張承惠

　　未來政府應(yīng)當(dāng)有意識地逐步轉(zhuǎn)向更多利用市場機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)和投資者支持綠色投資和綠色金融，著力為綠色金融創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境

　　中國經(jīng)濟過去三十多年來的粗放型發(fā)展方式帶來了巨大的環(huán)境風(fēng)險。目前環(huán)境污染損失已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴(yán)重負擔(dān)，影響到中國的可持續(xù)發(fā)展。在從資源消耗型經(jīng)濟過渡到資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟的過程中，對支持綠色投資和可持續(xù)發(fā)展的綠色金融的需求將不斷擴大。

　　從實踐看，由于綠色發(fā)展項目普遍存在前期投入大，收益期長，現(xiàn)金流覆蓋能力低，收益不確定，風(fēng)險高的特點，影響了金融機構(gòu)參與的積極性。而前期以監(jiān)管部門推動為主要動力的綠色金融在發(fā)展過程中也存在一系列問題。

　　綠色金融的發(fā)展模式的選擇

　　發(fā)達國家與發(fā)展中國家在發(fā)展綠色金融方面的一個明顯差異是，前者更重視市場化機制，靠市場的力量來發(fā)展綠色金融，如更多地依靠機構(gòu)投資者（如養(yǎng)老基金、保險公司等），通過行使股東投票權(quán)、對不符合可持續(xù)發(fā)展理念的公司不予投資等手段，對企業(yè)的“綠化”施加影響。而后者由于市場不夠發(fā)達和完善，更多地依靠政府管理和金融監(jiān)管，來引導(dǎo)金融機構(gòu)支持可持續(xù)發(fā)展。

　　實際上，實踐中很難比較這兩種模式的優(yōu)劣，特別是從長期效用來說，而且這兩種模式也開始出現(xiàn)融合的跡象。如在發(fā)達國家，越來越多的人認(rèn)識到，要改變金融市場可持續(xù)因素影響力偏低的問題，完全依靠市場機制的自發(fā)調(diào)整是很困難的，必須加大政府的介入和引導(dǎo)。巴西、中國等新興市場國家在政府推動下將環(huán)境風(fēng)險因素納入銀行監(jiān)管規(guī)則的做法，已經(jīng)得到國際社會的普遍關(guān)注和認(rèn)可。另一方面，發(fā)展中國家政府過度行政干預(yù)的做法也開始受到質(zhì)疑。人們認(rèn)識到，主要靠行政力量推動的綠色金融是有缺陷的，政府應(yīng)該在激勵引導(dǎo)市場意愿、創(chuàng)造良好政策環(huán)境方面下工夫，盡可能發(fā)揮市場作用，避免過多的直接干預(yù)。

　　對中國來說，政府在綠色金融發(fā)展的初期階段，特別在金融市場機制尚不健全的情況下，運用行政體制推動綠色金融發(fā)展是無可厚非的。但是過度使用行政力量，不僅效率不高，而且有可能扭曲市場機制。未來政府應(yīng)當(dāng)有意識地逐步轉(zhuǎn)向更多利用市場機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)和投資者支持綠色投資和綠色金融。為此，需要從健全市場基礎(chǔ)設(shè)施、加強政府部門之間協(xié)調(diào)等方面入手，著力為綠色金融創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。

　　政府引導(dǎo)和支持綠色金融發(fā)展的施力點

　　基于以上認(rèn)識，未來政府至少可以在以下幾個方面發(fā)揮更大的作用。

　　第一，完善綠色金融的基礎(chǔ)設(shè)施。具體來看，綠色金融發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施包括以下內(nèi)容：

　　一是明確“綠色”的定義、標(biāo)準(zhǔn)、原則和框架，為綠色金融的發(fā)展建立范本和模式。到目前為止，關(guān)于綠色金融，尚缺乏完整、統(tǒng)一、明確的概念框架和統(tǒng)計意義上的詳細定義，決策者及各參與機構(gòu)對綠色金融概念的內(nèi)涵和外延的理解不完全相同，政策制定和執(zhí)行時容易出現(xiàn)理解上的差異。因此，政府需要明確綠色金融概念，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是修訂現(xiàn)有GDP的概念和統(tǒng)計口徑，將環(huán)境成本和環(huán)境效益納入國民經(jīng)濟核算體系。盡管這是一項困難的工作，因為環(huán)境成本和效益很難準(zhǔn)確定價，但是目前國際上已經(jīng)開始了這方面的嘗試（如英國Trucost公司提出了自然資本負債概念），將大氣污染排放、水污染、垃圾生成等造成的環(huán)境成本盡可能量化，評估未被當(dāng)前市場價格所反映的“外部性”規(guī)模。對此，可以汲取國外有益的做法，選擇一兩個地區(qū)進行試點。同時要著手解決綠色投資外部性的計量問題，如碳排放權(quán)、排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)如何有效界定？環(huán)保項目投資所產(chǎn)生的外部效益如何收費？通過將綠色項目的正外部性和污染投資的負外部性顯性化，增強地方政府和企業(yè)減少排放、治理污染的動力，為綠色金融發(fā)展提供足夠的市場激勵。

　　三是強化法治建設(shè)。鑒于目前綠色金融的法律體系尚不完善，現(xiàn)有各部門頒布的相關(guān)法規(guī)不僅立法層級低，而且有關(guān)法規(guī)之間存在著相當(dāng)程度的重復(fù)和職權(quán)交叉，導(dǎo)致執(zhí)行困難。另一方面，現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境保護的法律法規(guī)存在的標(biāo)準(zhǔn)過低、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，也影響到綠色金融的發(fā)展。因此，改進環(huán)境相關(guān)法規(guī)、強化綠色金融立法、提高打擊環(huán)境違法的力度，應(yīng)當(dāng)作為可持續(xù)發(fā)展的重要事項納入政府議程。

　　四是綠色金融項目通常技術(shù)較為復(fù)雜，難以全面準(zhǔn)確揭示項目風(fēng)險，需要專業(yè)技術(shù)評估的支持。為此，要在發(fā)揮現(xiàn)有中介服務(wù)機構(gòu)的作用的基礎(chǔ)上，加快培育和完善獨立的第三方評估機構(gòu)，引導(dǎo)現(xiàn)有專業(yè)服務(wù)機構(gòu)（信用評級、資產(chǎn)評估、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢公司、數(shù)據(jù)服務(wù)公司等）開展綠色金融相關(guān)業(yè)務(wù)。建立規(guī)范高效的交易市場，完善二級流轉(zhuǎn)市場，提升對綠色金融服務(wù)的支持效率。

　　第二，強化政府部門之間的協(xié)調(diào)，改進地方官員政績考核辦法。為此，要建立和完善政府產(chǎn)業(yè)部門、環(huán)保部門、金融監(jiān)管部門之間，政府與金融機構(gòu)之間的跨部門協(xié)調(diào)和信息共享機制，使綠色金融理念在政府層面被廣泛認(rèn)識和推行。要統(tǒng)一銀行綠色信貸的統(tǒng)計口徑。加大對地方政府政績評估中環(huán)境因素的權(quán)重，促使地方政府以及地方性金融機構(gòu)支持和推進綠色金融的發(fā)展。

　　第三，加強政策對綠色金融和綠色投資的引導(dǎo)。

　　一是通過財政性措施對綠色金融的發(fā)展加以引導(dǎo)。這些措施包括：在政府采購時有意識選擇“綠色”產(chǎn)品或秉持綠色發(fā)展理念的企業(yè)的產(chǎn)品；在對外援助、推行“一帶一路”戰(zhàn)略、亞投行信貸時引入和強化“綠色投資”概念；研究制定對綠色投資項目的貼息制度，以市場的手段確保財政資金使用的效率性、公平性和普適性；對綠色債券的投資收入減免稅收，以支持綠色債券投資和綠色債券市場發(fā)展；對政府系機構(gòu)投資者的投資組合提出“綠色”要求等。

　　二是強化對金融機構(gòu)發(fā)展綠色金融的政策支持，引導(dǎo)金融機構(gòu)加快綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新、投資者調(diào)整符合綠色發(fā)展需要的投資組合。應(yīng)比照當(dāng)前對農(nóng)村金融和小微企業(yè)的支持力度，建立和完善綠色金融政策支持體系；在金融業(yè)“營改增”稅制改革中，對各類金融機構(gòu)開展綠色金融業(yè)務(wù)的收入實行適當(dāng)?shù)乃�得稅和增值稅�?yōu)惠。通過政策措施，強化對金融機構(gòu)開展綠色金融業(yè)務(wù)的激勵和約束。

　　三是在貨幣政策中加入“綠色”內(nèi)容。鑒于貨幣政策對經(jīng)濟和社會整體有廣泛的影響，在很大程度上影響投資決策，有必要在貨幣政策制定和執(zhí)行過程中強化環(huán)境保護相關(guān)的引導(dǎo)性措施。可以將存款準(zhǔn)備金率等常規(guī)貨幣政策工具與“綠色金融”掛鉤；制定專門的“支綠”再貸款政策；在調(diào)整央行[微博]資產(chǎn)結(jié)構(gòu)時，增加“綠色”因素（如購買綠色債券）。

　　四是促使保險監(jiān)管政策與發(fā)展綠色金融相協(xié)調(diào)。為此，需要拓展綠色保險的定義及范圍。將綠色保險從目前應(yīng)對短期環(huán)境污染事故風(fēng)險的職能，拓展為解決氣候變化等長期風(fēng)險的一種有效機制，增加綠色保險產(chǎn)品的種類。同時要進一步改進和提升環(huán)境污染責(zé)任保險制度，建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險相關(guān)的法律法規(guī)體系，對環(huán)責(zé)險制度的效果進行評估。此外，還要加快建立完善環(huán)境污染損害鑒定評估機制，規(guī)范環(huán)境污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作，健全環(huán)境損害賠償制度。

　　第四，強化對環(huán)境風(fēng)險的金融監(jiān)管約束。

　　一是將環(huán)境相關(guān)風(fēng)險納入評估金融穩(wěn)定性的指標(biāo)體系和模型，制定綠色評估框架和標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境評估方法，以使監(jiān)管機構(gòu)和政策制定者能夠測量、評估企業(yè)與環(huán)境政策目標(biāo)相關(guān)的活動，并引導(dǎo)宏觀審慎監(jiān)管進行相應(yīng)的調(diào)整。

　　二是強化上市公司關(guān)于主要污染物排放情況、治理措施及效果等重要信息的持續(xù)披露，強化其環(huán)境意識。

　　三是要求大型金融機構(gòu)提交可持續(xù)發(fā)展報告，引入環(huán)境壓力測試制度，開發(fā)符合適用于不同類型金融資產(chǎn)組合的環(huán)境壓力測試的標(biāo)準(zhǔn)、評測體系和方法。

　　第五，發(fā)展綠色金融相關(guān)市場。根據(jù)國際經(jīng)驗，由于綠色債券作為中長期金融產(chǎn)品更容易被機構(gòu)投資者納入投資組合，綠色債券市場已經(jīng)成為發(fā)展綠色金融的重要工具。自2007年歐洲投資銀行發(fā)行了第一只“綠色債券”以來，綠色債券市場以大于50%的年均增長率快速發(fā)展，2014年全球綠色債券的余額已達到了400億美元。而在我國，“綠色債券”市場剛剛起步。政府在發(fā)展綠色債券市場方面可以做的工作包括：建立一個涵蓋可再生能源、能效、低碳交通、水、廢物管理、可持續(xù)農(nóng)業(yè)和氣候變化對策等領(lǐng)域的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)，并通過建立認(rèn)證體系確保債券的“綠色”；為綠色債券的發(fā)行提供便捷通道；在一定范圍內(nèi)對綠色債券投資收入給予免稅，以支持對綠色債券的投資；發(fā)行綠色城市建設(shè)債券，用于資助綠色項目，包括交通運輸、可再生能源和清潔用水項目等。綠色城市債券可以在國內(nèi)市場和人民幣離岸市場發(fā)行，以吸引更廣泛的投資者；支持綠色信貸證券化，以促使商業(yè)銀行更多地發(fā)放綠色信貸。

　　第六，發(fā)揮政策性金融機構(gòu)在綠色金融領(lǐng)域的引導(dǎo)作用�？梢圆扇〉拇胧�：一是建立國家級“綠色金融專項基金”，資本金部分來自政府（污染罰款、環(huán)境稅和財政收入劃撥等），部分來自社會資本（包括社保基金、保險公司和其他具有長期投資意愿的市場機構(gòu)），通過引入激勵機制，直接在股權(quán)層面撬動社會資本。二是要求現(xiàn)有政策性銀行信貸進一步“綠化”，按照“赤道原則”調(diào)整業(yè)務(wù)流程和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。同時政策性銀行應(yīng)在成為銀團貸款牽頭行時，對貸款用途有更清晰的導(dǎo)向，支持節(jié)能環(huán)保的投資項目，并要對被投資企業(yè)施加影響。在政策性銀行內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專門的綠色金融部門，主要負責(zé)對信貸對象和信貸組合進行基于綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的評估。三是對現(xiàn)有政府系的各類基金（如社保基金、醫(yī)�；�金、住房公積金等）的投資活動增加社會責(zé)任要求，更好地發(fā)揮政府的投資引領(lǐng)作用。■

　　作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長

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