《預算法》修正案(草案)征集民意結束

　　33萬“民意”如何“走進”預算法

　　8月5日結束的預算法修正案(草案)和勞動合同法修正案(草案)創下了中國人大立法網上征求意見的新紀錄。一個月的時間里，預算法修正案(草案)征集意見數達33萬多條，勞動合同法修正案(草案)征集意見數已達55萬余條，遠超出此前征集意見數“冠軍”個人所得稅法修正案(草案)的23萬條意見。同時征求意見的另外兩部法律草案，也都征集到5萬條以上意見。

　　2008年全國人大將法律草案公開征求意見制度化，此次四部法律草案同時征求意見，百萬意見呈現的是公眾參與熱情“井噴”的態勢。

　　面對如此高的參與熱情，當前公眾參與立法還有什么不足、立法機關應如何完善制度，以進一步提高公眾參與立法的質量，整體提升公民有序參與立法的水平，都是值得深入思考的問題。

　　33萬條意見如何處理

　　征集意見結束后，全國人大常委會法工委經濟法室等具體負責機構和承辦機構，將對這33萬多條意見進行全面梳理、匯總和統計，形成專門的報告，提交法工委研究。

　　近年來，最高立法機關充分認識到了公眾參與對增強立法民主化程度的重要價值。2008年4月15日，十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，為進一步推進科學立法、民主立法，今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。

　　征求意見的具體工作方式也日漸規范。每次公布法律草案征求意見，一般均由委員長會議決定公開(由代表大會審議的法律草案則由常委會決定公開)，在中國人大網上征求意見。

　　公眾參與立法的形式是多種多樣的，除了公開法律草案征求意見外，參與立法調研和座談會、論證會、聽證會，列席和旁聽有關會議等，均可以在不同程度上實現對立法工作的參與。

　　那么，公眾的意見在向立法機關提交后，這些意見會如何處理呢？

　　以預算法修正案草案為例，這次征求意見過程中，共有19115人次在中國人大網上提出了330960條反饋建議，另有一些公眾通過書信方式提出了意見建議。征集意見結束后，全國人大常委會法工委經濟法室等具體負責機構和承辦機構，將對這33萬多條意見進行全面梳理、匯總和統計，形成專門的報告，提交法工委研究。一般情況下，全國人大常委會法工委會將公眾對草案的意見在中國人大網上向社會公開。

　　在將公眾的意見形成報告后，全國人大常委會法工委將召開專門會議，對社會公眾提出的意見，特別是比較集中的意見進行逐條研究，并會同全國人大財政經濟委員會、全國人大常委會預算工作委員會等單位，在對公眾意見進行研究論證的基礎上，對預算法修正案(草案)進行修改。然后，會將修改后的法律草案(建議稿)以及關于征求意見情況的報告一并提交全國人大法律委員會審議，法律委員會審議通過后，將形成新的草案稿，再次提請全國人大常委會進行第三次審議。在全國人大常委會對草案進行三審時，根據公眾意見形成的報告將作為參閱資料，供常委會委員審議時參考。

　　立法征民意尚存六不足

　　目前，立法者一般只公開法律草案文本和起草說明，相關立法文獻和立法檔案很少全面公開，這容易導致參與者信息不對稱，從而降低參與的質量。

　　目前看，公眾參與立法還存在一些不足，主要是以下這些方面。

　　一是溝通反饋機制尚未建立。公眾參與立法不應該只是立法者單向地征集和聽取意見，而應當是一種雙向交流。立法征集意見中采納了誰的意見、公眾提出的意見和建議是否采納、沒有采納的原因是什么，應當以適當的方式給民眾特別是參與者一個交待。

　　但目前公眾參與立法的反饋機制尚待建立，多數情況下，公眾并不知道自己提出的意見終被如何處理，有的參與者可能會有一種無人關注、“自說自話”的感覺，這會影響公眾參與的積極性和熱情。

　　二是交流、辯論、質證程序缺乏。在公布法律草案征求意見過程中，民眾可以在網上方便地發表意見，但是，提意見的人只能在網上填寫自己的意見，卻不能看到其他人對相同條款有什么意見，因而無法進行互動交流。在通過座談會、聽證會等方式征求意見時，雖然可以知曉別人的觀點，但目前普遍的問題是不組織辯論和質證，不同觀點之間缺乏交鋒，從而使論證會、座談會特別是聽證會不能發揮應有的作用。

　　三是信息公開工作還需加強。目前，在法律草案公開征求意見時，立法者一般只公開法律草案文本和起草說明，相關立法文獻和立法檔案很少全面公開，這容易導致參與者信息不對稱，從而降低參與的質量。就目前情況看，受各種因素制約，我們立法過程公開做得也不夠。

　　四是對行業協會、學會等社會組織的作用發揮不夠。社會組織吸納了大量人群，代表著不同的群體利益，利益表達的訴求和能力較強，其聲音也往往能夠引起足夠重視。一般來說，每個組織都可以集中表達一個群體的訴求，但是目前公眾參與立法過程中，各類行業協會、學會等社會組織等也還沒有發揮應有的作用。

　　五是人大代表尚未能發揮應有的作用。人大代表是選民的代言人，負有聽取和反映選民或原選舉單位群眾意見和要求的法定職責。但是，目前立法機關在征求關于法律草案意見過程中，對人大代表負有的法定職責認識尚不到位，沒有充分發揮各級人大代表在收集和反映民意中的作用，人大代表在反映民情民意、依法有效履職方面存在明顯不足。

　　六是邊緣群體、弱勢群體參與較少。從目前情況看，有的群體人數不多卻占有足夠資源，可以方便地表達自己的聲音；另一部分群體比如殘疾人、老年人、農民等，人數雖然很多，但表達意識不強，在立法過程中“聲音”微弱，進而可能導致他們的意見難以在立法時得到充分體現。

　　全過程公開是參與前提

　　有效實現公眾參與，關鍵的一環是要在立法者、立法機關與公眾的真實生活和合理訴求之間搭建溝通的平臺、建立平等對話機制。

　　國內外實踐經驗表明，公眾對立法工作的有效參與，離不開相應的制度環境。國家應當對立法法、全國人大常委會議事規則等進行必要的修改，完善公眾參與立法的相關制度：

　　第一，要健全立法公開制度。有效的公民參與離不開立法公開。立法公開，要求立法機關的審議過程公開，公眾可以旁聽和參與立法過程，提出意見，新聞媒體可以客觀全面地報道立法過程。還要求立法文獻和立法檔案公開，這可以幫助公眾準確把握立法原意，提高參與的針對性。就公布法律草案征求意見而言，則要求立法機關除了公布法律草案以外，還應當同時公布該法律草案的說明，常委會組成人員的審議意見，以及相關專門委員會的審議意見、調研報告等。

　　第二，要完善公眾意見整理和反饋、報告制度。全國人大常委會有關工作機構或者專門委員會，要將征集來的意見和建議，進行認真梳理，形成報告，并將其提交給常委會會議或代表大會會議。在常委會會議或代表大會會議審議有關法律草案時，要說明意見征集和采納情況。對什么意見被采納，什么意見未被采納，還應通過適當方式向社會公布或向當事人反饋，并說明理由。

　　第三，建立公眾參與的互動機制。有效實現公眾參與，關鍵的一環是要在立法者、立法機關與公眾的真實生活和合理訴求之間搭建溝通的平臺、建立平等對話機制。比如，在網上征求法律草案的意見時，可對每一條款開設一個討論平臺，公眾可以看到其他人對同一條款的意見，以便相互交流和討論，負責征求意見工作的機構和法律草案起草者也可以針對社會各界提出的問題進行回復、交流。在召開座談會、論證會和聽證會時，要把辯論、質證作為必經環節，既要“聽”，更要“辯”和“證”，讓不同看法和觀點得以充分交流和溝通，讓不同意見的各方都能充分闡述所持觀點的理由，并在辯論質證中形成共識。

　　第四，完善社會組織參與制度。要擴大公民參與立法的深度和廣度，就必須重視各類行業協會、學會等社會團體或民間團體的作用。立法過程中，要完善相關制度，切實保障各類行業協會、學會等社會組織參加法律草案征求意見、立法聽證等，為他們參與立法提供平等的機會，充分聽取并反映他們所代表群體的意見和要求。

　　第五，充分發揮人大代表的作用。要把有關法律草案發給人大代表，讓人大代表依照法律和職責要求，征集其所代表選民的意見，并通過法定渠道向立法者反映。

　　□朱恒順(人大工作者)