來源：銀行家雜志

導語：金融穩定法律體系是提升國家金融治理能力、保障金融安全、促進金融業可持續健康發展的重要制度基礎。當前各國的金融穩定法律體系構建主要有兩種模式：一種是對金融穩定進行專門立法，并由此統領相關的其他法律法規；另一種則純粹由各類單行法律法規內的相關內容共同構成金融穩定法律體系。基于我國的實際情況，應采取第一種模式，對金融穩定進行集中立法，以緩解分業監管體制下的法律協調力度不足的問題，進而為維護金融穩定創造良好的預期與社會氛圍。基于上述思路，未來我國應以《金融穩定法》統籌金融穩定治理頂層設計，在完善現有金融法律的同時，強化金融基礎設施以及金融消費者保護的法律制定與實施，以保障金融穩定和金融安全。

　　金融穩定法律體系是保障金融安全、促進金融業健康可持續發展的重要制度基礎。2021年8月，習近平總書記在主持召開中央財經委員會第十次會議時強調，金融是現代經濟的核心，關系發展和安全，要遵循市場化法治化原則，統籌做好重大金融風險防范化解工作。2022年4月，中國人民銀行發布《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案”），公開征求意見。遵循上述精神和立法實踐，本文將對我國金融穩定相關法律法規的現狀加以檢視，指出其中存在的主要問題，進而基于國際經驗，就完善我國金融穩定法律體系的思路和措施提出建議，并對當前金融穩定法的草案的修改提出立法建議。

　　金融穩定的基本概念及核心內容

　　在金融政策當局和學術界，金融穩定普遍被定義為金融體系在內外部沖擊下平穩運行并實現其核心功能的狀態。例如，中國人民銀行在《中國金融穩定報告（2005）》中提出：“金融穩定是指金融體系處于能夠有效發揮其關鍵功能的狀態。在這種狀態下，宏觀經濟健康運行，貨幣和財政政策穩健有效，金融生態環境不斷改善，金融機構、金融市場和金融基礎設施能夠發揮資源配置、風險管理、支付結算等關鍵功能，而且在受到內外部因素沖擊時，金融體系整體上仍然能夠平穩運行。”與此相類似，歐洲中央銀行認為金融穩定是這樣一種狀態，其中“由金融中介、市場和基礎設施構成的金融體系能夠承受沖擊和化解金融不平衡的威脅，從而不會由此導致金融中介活動的失調并損害實體經濟活動”。可以看到，這兩個代表性定義是高度一致的，都反映了加里·希納西（Garry Schinasi）所述的金融穩定的核心原則：金融穩定是超越單個機構或市場的系統性概念，意味著金融體系不僅能夠在沖擊下平穩運行，而且具備化解潛在風險的能力，最終著眼點是對于實體經濟的影響。

　　金融穩定超越單個機構或市場的系統屬性意味著其最重要的威脅是系統性金融風險。長期以來，基于金融機構的各種風險管理和合規要求成為微觀監管的核心，并逐步演進為微觀監管體系。但是，在2008年全球金融危機爆發之后，國際社會發現，金融機構監管或微觀監管體系難以保障金融穩定或不發生系統性金融風險，需要引入宏觀審慎管理體系。宏觀審慎管理是以防范化解系統性風險為根本目標，將金融系統作為一個有機整體，既防范金融體系內部相互關聯可能導致的風險傳遞，又關注金融體系在跨經濟周期中的穩健狀況，有效地管理和處置整個金融體系的風險，確保金融穩定和金融安全。

　　與金融穩定密切相關的一個概念是金融安全。在全球化的浪潮中，由于各經濟體資金融通關聯日益緊密，金融風險或金融穩定威脅呈現出極其明顯的外溢性，使得金融風險和金融安全的概念開始與主權國家間或國際關系中的安全相互融合交織。在國家安全視角下，金融制裁風險是對金融穩定的重大威脅。國際金融制裁是對于一國的個人、金融機構、實體企業、政府部門所施加的限制性措施，其目的在于遏制被制裁對象獲取金融資源的渠道和進行金融活動的能力。對于與國際金融體系有著緊密關聯的國家，金融制裁會對其金融體系和實體經濟造成重大沖擊。

　　金融信息安全是數字經濟時代金融安全面臨的重大挑戰。在數字經濟時代，金融數據成為了經濟運行的核心要素，收集、處理、運用金融信息的能力成為金融體系國際競爭力的重要方面。如果一國無法保證信息基礎設施的獨立性和穩定性，則不僅威脅自身金融運行的穩定，還會在國際金融競爭中受制于人。

　　金融消費者權益保障也是金融穩定的重要內容。金融部門關聯著數量眾多的金融消費者，如果金融消費者的權利得不到有效保護，不僅會破壞市場平衡從而損害金融體系的長期發展，還可能導致社會的不穩定，危及金融運行與發展的社會基礎。由于涉及到數量眾多的消費者以及規模巨大的資金，金融機構一般都是采用審批準入的方式，或采取所謂的金融牌照管理，具體業務的開辦還需要申領業務許可。

　　域外金融穩定法律體系的框架與啟示

　　2008年全球金融危機爆發后，為了維護金融穩定，主要經濟體普遍對金融監管框架進行了改革，其中極為關鍵的有三個部分：一是強化系統性風險防范，建立宏觀審慎監管框架，并相應設置了監管主體；二是創設危機處置機制，及時對危機進行預警，并將處置程序加以規范化；三是改進金融消費者保護機制，設立專門機構，強調金融產品的透明度和簡單化，加強違規行為的處罰力度。上述監管改革措施都是通過立法或修訂相關法律法規加以實現的。在此過程中，全球各國的金融穩定法律體系不斷發展完善，并逐漸形成了兩種模式：一種是對金融穩定進行專門立法，或者在相關法律中設立專章，集中對相關監管機構的職責、法律地位及風險處置機制等進行規范，與其他相關法律法規共同構成金融穩定法律體系，如美國、德國等；另一種是在現有的法律框架下對已經生效的金融穩定相關法律法規進行修訂，或者針對特殊領域制定相關的單行法律，而沒有針對金融監管的專門立法，如英國、日本等。

　　上述兩種模式各有利弊。前一種模式的優點包括兩個方面。第一，更具系統性和一致性。在金融穩定法中對于金融穩定監管架構進行頂層設計，可以較為系統地展現相關法律體系的結構，為之后的立法、執法和司法提供較為全面的引導。與此同時，基于金融穩定法的總體綱領進行單行法律法規的制定和修訂，可以避免出現矛盾與協調問題，或由于在不同領域解決共性問題而導致的立法資源浪費。第二，針對金融穩定進行專門立法具有宣示意義，彰顯政府維護金融穩定的決心，有助于立法者、監管者、投資者等金融市場相關主體凝聚共識，促進相關法律法規更好實施。這一模式主要的缺點則在于較高的立法成本：專門立法所需的資源遠遠大于相關法律法規的修訂，并且可能存在較大的時間壓力。

　　后一種模式的優點體現在立法成本較低，且具有更大的靈活性。這種模式未對現行法律框架進行大規模調整，主要是在原有法律文本基礎上進行修訂，并且不同領域的立法可以根據當前準備情況的成熟程度各自進行，因而更為節約立法資源，與現行法律體系的銜接也更為順暢。其缺點則在于：缺乏金融穩定視角下的系統性，不同領域之間的立法協調程度低，可能產生法律適用的沖突或空白。

　　中國金融穩定法律體系現狀與改進思路

　　基于金融穩定的內涵和外延，結合各國金融穩定的立法實踐，一國的金融穩定法律體系應該覆蓋以下主要領域：一是金融穩定相關監管機構的設立和權責劃分；二是監管機構之間的協調機制；三是宏觀審慎政策框架與系統重要性金融機構監管；四是金融基礎設施的統籌監管；五是風險處置機制；六是金融消費者保護。與此同時，鑒于我國當前面臨的金融安全形勢，還應該將金融信息安全和反金融制裁納入金融穩定法律體系的目標范疇。

　　檢視我國與金融穩定相關的法律法規可以看到，《中國人民銀行法》具有核心地位，《商業銀行法》《證券法》《保險法》等部門法的相關內容為金融穩定治理提供了法律基礎，《宏觀審慎政策指引（試行）》等部門規章則是金融穩定治理具體操作的依據。總體來看，這是一個相對松散的體系，雖然覆蓋了金融穩定的大部分內容，但是也存在不少空白和法律沖突。形成這一狀況的原因，除了問題導向的立法傳統之外，根本還在于我國的分業監管體制。由于系統性風險的高度關聯與復雜性，金融穩定治理框架與當前的分業監管體制構成了深刻的矛盾，如何在現行的分業監管體制下實現金融穩定治理所需的監管協調，則是完善我國金融穩定法律體系所面對的核心問題。

　　在機構層面，解決上述核心問題的關鍵措施是國務院金融穩定發展委員會的設立。但是，由于缺乏相關立法，國務院金融穩定發展委員會在金融穩定治理中的協調作用主要通過行政操作進行，并因此受到很大限制。從這一角度來看，通過立法為國務院金融穩定發展委員會的職責定位和運行模式提供法律基礎是當務之急。與此同時，這一立法也提供了一個機會——為我國的金融穩定治理框架提供綱領性的法律指引，進而解決當前法律體系中存在的遺漏與協調問題。與對既有的各類單行法律分別進行修訂相比，對金融穩定的集中立法不僅更具系統性，可以部分解決分業監管體制下的法律協調問題，而且能夠凸顯黨和政府對于金融問題的高度重視，凝聚各界共識，為維護金融穩定創造良好的預期與社會氛圍。

　　基于上述思路，為完善我國金融穩定法律體系需制定完善相關法律法規。首先，要制定《金融穩定法》。作為金融穩定治理的基本法，其內容包括金融穩定的涵義、目標、內容、相關監管部門、權責劃分、政策工具、協調機制等。其次，今后在對《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等部門法進行修訂時，需要貫徹《金融穩定法》的立法精神，保持內容的一致性。再次，以《金融穩定法》為指導，針對金融穩定法律體系中的空白制定單行法，或對既有單行法進行修訂，以覆蓋相關領域。最后，根據實際情況，由各監管部門動態調整和制定金融穩定具體領域的執行規章和配套制度，以落實《金融穩定法》的要求。

　　完善中國金融穩定法律體系的政策建議

　　以《金融穩定法》統籌金融穩定治理的頂層設計。當前發布的《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案”）共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則。草案基于市場化、法治化原則，建立了一整套金融風險防范、化解及處置制度，壓實了金融機構及其股東、地方政府和監管部門等各方主體的分工與職責，明確了處置資金的來源和使用次序，細化了處置的措施和工具，規定了處置部門與人民法院的司法銜接，強化了各類主體的法律責任。總體來看，《金融穩定法》的及時出臺將為防范化解重大金融風險提供堅實的法律保障，對于我國金融穩定法律體系的構建具有奠基意義。

　　從草案的結構設計來看，它在本質上是金融風險的處置法案，雖然有著很強的針對性和時效性，但與將其作為統籌金融穩定法律體系基本法的預期尚有一定距離。因此，建議在草案的后續修訂過程中，對以下幾個方面進行完善。

　　第一，草案雖然給出了金融穩定發展統籌協調機制的職責，但在其權限范圍、成員單位權利義務、決策機制與執行程序等方面的規定則較為籠統，建議對相關內容予以明確，以增強統籌協調機制的透明度和法制化，更為充分地發揮其統籌協調金融風險防范應對的職能。

　　第二，作為金融穩定的基本法，金融穩定法應對地方政府的具體金融穩定職責予以明確，為地方政府的金融監管職能提供上位法依據。目前雖然已經出臺了《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》，但考慮到地方金融監管職能的重要性，仍建議金融穩定法作為上位法對于相關內容予以明確，以增強其權威性和執行效率。

　　第三，金融安全與金融消費者保護是金融穩定的重要內容，作為金融穩定的基本法，金融穩定法應將其納入，并作出原則性規定，使之與相關法律進行銜接。

　　制定《金融基礎設施法》，保障金融體系平穩運行。金融基礎設施對于金融穩定有著特殊的重要性，而我國在此領域尚無專門的監管法律法規。借鑒瑞士《金融市場基礎設施法》的立法經驗，建議我國制定《金融基礎設施法》，將支付清算系統、證券交易所、中央對手方、證券存托機構、大型互聯網平臺等金融基礎設施納入金融穩定的監管范圍。《金融基礎設施法》包括金融基礎設施的類型、監管部門、市場準入條件、實際控制人監管要求、內部控制標準、財務與對外擔保規則、透明度與信息披露要求、數據安全標準、風險處置與流動性救助等內容，以保證金融基礎設施的安全，支持金融體系的平穩運行。

　　制定《金融消費者保護法》，著力增強消費者權益保護。2020年5月發布的《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確指出：“建立健全金融消費者保護基本制度”。可以通過訂立《金融消費者保護法》，與《消費者權益保護法》《公司法》《證券法》等法律法規以及《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》等部門規章共同構成金融消費者保護法律體系。《金融消費者保護法》應包括金融消費者的定義、金融商品和服務的范圍、金融消費者的權利、經營者的金融消費保護義務、金融監管機構的保護職責、相關主體的法律責任、消費者保護基金的設立等內容。提高侵害金融消費者合法權益的違法違規成本，從法律上建立打擊和整治影響金融消費者合法權益和金融市場秩序的源頭性問題的體制機制，強化威懾力。除上述立法外，還可以通過落實《公司法》《證券法》等法律法規中關于中小股東、債權人的保護制度，以及政府加強引導建立多元化的監督機制等方式，進一步增強金融消費者的保護力度。

　　對其他相關法律規定聯動修改。構建金融穩定法律體系除了上述新立法外，還涉及《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《保險法》《公司法》《證券法》等諸多已有的法律規范及相關制度規則，在立新法的同時，應根據《金融穩定法》的立法精神，對舊法中與新規定不符的內容進行完善和修訂，理順金融穩定法律體系中不同法律規范的內部邏輯，提高金融穩定法律體系的科學性、適用性。如將《金融控股公司監督管理試行辦法》等部門規章上升為行政法規，將實際控制人為金融機構的金控公司也統一納入監管。再如，應基于《反外國制裁法》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，修改或制定部門規章，細化應對金融制裁的職責分工、程序與具體措施等。

　　（本文系《中國金融監管報告2022》主報告的精編版，作者授權本刊首發）

　　作者單位：中國社會科學院金融研究所，其中胡濱系中國社會科學院金融研究所黨委書記、副所長

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責任編輯：余坤航