要了解公共資金的去向，想要監督政府的行為，都能得到最基本的資料。

　　公開是監督的基礎。監督者監督預算的執行，不僅要耗費金錢、時間精力，甚至還需要一定的專業知識。政府應盡可能用最為友好的方式，站在非專業者的角度公開預算。為此，政府預算的說明需盡可能清楚，在社會各界有可能產生疑問的地方，詳加解釋，提供充分的背景資料。

　　二次審議稿規定：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。”此四項子預算構成了全口徑預算的全部，有利于增加預算的完整性，有利于預算的公開。

　　同時，二次審議稿規定“公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間互相銜接。”這項規定還不夠，沒有突出公共預算的地位。四個子預算顯然不是平行關系。公共預算在其中應發揮主導作用。政府性基金預算作為過渡性預算，是否有必要單列值得商討。基金收支如果突出的是公共服務，那么這需要并入公共預算。國有資本經營預算，社會保障預算之間的聯系應通過公共預算。這樣才能強調公共預算在其中的核心作用。

　　(作者系中國社科院財經戰略研究院研究員)