SHPGX導讀：歐盟所提出的碳邊境調節機制正在加速推進，這一以“碳泄露”名義的稅制，作為出口大國的中國該如何應對？

歐盟所提出的碳邊境調節機制正在加速推進，這一以“碳泄露”名義的稅制，作為出口大國的中國該如何應對？

綠色是歐盟當前最重要發展目標之一，為應對高碳排放產業從發達國家轉向發展中國家產生碳泄漏，從2006年開始，歐盟主要國家就嘗試將邊境調節機制理論借鑒至碳排放領域。自從2019年12月歐盟在“綠色新政”中首次正式提出碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism CBAM），其推進速度明顯加快。

歐盟碳邊境調節機制加速實施

2021年7月14日，歐盟委員會通過了CBAM提案，首批將對五個（水泥、電力、農藥、鋼鐵和鋁相關產品）碳泄漏風險最大的類別征收碳關稅，且只限原材料。CBAM法規規定了2023年至2025年的三年期間作為過渡期。過渡期內，進口商只需要報告進口產品的數量以及其相應的碳含量，并不需要購買相應的進口許可。過渡期結束后，CBAM將自2026年1月1日起全面實施，歐盟將正式開征五大行業的碳關稅。

2022年5月17日，歐洲議會環境、公眾健康和食品安全委員會（ENVI）通過了比歐委會CBAM提案更為激進的CBAM法案，包括將CBAM正式實施時間提前至2025年；擴大行業范圍（新增覆蓋機化學品、塑料、制氫）；在2030年之前將歐盟碳市場（EU-ETS）所有行業納入CBAM機制；為更好地反映工業生產中的二氧化碳排放成本，納入制造商使用的外購電力、熱力產生的間接排放等。ENVI提出的此項CBAM法案經過歐委會、歐洲議會和歐盟理事會三方正式審議后，將正式立法生效。

2022年6月22日，歐洲議會表決通過了CBAM法案的修正案文本，主要變化是起征日期從2026年推遲到2027年，擴大了征收范圍并納入了間接排放，表明歐洲實施CBAM的堅定態度和加強實施力度的決心。

各國對CBAM的態度

大部分發達國家對歐盟CBAM持支持或開放態度，例如，歐洲、美國、日本等，形成碳關稅共識或將導致發達國家采取集體行動。2021年美國提出了自己的碳邊境稅計劃，為防止“碳泄漏”，擬對出口至美國的商品征收碳關稅。英國也宣傳將在輪值國主席時，倡導七國集團組建碳關稅聯盟。加拿大政府提出將設置碳邊境稅，并同美歐交換意見。日本擬于2022年提出碳定價初步方案，并試圖建立美歐日三方碳邊境調節機制框架。

發展中國家普遍對歐盟CBAM持反對或謹慎態度。歐盟CBAM的實施會加大發達國家與發展中國家的收入差距，大多數發展中國家認為歐盟CBAM是不公平的單邊貿易保護行為，不僅違反了WTO的規則，也不符合《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》的原則和要求；歐盟打著應對氣候變化的幌子，違反自由貿易相關規定，建立貿易壁壘。

2021年11月氣候大會上，委內瑞拉、俄羅斯、土耳其、智利、中國、南非等國明確反對CBAM。印度、巴西等國認為歐盟CBAM破壞了國際氣候政策中“共同但有區別的責任”原則。中國認為碳關稅具有歧視性和不公平性，擾亂了國際經貿秩序，阻礙了全球經濟在后疫情時代的復蘇與振興。

CBAM的主要影響

歐盟CBAM將對全球貿易及能源使用產生系統性影響，尤其是CBAM正式實施后極有可能引起連鎖反應，部分發達國家跟進CBAM政策，制定自身的CBAM法案，部分發展中國家為降低成本，也有可能選擇對等征收碳關稅。CBAM《提案》修正草案擬增加隱性碳價抵扣規則，使得歐美等發達國家能夠互認碳成本，為其共同制定以低碳排放為標準的全球貿易規則提供了依據。這將促進創建低碳產品貿易（限制高碳產品貿易）的全球貿易規則，加大對出口型國家的影響，削弱發展中國家出口價格優勢，形成低碳貿易壁壘。

CBAM采用國際通常做法，用碳排放量作為碳關稅的稅基，按化石燃料消耗量折算的CO2排放量為計稅依據。排放量的計算公式如下：

排放量（噸CO2）=質量（噸、兆瓦時）×排放強度（噸CO2/噸、噸CO2/兆瓦時）

上式中碳排放強度優先采用進口產品的實際直接排放（指企業直接控制的生產過程排放）強度。若實際排放強度無法核實，則采用默認排放強度。默認排放強度以應稅商品在出口國的平均排放強度加成一定比例來確定，加成比例尚未明確。若出口國無法提供可靠碳排放數據，則參照歐盟同行業中排放強度最高的10%的企業的數據來確定。這將對碳核算體系尚不完善的國家帶來更大的負面影響，或增加碳關稅的繳納。

電力生產過程中的碳排放是二氧化碳的主要來源之一。若某國火力發電（特別是煤電）占比較高，根據歐盟ENVI“高配版”CBAM稅費要求，不僅適用于進口產品的直接排放，還適用于間接排放（指生產過程中所用電力的排放）與外購原材料的排放，這將對采用煤炭發電生產的具有高碳泄漏風險的高耗能產品產生顯著影響。

另一方面，CBAM還規定了碳關稅抵扣，即為避免進口產品被雙重征稅，在應稅碳排放量中需扣除進口產品在其生產國已經支付的碳排放額度。若出口國本身沒有建立完善的碳交易體系和碳稅制度，則無法享受碳關稅抵扣，也將因此而多支付碳關稅。

利用多區域投入產出模型，可以定量模擬分析國家之間貿易的流向以及CBAM政策對國家產業貿易的影響。多區域投入產出模型如下圖所示，其中設定的區域數為m，每個區域的行業數為n。

從橫向的角度來看，代表各個區域的各個行業的中間產品和最終產品在不同區域以及行業的中間產品需求以及最終消費需求的分配量；從縱向看，代表各個區域的各個行業中中間產品的投入來自其他區域和行業的投入量，以及各個區域各個行業的最終消費需求來自各個區域和行業的價值量。

根據多區域投入產出模型的計算分析，從歐盟角度看，結果表明中國、印度、南非、巴西等國將是受CBAM影響較大的發展中國家，這與聯合國的測算結果基本一致。

CBAM的應對舉措世界各國根據自身的產業結構、出口情況、碳排放強度等因素，綜合評價CBAM對國家經濟、對外貿易等產生的影響，根據成本最優原則，可以采取被動和主動應對兩種方式。

對于出口商品碳排放較低、未被CBAM征稅品類覆蓋或出口商品總量占比GDP不高，從而繳納碳關稅較低、影響相對較小的國家，可采用被動應對的方式，即不采取應對措施，或主動繳納CBAM稅費。

對于出口商品碳排放較高、出口總量較大，導致應繳碳關稅金額高、影響相對較大的國家，應采取主動應對措施，準確核算并降低碳排放，將CBAM對經濟效益的負面作用降至最低。

一是對等征收。有學者指出CBAM某種程度違反了“共同但有區別的責任”原則，歐盟是借防止“碳泄漏”之名，行貿易保護之實，建立了一種新的貿易壁壘，企圖借此主導全球綠色貿易新趨勢。這種單邊增加關稅的行為，極有可能引起一系列連鎖反應。為了彌補本國在碳關稅的支出，降低繳納CBAM稅費成本，對等征收碳邊境調節稅，將成為貿易大國的選項之一。

二是建立標準化的碳排放核算體系。由于碳排放核算標準和數據基礎不統一，無法保障通過CBAM降低碳泄漏的其透明度和可靠性。同時因為碳排放核算成本較高，核算隱含碳需要額外的人力、技術、行政成本，導致出口型的發展中國家更大的經濟負擔。因此建立標準化的碳排放核算體系，充分考慮不同國家生產工藝和原材料的差異，更加準確和透明地核查碳排放水平，能夠更好保障CBAM的公平性，幫助出口國準確鎖定碳排放優化目標，提高碳排放優化能力，實現更加綠色發展。

三是采用碳減排措施，降低碳排放強度。一方面需要推動煤炭等化石能源的清潔高效利用。例如煤炭清潔利用主要包括兩大途徑：高效且低排放的供熱發電與由燃料轉變為原料。加強煤炭高效燃燒，應用超低排放煤炭燃燒技術，或采用CCUS等二氧化碳捕集技術，回收二氧化碳并再次利用；采用先進煤化工技術，通過煤制油、煤氣化、煤制氫，實現煤炭資源安全環保、經濟高效利用。

另一方面，通過優化能源結構，降低高耗能產品的碳排放。若CBAM納入對產品生產過程中間接排放的征稅，將對鋁、玻璃、造紙等碳泄漏風險較高的高耗能產品產生較大影響。結合東道國資源稟賦，通過與碳匯等其他減排措施的經濟性分析，開展能源電力規劃和電力系統優化設計，加大風、光、水等可再生能源“綠色電源”比例，推進煤電的節能降碳改造和靈活性改造，推動煤炭和新能源優化組合，強化電力系統穩定性，提高可再生能源安全消納能力，實現減排降耗與煤電的有序退出，削弱CBAM對間接排放征稅的影響。

四是建立全球化的碳排放權交易市場。通過完善國內碳市場，將CBAM覆蓋的行業納入碳定價機制；設立碳稅機制，引導企業降低碳排放，制定和選擇合適的減排路徑來實現低碳發展，避免在產品出口過程中因高碳排被征收高昂的碳關稅；采用植樹造林、植被恢復等碳匯措施，通過碳匯交易，作為對碳配額交易的補充手段。同時，探索建立全球化的碳市場，通過碳排放權跨國交易機制，將綠色能源比例較高國家的低排放優勢，以“碳票”的形式交易至電力生產碳排放較高的國家，實現碳排放成本的全球平均化。

本文來源 | 能源雜志

本文作者?|?陳向東 左鵬

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