失衡的教育財政體系

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　　2001年，世界銀行曾經委托一個專家組對中國地方財政進行了實地調查和大量的資料 研究，在此基礎上形成了一份名為《中國：國家發(fā)展與地方財政》的研究報告，著重探討了中國目前的財政體制面臨的緊迫問題。其中，北京大學教育學院王蓉教授參與了中國教育財政方面的調研工作。

　　王蓉實地考察了甘肅省兩個縣的情況，發(fā)現兩個縣都沒有實現普及九年義務教育的目標。在考察中，王蓉看到，兩個縣的教學條件十分差，校舍危房率達到了21.33%，學校每個學生平均圖書只有5.45冊，教師的素質更是令人驚異，50%的小學教師達不到國家規(guī)定的小學教育學歷達標標準。

　　王蓉發(fā)現，在現象背后，其實是在政府財政總支出中教育撥款在這兩個縣近年來一直呈下降趨勢。在這種不利的情況下，公用經費預算似乎也只是走過場，地方政府都沒有認真考慮過。很多時候，預算并沒有得到執(zhí)行。

　　王蓉告訴《商務周刊》，1980年代中期以前，中國的教育財政基本是中央政府“大包大攬”，此后，中國的教育體制進行了兩個重要的改革，第一是逐步把中央管理為主的教育管理責任和財政責任向地方政府擴散，基礎教育形成了地方負責，分級管理的體制，高等教育形成了中央和省級政府兩級管理的體制；第二個改革則是由過去單一的國家財政撥付改為多元化的籌資體制。

　　“這兩方面的改革對我國的基礎教育和高等教育產生了深遠的影響。”王蓉說，第一個方面的改革讓地方政府更多的承擔起教育財政的責任，這樣就讓我們的教育發(fā)展和教育財政的供給和地方財政能力直接掛起鉤來，實際上就導致了一個嚴重后果，就是財政中立性的缺失——財政中立性指的是教育投入和地方財政無關，財政中立性是為了保證教育的公平性；第二個方面的改革則使中國的教育經費越來越依賴于預算外經費來源，尤其是高等教育，從1990年實行高等教育的成本分擔制度，開啟了讓家庭和學生承擔學費的政策，高等教育的私人成本越來越提高。

　　過去10多年來，各界對教育部門的批評一直在增加，其實主要集中在教育資源分配不公上，國家九年義務的目標遠遠沒有實現，貧困地區(qū)不能為學齡兒童提供足夠的教育機會，各地區(qū)教育機會與教育水平的差距正在拉大。

　　王蓉說：“造成這一問題的根源就在于基礎教育籌資地方化后，在地方政府自身財政收入匱乏的情況下，沒有來自上級政府足夠的均等化轉移支付相配套。”

　　如今3年過去了，作為我國教育財政方面的專家和國家貧困地區(qū)義務教育工程專家組成員，王蓉認為，教育財政出現的失衡問題仍然是困擾中國教育整體平衡發(fā)展的最大難題。他指出，目前教育財政失衡主要表現在以下幾個方面：

　　首先，在國家整個社會經濟發(fā)展的戰(zhàn)略中，以前一直以經濟增長為重點，忽視了對社會公共事業(yè)包括教育方面的投入，地方政府的行為也一直以追求GDP的增長為主要目標。所以在整個國家政府財政投入方面，大量的資金投入到了生產建設上，對教育的投入存在缺位。

　　其次，在基礎教育領域，存在著城鄉(xiāng)之間的二元性差異和區(qū)域間的差異。義務教育的發(fā)展在各地區(qū)之間差距很大，雖然現在我國為了普及九年義務教育在西部加大了投入，但轉移支付的力度仍然不夠，西部地區(qū)的“普九”仍是難點。

　　第三，在教育內部，側重對高等教育的投入，而不側重對基礎教育的投入。王蓉介紹說，早在1989年，北京師范大學的王善邁教授就提出在我國教育經費總量不足的情況下高等教育過于偏重的問題。王蓉最近剛剛做了一個對我國義務教育財政20年的回顧研究，發(fā)現這個失衡一直沒有得到有效的糾正。

　　不能說政府沒有聽到這樣的意見。今年3月，中國教育部長周濟在一次新聞發(fā)布會上表示，一定在本屆政府任期內達到教育經費占GDP4%的目標。但王蓉告訴《商務周刊》：“從現在來看，今年的形勢并不樂觀。”

　　2003年，王蓉和她的同事們對世界各國的公共教育經費占GDP比例做過一個比較研究，在回歸分析的基礎上，他們發(fā)現中國的比例一直是低于國際平均水平的。

　　“中國雖然立法提出了一個4%的目標，但是可以看到其中涉及到了很多行政主體，怎樣去規(guī)范各級政府的行為是個很大的難題。”王蓉說，“我們提出了一個很大的目標，但是它的執(zhí)行性很差，我們并沒有拿出一個很具體的執(zhí)行方案來。”

　　王蓉提醒說，尤其在地方政府這方面，中國目前只有一個比較軟的教育經費監(jiān)測體系，每年地方人大的審核是很軟性的事后監(jiān)督，各級政府在給人大的預算草案中，教育經費達沒達到要求，并沒有嚴格的、強硬的約束措施。

　　她介紹說，在國外，保障財政性教育經費的立法是很嚴格的，在執(zhí)行上和可操作性上有一套嚴格的程序和機制。以美國為例，基礎教育的經費直接與某一個稅種聯(lián)系起來，其基礎教育最核心的管理機構是學區(qū)委員會，學區(qū)委員會有獨立課稅的權力，根據本區(qū)學校的經費需求，來決定稅率的多少。

　　“這等于學區(qū)委員會相當于一級特殊政府，這是很厲害的。”王蓉說，最初美國設計這套制度時認為教育是如此的重要，不能夠受其他各種因素的影響。

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