摘要：從金融基礎設施建設管理而言，分業監管的金融監管體制使得職能類似甚至相同的基礎設施，運行時主要依據各自監管部門的可能存在規則沖突的零散規定，難以統籌監管和宏觀審慎監管

　　文|車寧 陳蘭蘭

　　進入新冠肺炎疫情持續的第三個年頭，從貿易摩擦到地緣沖突，從糧食安全到能源博弈，從疫情防控到觀念對壘，不同領域翩翩起舞的黑天鵝不斷刷新著人們的認知和承受底線，不確定反而成為當下最主要的確定。然而即便如此，人們也不能在焦慮彷徨中無助地等待灰犀牛的來臨，生活要繼續，經濟要成長，信心也需要壓艙石。

　　在當下的中國，扮演經濟社會發展壓艙石的正是基礎設施建設。在不久前召開的中央財經委員會第十一次會議上，習近平總書記專門強調，基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。

　　而在種種基礎設施建設中，金融基礎設施因為其所處地位的樞紐性、影響范圍的廣泛性以及此前對數字科技發展成果的充分吸納，無論在未來發展抑或安全保障方面，均具有十分突出的重要作用。

　　然而也需要看到，一方面，中國金融基礎設施具體項目建設水平參差不齊，有些甚至最初僅為商業價值打造，只是隨著后期的快速成長而具有了基礎設施意義；另一方面，即使是設計之初便定位為公益性的基礎設施項目，也同樣可能面臨信用風險、流動性風險、法律風險、運行風險甚至系統性風險等挑戰，并進而影響金融穩定。

　　由于金融基礎設施作為規范對象的新穎性，一段時期內中國并沒有金融基礎設施特別是其風險防控的專門立法，而主要通過適用具體金融基礎設施的零散文件對其進行規制，制度供給滯后于實踐需要。

　　在此情形下，中國人民銀行于2022年4月初公布了《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（下稱《金融穩定法（草案）》），勾勒了金融基礎設施監管的基本框架，對后者乃至受后者影響的其他金融生態未來穩定發展，意義重大。

　　動態演進中的金融基礎設施

　　縱觀國內外金融基礎設施發展歷程，防控風險、穩定發展是其共通的特征與本位，甚至不妨認為，作為市場機制底層架構的金融基礎設施的成長壯大，其本身就是對金融風險的回應。也正是在2008年世界金融危機爆發后，建設高效、透明、規范、完整的金融市場基礎設施逐漸成為國際社會的共識，并由此定義了直至今天的金融發展業務邏輯和外在風貌。

　　需要指出的是，一直到《金融穩定法》公布之前，金融基礎設施的概念都還主要停留在政策領域。“金融基礎設施”的概念在中國人民銀行等六部門2020年3月聯合印發的《統籌監管金融基礎設施工作方案》中，得到了正面闡述，是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排，在金融市場運行中居于樞紐地位，是金融市場穩健高效運行的基礎性保障。

　　從文義上解讀，《統籌監管金融基礎設施工作方案》中所界定的“金融基礎設施”范圍除為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統外，還包括相應的制度安排。與國際社會通用的“金融市場基礎設施”對照，可以大致理解為狹義的金融基礎設施即為金融市場基礎設施，廣義的金融基礎設施還包括為各類金融活動提供基礎性公共服務、涉及金融市場穩健高效運行的基礎性保障的制度安排。

　　對于金融基礎設施的具體內容，《統籌監管金融基礎設施工作方案》列舉了交易設施、金融資產登記托管系統、重要支付系統、清算結算系統（包括開展集中清算業務的中央對手方）、交易報告庫、基礎征信系統等六類設施及其運營機構，即在《金融市場基礎設施原則》相關表述的基礎上，也將基礎征信系統及其運營機構納入金融基礎設施的范疇。

　　還需要指出的是，一方面隨著中國國際貿易的迅猛發展，以SWIFT為代表的國際金融基礎設施逐漸成為中國跨境領域的重要公共產品，其影響還因為成為貿易糾紛和地緣沖突斗爭工具而廣受爭議；另一方面，由于廣泛的場景和海量的客群，部分平臺企業的高頻金融交易系統具有了一定的基礎設施色彩，大數據、生物識別、人工智能、加密算法等在支付、投資、信貸乃至監管領域的應用，也在技術層面提出了金融穩定挑戰。因此，對金融基礎設施的外延探討和分類監管也應與時俱進，持續進行。

　　金融基建需解決風險挑戰

　　從發展路徑而言，金融基礎設施建設的意義一般主要從提升監管能力，有效防控風險層面理解。此外，隨著近年來數字經濟的發展，金融基礎設施同樣也成為智慧城市、數字鄉村建設的重要組成而被賦予了穩經濟、促增長的作用。

　　然而就當下經濟和安全形勢，金融基礎設施的作用還不僅在于“防”和“穩”，而應該切實保持和促進金融的豐富業態以及高水平發展，防止內卷退化，提升能夠有效承接合作、承受沖擊的國際競爭力。

　　不過基于歷史經驗和政策要求，安全是發展的前提，金融基礎設施引領作用的發揮同樣需要以風險的有效防控為基礎。誠然，金融基礎設施本身就為應對風險而生，具有國家信用背書且“大而不能倒”，但這并不意味著其不存在風險挑戰。恰恰相反，由于金融基礎設施的重要地位和廣泛影響，一旦風險不能及時緩釋，乃至風險僅停留于隱患猜測，都會對上下游生態造成較大沖擊，消耗國家公共資源。因此有必要未雨綢繆，高水平規制、法治化管控。

　　金融基礎設施面臨的風險類型較為廣泛，除了信用風險、流動性風險、IT風險、法律風險、運行風險以及一般業務風險、托管風險、投資風險等外，還可能面臨因前者持續惡化而滋生的系統性風險。

　　在經典意義上的金融基礎設施可能遭受的風險方面，以中央對手清算機構開展場外金融衍生品集中清算業務為例，雖然該業務的開展有利于更好地防范金融市場系統性風險，但與此同時卻也高度集中了納入集中清算的所有場外衍生交易的信用風險。在極端市場條件下，清算機構可使用的全部金融資源可能不足以覆蓋清算會員作為已完成合約替代的場外金融衍生交易一方，在結算時或之后無法履行對清算機構的支付義務所產生的最大信用暴露。在這種情形下，如果清算會員再因為參加境外中央對手方，與其他金融基礎設施連接而產生相互關聯風險，就可能繼而引發系統性風險。

　　在因為數字經濟發展而導致某些具有基礎設施色彩的平臺所面臨的風險方面，根據監管機構披露的信息，在網聯清算成立前，一些大型平臺依托旗下的非銀行支付機構，采用典型的代理清算模式，分別與上百家銀行系統連接，多頭開立賬戶。這樣就造成嚴重的支付交易信息碎片化情況，游離于監管之外，甚至誘發洗錢和恐怖融資風險。不僅如此，由于客戶備付金的分散存放，還容易引發挪用、詐騙等風險，部分平臺也以備付金為名目變相抬高利率，甚至為地方股權交易平臺乃至無牌照的金融交易場所提供資金結算通道，介入大額、批發類支付服務，在當時未納入集中清算的情況下，極易引發系統性風險。

　　在基礎設施平臺通用技術對金融穩定的影響方面，以作為金融與場景結合，業務與數據結合的高頻交易——支付為例，隨著移動支付等新型金融基礎設施的崛起，在前沿數字技術成為系統核心的情況下，技術或技術服務提供者可能給金融基礎設施帶來潛在風險，尤其是信息技術對金融業務、場景和經營模式的重塑、數字金融技術系統與金融基礎設施之間關聯以及因數字金融發展而導致的金融業務、渠道集中發展趨勢更是增加了市場交易進行的風險敞口，使得技術系統可能成為支付風險醞釀的淵藪，并借由支付與信貸、投資等其他金融業務的交互而引發系統性風險。

　　金融基礎設施規范框架現狀

　　如前所述，當下包括中國在內，世界經濟均在不確定的環境之下面臨著持續復雜、嚴峻的挑戰。穩定、健壯的金融基礎設施不僅可為金融安全和實體經濟“托底”，更可以成為帶動數字經濟發展的“先鋒”，而其前提則是對風險的良好管控。

　　從成熟經濟體的立法情況看，在經歷2008年金融危機之后，普遍針對金融基礎設施建立了較為完善的法律框架體系。其中，美國通過《多德-弗蘭克法案》，歐盟通過2012年《歐洲市場基礎設施條例》和2016年《中央對手方恢復與處置監管規則》，日本通過《金融商品交易法》和2013年《金融市場基礎設施監管全面指引》，瑞士通過《金融市場基礎設施法》，新加坡通過2019年《支付服務法》和《證券期貨法》等，分別結合自身實際對金融基礎設施實施常態化、法治化監管。

　　反觀中國金融基礎設施立法，除了中國人民銀行和中國證監會于2013年5月分別發布的《中國人民銀行辦公廳關于實施〈金融市場基礎設施原則〉有關事項的通知》《關于實施〈金融市場基礎設施原則〉有關事項的通知》外，中國涉及金融基礎設施的立法還包括以《民法典》《保險法》為代表的民商事法律和以《人民銀行法》《證券法》為代表的經濟金融類法律法規，以及分散在支付、清算、結算等細分領域的部門規章及規范性文件等。

　　整體而言，中國目前還未頒布有關金融基礎設施的專門法律，相關規范多零散見于效力位階較低的具體性監管文件，不成體系甚至規則之間彼此還存在沖突。這一情形客觀呼喚作為專門法、高位階法的《金融穩定法》的出臺。

　　因此，前期《金融穩定法（草案）》的適時出臺對行業健康發展不啻久旱甘霖。該法案旨在健全金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排，主要規定了金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置等三方面法律制度。

　　在金融基礎設施方面，法案首次嘗試在立法中使用金融基礎設施的概念，并在相關條款（第二條、第十七條第一款、第二十六條第二款、第二十九條第二款、第四十七條第一款）中較為全面涉及了金融基礎設施的宏觀審慎監管、風險處置、境內分支機構法律適用等問題。

　　從《金融穩定法（草案）》的文本內容和立法技術觀察，風險處置既是其規范制定的重要來源，也是其施行的主要目的。在這種更側重于經驗主義的立法路徑之下，因為金融基礎設施本身作為監管對象的新穎性及其風險暴露的不充分性，相應的規范自然也內容寥寥。

　　除了將金融基礎設施納入宏觀審慎監管以防范系統性金融風險，并規定金融基礎設施籌集金融穩定保障基金的資金、境外金融基礎設施在境內設立的分支機構參照適用該法之外，對金融基礎設施是否適用《金融穩定法》其他條款的規定并不明確。

　　而對于一些較為復雜和新型的系統風險觸發點，如非金融企業引發的金融風險，由于目前規定的處置主體的專業性、執法力量以及激勵約束機制的客觀局限，以及科技企業、平臺企業風險在屬地外的溢出性，交由省級地方政府負責是否適當，也值得討論。

　　應當說，《金融穩定法》更應該是統一協調的金融穩定制度基礎，而非專門的金融風險處置法甚至金融破產法（目前草案中第四章共有規定16條，占整個規范六章48條的三分之一，社會討論也更多集中于風險處置、穩定保障基金使用等方面）。

　　以國外經驗來看，無論是德國于2008年通過的《金融市場穩定法》抑或美國《多德—弗蘭克法案》第一部分“金融穩定法”，其立意都更為宏遠，架構也相對開放，重點是整合監管資源防范系統性風險、維護金融穩定，而不應成為某一具體監管工作的專門法律，對于金融機構、金融業務是這樣，對于更為復雜重要的金融基礎設施更是這樣。

　　完善法案設計，護航金融基建

　　中國自2017年以來逐步形成了“金融委、央行兩會+地方金融監管局”的金融監管模式，在國務院金融穩定發展委員會的協調統籌之下，中央與地方之間，中央金融監管（管理）機構之間的職責分工進一步明確和優化。但從金融基礎設施建設管理而言，分業監管的金融監管體制使得職能類似甚至相同的基礎設施，因為不同的監管部門和缺乏統一的監管規范，而導致其運行主要依據各自監管部門的可能存在規則沖突的零散規定，難以統籌監管和宏觀審慎監管。

　　除此之外，對于旗下已經有或未來有業務、系統具有基礎設施色彩的平臺企業而言，需要統一、具體且高位階的立法為其明確是否準入、如何運營的“紅綠燈”，為其發展注入確定性。這樣不但能夠有效引導平臺企業更好服務小微、民生和實體經濟，也有利于不同類型金融基礎設施的穩健成長，進而更好地促進發展，守護安全。

　　具體而言，包括未來的《金融穩定法》在內，金融基礎設施法律規范可從以下四個方面予以完善：

　　首先是明確金融基礎設施的內涵、外延。在目前的立法格局下，《金融穩定法》最適合在總結前期政策文件表述和業務發展客觀情況下對金融基礎設施的內涵外延進行界定，在此基礎上進一步規范其法律地位。除國際國內監管文件中列明的金融基礎設施類型外，還應正面回應以主流支付平臺為代表的商業系統是否屬于金融基礎設施或帶有基礎設施色彩、準用基礎設施規范，并明確對其加強監管的觸發條件。

　　其次是完善金融基礎設施監管頂層設計。考慮到《金融穩定法》在金融穩定法律規范體系中的定位以及風險處置中復雜多元的具體情形甚至利益沖突、道德風險，建議更多突出法案對金融基礎設施監管的統率作用（而非更多程序、內容的細節規定），在其中側重于規定金融基礎設施宏微觀結合統籌監管的頂層設計內容和基本原則設置，健全部門之間的監管分工和協調合作。

　　除此之外，對于金融基礎設施監管的其他具體規則，則可考慮采取授權立法的方式，為監管特別法或細則的制定預留空間。

　　第三是加強對重要金融基礎設施的立法與監管。除明確對金融基礎設施的分級分層管理機制外，《金融穩定法》還應對于一些在相關業務領域發揮比普通公共服務更為重要的關鍵作用，甚至具有一定自然壟斷色彩，監管失靈可能導致系統性風險發生的重要金融基礎設施的風險化解和處置作出直接規定，在實踐中遵循一致的監管標準和要求。

　　再者，對于境外可能對中國金融安全產生重要影響的基礎設施，除現有的信息共享與境內機構管理內容外，還可借鑒公平競爭審查制度，規定必要情況下權利主張的境外效力。

　　最后是寓規范于發展，為金融科技在基礎設施的廣泛應用預留空間。在各種沖突交匯之下，世界經濟普遍陷入“滯脹”乃至蕭條狀態，而從歷史經驗來看，這種狀態的擺脫主要寄希望于新技術革命對經濟發展的重塑。因此，主要經濟體普遍加強了前沿技術應用的研發競爭，金融科技則是其中的重要賽道。

　　有鑒于此，《金融穩定法》也應為金融科技在金融基礎設施中的應用和發展預留空間，除原則性的鼓勵規定外，還可設置明確的監管和救濟規則，提升風險牽頭處置的管理層級（目前非金融企業引發的金融風險由省級政府負責），使國家對金融科技健康發展的要求在頂層設計上有法可依，也使其作為重要生產要素的引領性作用得到充分釋放和發揮。

　　（作者車寧為中國政法大學法治與可持續發展研究中心副主任，陳蘭蘭為北方工業大學法律系副研究員；編輯：袁滿）

　　題圖來源 | Unsplash

　　版面編輯 | 周斌

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責任編輯：李琳琳