民辦教育：為什么沒有實現帕累托改進

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　　談到教育產業化，就不能不談民辦教育，民辦教育被認為是教育產業化利國利民的一 個典型。根據最新的統計，到2004年年初，我國共有各級各類民辦學校6.12萬所，在校生總規模達1115.97萬人。

　　中國大陸自1980年代開始興起民辦教育的浪潮。當時的大背景是國家經濟剛剛復興，政府難以承擔沉重的公共教育經費支出壓力，面對龐大的教育需求，公辦學校所提供的教育服務遠遠不能滿足實際的需求。

　　“到上個世紀80年代中期，中央有一個新的提法，鼓勵個人采用多種形式辦學。”北京理工大學高等教育研究所楊東平教授說。他所說的這個肯定多種形式辦學的新提法，是指1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，《決定》中明確提出，地方要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎上鼓勵單位集體和個人捐資助學。

　　此后，1987年頒布的《中華人民共和國憲法》確定了社會力量辦學的合法地位。楊東平認為，在1992年鄧小平南巡講話之后，中國民辦教育進入了真正的大發展時期。1993年《民辦高等學校設置條例》對民辦教育明確了“積極發展、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，1997年8月，國家又出臺了一個《社會力量辦學條例》。

　　浙江大學民辦教育研究中心主任吳華教授認為，民辦教育減輕了對政府公共教育經費的需求壓力，對于改善教育供給和增加教育的選擇性發揮了重要的作用，這在民辦教育出現之前30余年間的中國大陸是不可想象的。他強調，民辦教育給社會提供的教育機會并不是一個存量調整和轉移的過程，而是一個增量產生和存量增加的過程，是一個典型的帕累托改進過程。因此，也必然是一個教育公平增加的過程。

　　但是，現實的邏輯并沒有按照專家們的良好設想展開，通過民辦教育促進教育公平的理想在經歷了這些年的發展后，如今已經面目全非。在今天民眾對“教育產業化”嚴厲指責的時候，批判的矛頭也指向了民辦教育。

　　家住保定市軍學胡同附近的陳帆至今仍對3年前保定市第十三中學改制耿耿于懷。2001年，陳帆的孩子小學畢業升初中，按照保定市區初中招生政策“劃片招生，就近入學”的原則，他的孩子可以順利進入近在家門口的市區重點初中之一的保定市第十三中學。

　　但令他沒有想到的是，十三中在這個時候進行了改制，2000年，河北省教育廳批準十三中成為保定市第一所純初中的“公辦民助”學校，最新的招生計劃和學費收取辦法從2001年開始正式實施。經省教育廳批準，十三中改制為“公辦民助”學校后，不再按照原來“劃片招生，就近入學”的原則招收學生，而是擇優招收，并且學生要一次性交納5100元學費。

　　陳帆的孩子當年的分數雖然遠高于十三中的分數線，但最終由于學費高昂，只能去了離家較遠的另外一所普通中學。

　　保定市第十三中學的一位老師告訴記者，借助原來公辦學校的傳統優勢，學校發展很快，想把孩子送到十三中的家長很多，他們對學校改制后高昂的學費似乎不以為然。他承認，確實也有很多像陳帆這樣家庭經濟條件不好的孩子被排斥在外。

　　但是記者了解到，如果按照政府的明確收費規定，陳帆完全可以承受得起改制后的學費。根據冀發〔1999〕33號文件精神，保定市教育局在2000年6月會同財政局聯合行文，制定了該市公辦民助學校收費標準，規定市區一類學校初中學費1700元／年，住宿費400元／年。十三中的收費高于政府規定的數額。

　　在保定市區和下面所屬的縣鄉，陳帆遇到的情況并不是特例。記者從保定市教育局了解到，保定市學校公辦民助教育改革始于1997年，截止到2000年6月底，全市經省教委審批開辦的公辦民助學校36所，其中，高中18所(市區5所，縣城10所，鄉村3所)、初中16所(市區1所，縣城7所，鄉村8所)、小學2所(市區2所)，在校生47000人。

　　更重要的是，這些改制學校改制前大都是優質學校，教學和師資力量都比較強。而且，這些學校改制的目標很明確，就是多收費，記者拿到的一份《保定市公辦民助學校情況調查報告》表明，盡管現有的改制學校大都以企業聯辦的形式出現，實際上名不符實，企業投資很難到位，當談起如何理解“公辦民助”時，大部分校領導都說，民助就是向學生多收費。

　　一個更不容忽視的問題是，由于公辦民助學校的出現，使整個教育收費格局發生了變化，也使教育格局產生了變化。由于改制學校基礎好，師資力量強，即使收費高昂，大部分家長愿意上公辦民助學校，擠跨了一部分社會力量辦的純粹的民辦學校。

　　上述調查報告還披露，個別縣高中階段的學校，改制比例不合理，超過50％，已經出現了因收費標準較高而上不起學的現象，從客觀上影響了就學率，對普及高中教育不利。

　　“并不是民辦教育本身有問題，要去批判，而是民辦教育改革過程中出了問題。”楊東平說，大量的公辦學校改制、國有民辦、公辦民助、名校辦民校敗壞了民辦教育的名聲。據他了解，目前全國那些真正意義上的民辦學校由于受到各方面的擠壓，已經開始大量破產倒閉。

　　“我們目前的有些政策，跟我們追求的目標似乎不太協調。”楊東平對國家教育部2003年公布的大學辦獨立學院政策和教育主管官員公開支持“名校辦民校”也提出了批評，這直接導致了很多公立學校熱衷辦高收費的校中校，確實提高了學校的收入，但造成了極大的不公平，戴假帽子的民辦學校影響了民辦教育的發展。

　　“這種后果會極大割裂民辦教育的市場。從政策趨向來看，這個趨向我認為是公立學校通吃的政策安排。”楊東平說，改制學校可以同時享受雙重體制帶來的好處，這對于純粹的民辦學校來說是最大的不公平。

　　在位于北京市石景山區的黃莊民工子弟學校，一個幾乎被遺忘的偏僻角落里，臨時蓋起的簡易教室里傳出孩子們瑯瑯的讀書聲，在離學校不到30米的地方，就是繁忙的京廣鐵路，不時有轟隆隆的列車經過，把孩子們的讀書聲掩蓋。不遠處，一座巨大的立交橋正在緊張施工中，喧鬧的施工機械聲音伴著塵土飄進教室。2508名來自全國各地的民工子弟，就在這樣的環境里度過他們的學習生活。

　　然而，在校長陳顯恩看來，這已經是他非常滿意的環境了。這位來自河南省息縣的青年說，這已經是他們第四個校址了。

　　“我每天都提心吊膽的，真不知道哪一天這塊地又要被征用，我們又不得不搬家。”陳顯恩很無奈，雖然從1998年學校開辦到現在，學生已經由最早地150人發展到了2500多人，但學校一直也沒有拿到政府頒發的《辦學許可證》，現在的校舍也都是臨時的違章建筑。

　　“這幾年，我幾乎都在蓋房子，蓋完不久又被迫搬遷。”陳顯恩說，為了籌建這個學校，他已經投入了100多萬了，目前還欠著幾十萬的外債。他說：“現在如果讓我再搬家，我真的沒能力了。”

　　目前，黃莊民工子弟學校的經費來源只是單一的學費，小學學費是一學期300元，初中600元。扣除90多名教職員工的工資和水電費、房租費，僅僅能維持學校的正常運轉，每年還要減免80來個特別困難的孩子的學費。陳顯恩告訴記者，這種現狀在北京的300多家民工子弟學校里面還算是很不錯的了。

　　“我們在幫助國家解決義務教育的問題，在這個問題上，我覺得政府應該拿出實際的行動來支持。”陳顯恩覺得，政策的支持是最大的支持，“起碼在政策上給我們一個合法化的身份吧。”因為沒有名分，學校一直處于非法狀態，學校不但沒有固定的學校校舍，也不能給學生辦學生證和畢業證。

　　2002年，北京市政府辦公廳出臺了一個19號文件，明確規定：專門招收流動兒童少年就學的學校，不具備辦學條件和達不到辦學標準的，應當及時責令其整頓。對經整頓仍達不到規定條件和標準的以及未經批準擅自開辦的學校，由教育行政部門予以撤銷并報請區縣人民政府批準組織實施。

　　根據這個規定，可以繼續辦下去的學校必須達到1988年北京市公布的一個辦學標準，其中要求學校必須要有100萬元的注冊資金，自有產權的校舍，以及一個200米的環形跑道。

　　對民工子弟學校作出要求無意是必要的，但這樣的標準，對于能上課就是萬幸的民工子弟學校來說，陳顯恩為2500多名民工子弟提供教育的學校隨時有被撤銷解散的可能。

　　“是為了達到政府設定的目標讓更多的民工子弟失學，還是為了保證這些孩子的最基本的教育機會和公平問題，而校正政府的管理目標或者由政府來幫助他們達到目標，哪個更重要？這需要政府反思。”楊東平說。

　　“從教育產業化的角度看，我國的民辦教育發展出了一個非常矛盾的現狀。”楊東平認為，真正的民辦教育并沒有按照原來的設想發展起來，“總的來評價20年的民辦教育發展，民辦教育處于被邊緣化的尷尬地位”。

　　他給記者做了一個縱向的比較：在1952年中國徹底取消民辦教育之前，當時民辦小學在校生的規模是3％，現在是1.5％，民辦中等教育原來是26％，現在是3％，民辦高等教育原來占到40％以上，現在是9％。這無論跟發達國家還是發展中國家比都是非常低的，在美國研究性大學私立占34.5％，在韓國學院技術類型學校私立大學占86％。

　　楊東平認為，教育產業化的實質是教育利益化，需要政府的手起到將經濟利益轉化為社會利益的作用。但在民辦教育的政府職責問題上，政府同時存在著缺位與越位，該管的不管，不管的卻管。對于公辦學校改制過程中出現的很多問題，比如一些地方借發展民辦教育為名，把優質的公辦教育資產賣掉，往輕了說是甩“包袱”，減輕財政負擔和躲避政府責任，往重了說，由于一些學校擁有巨大的無形資產，這實際是國有資產的流失，但教育主管部門睜只眼閉只眼；然而對于那些需要政策扶持又可以在更大層面上實現教育公平和提供更多教育機會的普通民辦教育，則管理過于嚴格，最明顯的是對民工子弟學校的態度上。

　　這樣的結果是，不僅經濟利益沒有轉化為更多的社會效益，反而把作為公共品的教育變成了經濟利益的俘虜。

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