被漠視與被扭曲的 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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| http://whmsebhyy.com 2005年01月12日 11:58 《財經》雜志 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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權利主體的缺席和公正程序的錯位，勢必導致權力合法性的流失 季衛東/文 一個小鎮的辦公場所，舉債建筑仿天安門式樣的辦公樓，據說設計方案中還暗藏以“王”作“主”之類的象征性玄機；事發之后，王姓黨委書記居然毫無“亢龍有悔”的負疚感——對于如此奇特的政治景觀，不同的人當然有不同的解讀—— 衛道士從金色琉璃瓦屋頂和脊獸上看到了僭越；占卜者從地方官員以“自立生祠”的熱情來經營所謂“政績工程”中看到了亂象；歷史家會聯想到羅馬帝國角斗場里等級森嚴的觀臺設計；經濟學者則會感嘆“有形之手”對企業資產的變相剝奪；監察部門或許還能從書記親躬建筑設計、利用企業改制后的資產投資以及建筑施工合同條款中找到經濟疑點。 除此之外，以一介法律研究者的眼光來掃視那張小天安門照片，還能看到些什么？答曰：權利主體的缺席，公正程序的錯位。 對這樣的觀察和判斷，或許反對者會反駁說：修建新辦公樓并非鎮黨委書記的“一言堂”，而是由領導班子集體討論決定，前后歷經兩屆領導，通過15道審批程序，各種手續一應俱全。但是，這些事實雖然可以作為推卸個人責任的托詞，卻根本不足以否定對其法理正當性的質疑；甚至可以說，正因為那是執政者的集體行為而不是某個官員的一時心血來潮，所以問題更嚴重，更需要進行整體性反思，不斷推敲如何加強公民權利以及公正程序原則的基本保障等根本性問題。 讓我們先從具體事實與具體規范說起。根據《樓堂館所建設管理暫行條例》的規定，辦公樓、會議樓屬于非經營性質的“樓堂館所”，必須經過嚴格的審批程序，不得搞計劃外工程。該條例第21條規定，企業的流動資金和生產發展資金不得用于樓堂館所項目建設；第23條規定，有關建設資金必須存入建設銀行實行統一管理，第25條規定，用自籌資金建設辦公樓之類，要按年度投資額的30%征收建筑稅；第31條規定，對于擅自提高建設標準、挪用企業流動資金和生產發展資金等行為，應給予主要負責人和直接責任者以經濟處罰、行政處分。比照這些規定，忠縣黃金鎮的辦公樓難道真的算不上違章建筑？ 再看征地補償費。根據《土地管理法》第31條規定，國家實行占用耕地補償制度，非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則保證耕地面積不減，否則必須繳納耕地開墾費。另外，該法不僅詳細規定了對農民的征地補償，而且以第48條和第49條明確了對補償安置方案的公告和承認程序以及由群眾對補償費用的收支情況進行監督的程序。然而，根據新聞報道，黃金鎮的辦公樓征地費計算標準比法定金額低31%，征地費與轉手出讓給建筑商的收入差價高達十幾萬元。即使這樣少得可憐的補償費，也沒有直接交到農民手中；農轉非的安置名額一個也未落實，惹得當地民怨四起。 本世紀初，中共中央辦公廳和國務院曾經聯名發出“關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知”，旨在擴大基層民主，監督行政權力。憲法、法律和各種行政法規、地方性規范和規章，也為此規定了相應的、盡管遠遠算不上規范的程序。但是，在中國的廣大基層，“印把子”、鈔票、人事安排以及象征性符號體系仍然處于高度一元化的狀態，基層政府的干部，特別是作為“一把手”的黨委書記，實際上擁有絕對的權力。而普通老百姓以及人民代表，則大都被排除在對政府財政預算以及收支情況進行審議和監督的程序之外。似乎不是公民以納稅的方式出錢雇公仆、購買行政機關的公共服務，倒好像是各級干部們在以權生錢、點石成金來養活農民，施恩鄉里。由黃金鎮黨委書記親自設計的“天安門”，正是這種權力機關意識紊亂和錯位的絕佳體現。 造成此種現象的一個重要根源，與缺乏公正程序密切相關。其中最重要的程序錯位，就是權力淵源的程序被扭曲了。根據我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，地方人民政府由同級人大選舉并向本級人大負責。但是，在實踐中，人大權力遠未實質化，地方政府只對上級黨政機關負責，并可能只憑對上級效忠或賄買的績效而得到上級的提拔和庇護。這就必然導致權利主體被漠視。納稅人盡管支付了費用，卻無權約束自己的公仆，甚至對稅金用途也缺乏監督和過問的權力；而法律規定的由人民公開審議和民主監督的程序，也被誤解或歪曲為獲取上級機關審批、同意和獎賞的程序。 從更深層次看，權利主體的缺席和公正程序的錯位，勢必導致權力合法性的流失。那七組占地為王的懷古建筑，那111級雞犬升天的青石臺階，觀禮臺上的花壇以及每個辦公室附帶的休息間和廁所，都折射著公器濫用和私用的骯臟、丑惡以及滑稽。 在這樣的背景下，從小天安門上“垂范”下來的每一道“圣旨”，恐怕都難免引起衣衫襤褸的農民們的非議或者哄笑吧？如果一個改革中的社會，缺乏以合法性進行社會整合的力量，國家權力結構的合理化改造將十分困難，而自以為是、頤指氣使的“土皇帝”的出現并不是罕事，那正是最讓人憂慮的事情。 要擺脫這種尷尬，怎么辦？處理當事人是為必要的治標之舉，但治本的辦法，還是要通過制度改革，切實保證公民的權利主體地位和他們有效表達自己的意志和意愿的公正程序。比如說，能不能把黃金鎮的“大會堂”向納稅人以及人民代表開放，讓基層政府的財政預算以及收支明細表都在這里討論通過？能不能在大門邊的高墻上開辟一個鎮領導職務競選公告欄，用來張貼候選人的簡介以及政策設想？ 總而言之，讓基層的預算議會實踐從黃金鎮開始，讓鄉鎮行政長官的普選試點從忠縣開始，這或許不失為將功補過、積德造福的最佳出路。 這樣的改革其實不難，有憲法和法律為依據。最后只要把黃金鎮“天安門”入口處拱門匾額的文字這樣重新書寫鎦金一下即可—— “主權在民”。 作者為日本神戶大學法學教授，本刊法學顧問 背景資料：
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