文/徐秀軍

　　TPP談判各國將于7月中旬召開首席談判代表會議，并已一致同意加速事務層面的談判，但作為最主要成員的日美兩國自今年4月底以來，雙邊談判一直未能取得重大進展。美日TPP談判注定不會一帆風順。對于兩國而言，是繼續不顧現實因素而各持己見久拖不決，還是放棄所謂的“高標準”尋求一個折衷方案，是時候作出抉擇了。

　　2010年3月跨太平洋伙伴關系協定（TPP）首輪談判至今的四余年中，談判成員由最初的8個逐步擴大為12個，這使得TPP成為成員GDP（按市場匯率計算）占全球份額近40%、貿易總額約占全球1/3的大型自由貿易區談判。而在這12個談判成員中，由于美日經濟規模占成員經濟總量的70%以上，美日之間的談判因此成為TPP談判能否順利推進的關鍵因素。然而，自從2013年8月日本首次全程參加TPP部長級談判以來，美日之間的分歧逐漸凸現，且難以彌合，TPP談判也因此一再“失速”，結束談判的時間表一拖再拖。從目前美日之間的談判進展來看，TPP能否在2014年達成當初設想的“高標準”的自由貿易協定仍存懸念。美日TPP談判之所以進展緩慢，究其原因，主要反映在國內層面、國家層面以及雙邊關系層面的不同談判立場與利益考量。

　　部門利益訴求阻礙核心議題談判進程

　　作為一項“高標準的、全面的、面向21世紀的自由貿易協議”，TPP的門檻之高主要體現在以下五個方面：

　　一是市場準入水平高，TPP突破傳統的自由貿易協定，要求100%的貨物分階段實現自由貿易，不允許有例外商品，從而成為一個無例外的自由貿易協定；

　　二是競爭政策范圍廣，既包括反壟斷法律與措施等方面的規定，也包括對國有企業的競爭規范；

　　三是知識產權保護力度大，遠遠超過世界貿易組織（WTO）的《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）所涵蓋的內容；

　　四是勞工和環境標準嚴，將“勞工條款”適用于出口加工區和自由貿易區并嚴格規定外貿企業支付工人的最低工資，在環境標準上堅持已簽署的多邊環境協議（MEAs）中的承諾，保護自然資源和野生動物，履行《瀕危物種貿易公約》等；

　　五是爭端解決約束力強，TPP要求幾乎所有的交易都具有法律約束力，在很多方面超過了加入WTO的承諾。

　　TPP深化了傳統貿易協定所涵蓋的內容，談判議題涉及市場準入、技術性貿易壁壘、法律問題、跨境服務、競爭、合作與能力建設、投資、環境、原產地規則、知識產權、勞工、衛生與動植物檢疫措施、海關、電信、電子商務、商業人員出入境、金融服務、政府采購和貿易救濟措施等廣泛領域。正是由于TPP擁有比其他自由貿易協定更高的談判門檻，一些談判標準遭到美日兩國相關部門的強烈反對，這尤其反映在汽車和農產品的市場準入問題上。

　　日本方面，農業等部門一直左右日本的TPP談判立場。早在2010年11月，日本前首相菅直人在橫濱召開的APEC領導人非正式會議上宣布將與有關國家開始協商談判TPP。這一表態立即激起了來自國內農業領域的反對聲音。長期以來，日本對進口農產品征收很高的關稅。日本目前簽訂的自由貿易協定中，都把農產品作為關稅減免的例外。但是，一旦加入TPP，包括農產品在內的所有關稅都得逐漸撤除，農業部門認為這將使日本農業受到嚴重打擊，并進一步降低日本的食品自給率。由于國內農業部門施壓，日本在2013年正式加入TPP談判后仍堅持要求對大米、小麥、牛肉和豬肉、乳制品、砂糖等五項農產品作為例外不納入降稅范圍。與此同時，在國內相關利益部門的推動下，日本在談判中努力消除貿易壁壘以便增加汽車和其他制成品的出口，要求美國在汽車等領域立即實施零關稅。

　　美國方面，相關利益部門對日本在TPP談判中的立場表達了強烈不滿。31家美國農業及食品零售業界團體曾聯名致信美國貿易代表處（USTR）代表邁克爾?弗羅曼（Michael Froman），并指出“如日本今后繼續在農產品領域廣泛采取不當的保護主義，就把日本排除在TPP談判之外，絕不接受對所有農產品均采取保護的日本呆在TPP之中”。在汽車貿易上，迫于國內壓力，美國在汽車和汽車零部件的進口關稅上也不肯作出讓步，并指責日本的汽車市場沒有完全對外開放而影響了美國的汽車出口。

　　日本農協等8個農林漁牧團體3月12日在東京舉行緊急集會，反對日本政府加入美國主導的《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》（TPP）談判，以此避免日本農林漁牧行業遭受經濟損失和不利影響。圖為日本農協會會員在集會示威中呼喊口號

　　由此可見，美日TPP談判的分歧主要源于國內相關產業部門的利益訴求以及由此引起的國內政治壓力。正是由于日本不愿意廢除敏感性農業產品（即牛肉、奶制品、豬肉、大米、糖、小麥）的進口關稅，而美國不愿意削減2.5%的汽車進口產品關稅，以及25%的輕型卡車進口產品關稅，美日多次雙邊談判陷入僵局。盡管在今年奧巴馬日本之行后，美日雙方在這些核心議題上均有一定的妥協，但與TPP談判致力于達成高標準自由貿易協定的要求相比，仍相差甚遠。

　　對外經濟戰略分歧削弱雙方談判基礎

　　作為美國對外經濟戰略的重要依托，TPP承載了不同層次的戰略目標。在國家層面，TPP可為美國經濟帶來直接收益。2008年國際金融危機后，美國出口大幅滑坡、失業率居高不下。為了加強與亞太區域的貿易聯系，實現“縮減貿易赤字、實現經濟增長、增加就業崗位”的“出口倍增計劃”、創造200萬個就業機會的政策目標，美國需要開拓更多的亞太經濟體市場，以提升出口總量，從而逐步實現“消費驅動”向“出口驅動”轉變。這是美國拓展與亞洲國家經貿關系最直接的利益所在。

　　在區域層面，TPP可作為應對亞洲、尤其是東亞新興力量崛起的重要手段。

　　金融危機后，亞洲格局中最大的變化莫過于中國的迅速崛起。2010年，中國GDP總量（按市場匯率計算）達到5.88億美元，取代日本成為亞洲第一、全球第二大經濟體。正如布魯金斯學會約翰?桑頓中國研究中心外交政策高級研究員喬納森?波拉克（Jonathan Pollack）所言，中國在東亞地區影響力的日益擴大導致美國在戰略上面臨兩大挑戰：一是如何利用地區制度框架牽制中國等亞洲崛起的新興力量，并確保美國在這一地區的利益；二是如何鞏固美國與亞洲同盟的關系，使其盟友不至于面臨“選擇美國，還是中國”的難題。不包括中國在內的TPP談判，難掩遏制中國實力壯大并重塑亞太地區秩序的戰略意圖。

　　在全球層面，美國試圖通過TPP談判主導未來全球經濟治理尤其是國際貿易規則。美國前國務卿希拉里?克林頓曾直言不諱地指出，具有高標準的TPP將成為未來各種協議的基準和樣板，目的在于塑造下一代的全球貿易規則。TPP協定談判將貿易問題與勞工、環境、綠色技術等新問題掛鉤，開辟了貿易領域的新規則，對于未來的國際貿易規則的影響意義不言而喻。

　　而對于日本而言，TPP只是其對外經濟戰略的一個組成部分，甚至并非排在優先的位置。

　　二戰以來，日本一直堅持實行多邊的非歧視的貿易政策，不愿意參與區域性的優惠協定。但由于歐洲和北美等區域經濟一體化的示范效應、WTO多邊貿易進程受阻以及東亞經濟活力日益凸顯等因素的影響，日本探討雙邊貿易及區域貿易的可行性，并在世紀之交走上多重性的貿易政策之路。盡管如此，在對外經濟戰略上，尤其是區域合作戰略上，日本卻擁有不同于美國的考慮。維護自身經濟自主以及在區域經濟合作中的主導地位乃是日本對外經濟戰略的重要目標。

　　2014年4月，日美同意重啟tpp部長級談判，但雙方并未達成tpp基本協議

　　日本的貿易伙伴主要來自亞洲（尤其是東亞）、北美和歐洲。但相比而言，日本與東亞各國經濟相互依存高、互補性強，也是日本能夠充分發揮經濟大國作用的區域。在東亞建立開放的經濟體制，推動區域經濟一體化的深入發展，促進區域經濟的穩定和繁榮，乃是日本經濟外交的重要課題，以東亞為中心締結自由貿易協定，就成為日本對外經濟戰略的首要選擇。在日本簽署并實施的13項雙邊自由貿易協定中有9項分布在亞洲地區，涉及對象分別為東盟、文萊、印度、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和越南。目前，日本還啟動了日韓自由貿易區、中日韓自由貿易區和區域全面經濟伙伴關系（RCEP）的談判。盡管美日仍存同盟關系，但由于兩國戰略目標的不同，美國在TPP談判中想得到日本的全力支持，只能是力不從心。日本由于加入TPP而失去經濟政策上的自主性以及在區域經濟中的號召力，也將是不得不考慮的深層次的現實問題。

　　雙邊經貿聯系弱化掣肘現實談判動力

　　二戰后，美日兩國的經貿往來在相當長的時間內保持著特殊關系，并且這種特殊關系使日本經濟實現了戰后的重新崛起。在1950~1953年朝鮮戰爭期間，美軍的軍需訂貨使日本結束了對美援的依賴，并實現經濟復蘇。在美國的支持下，日本先后加入國際貨幣基金組織[微博]（IMF[微博]）、世界銀行[微博]以及關稅及貿易總協定（GATT），并逐步融入世界經濟。冷戰結束后，由于美國的亞洲政策的調整以及日本在東西方競爭中地位的變化，美國對日本實行的“特殊化”貿易政策逐步實現“正常化”，兩國的貿易關系也日益借助亞太經合組織（APEC）、世界貿易組織等多邊渠道解決。

　　金融危機后，為了應對中國的迅速崛起以及金融危機爆發后疲弱的經濟，美國再次將眼光投向亞洲，并依托TPP來重新鞏固昔日與日本的經濟盟友關系。但是，經過半個多世紀的風雨變換，美日經貿關系已今非昔比。盡管兩國仍然是對方的重要貿易伙伴，但在彼此的對外貿易中的地位已明顯下降。WTO統計數據顯示，2007年中國取代美國成為日本第一大商品貿易伙伴國，2013年中國占日本商品貿易份額為20.0%，比1994年增加了13.1個百分點；而同期美國占日本商品貿易份額僅為13.1%，不足1994年的一半（見圖）。這不僅表明日本對美國的經濟依賴下降，也反映出美國對日本的經濟控制力減弱。

　　圖 1994~2013年美國和中國占日本對外商品貿易份額變化

　　美日經貿關系的日益弱化使日本加入TPP談判的動力略顯不足。在對待加入TPP談判的問題上，日本是現有談判成員中最為猶豫的一個。從2009年12月時任日本外相岡田克對外宣布日本政府積極考慮加入TPP談判至2013年3月日本首相安倍晉三正式宣布日本將加入TPP相關談判，歷經三載有余。這反映出日本在這一問題上一直在進行利益上的權衡。這種權衡的焦點在于如何辨別美日傳統同盟關系與兩國現實經貿問題的孰輕孰重。而最后對日本政府加入TPP談判起決定作用的，不是出于TPP給日本帶來的經濟收益，而是出于維系日美同盟關系的政治考量。日本前首相野田佳彥曾表示，東亞的安全保障環境已日益嚴峻，日美同盟的重要性與日俱增，加入TPP談判有利于維護和鞏固兩國同盟關系。即便在政治上，兩國的關系也今非昔比。正如日本著名學者浦田秀次郎所言，“‘里根－中曾根’、‘布什－小泉’那種兩國領導人之間的親密政治關系，已經時過境遷了。”

　　總之，由于諸多因素的制約，美日TPP談判注定不會一帆風順。目前來看，尚沒有任何證據和跡象表明美日雙方會為了達成一個此前所設定的“高標準”的TPP協定而彼此完全接受對方的要求。因此，對于兩國而言，是繼續不顧這些現實因素而各持己見久拖不決，還是放棄所謂的“高標準”尋求一個折衷方案，是時候作出抉擇了。

　　（徐秀軍，中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際政治經濟學研究室副研究員，中國新興經濟體研究會理事、副秘書長；主要研究領域為國際政治經濟學、新興經濟體與全球治理、亞太區域合作；主持諸多項目,如國家社科基金項目“金融危機后新興經濟體參與全球經濟治理的挑戰及我國對策研究”等。）

　　本文原標題為《美日TPP談判 癥結何在》，刊載于《當代金融家》雜志2014年第6期。