一紙坊間流傳的政策性文件，再度引發(fā)市場(chǎng)對(duì)影子銀行的激烈爭(zhēng)論。

　　經(jīng)《財(cái)經(jīng)》記者多方證實(shí)，近期《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(下稱“國(guó)辦107號(hào)文”)出臺(tái)，這被視為中國(guó)有關(guān)“影子銀行”最高級(jí)別的文件。

　　與外界討論有所不同，“國(guó)辦107號(hào)文”并非是此前盛傳的銀監(jiān)會(huì)“9號(hào)文”的替代性文件，其醞釀、起草過程與一項(xiàng)影子銀行的研究課題有關(guān)，該課題是國(guó)務(wù)院交辦銀監(jiān)會(huì)。課題由一位銀監(jiān)會(huì)副主席牽頭，由非銀部具體執(zhí)行。2013年6月前后，課題評(píng)審結(jié)項(xiàng)后，提交國(guó)務(wù)院。與此同時(shí)，“國(guó)辦107號(hào)文”也在同步起草，期間曾征求央行、證監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等相關(guān)部委意見。據(jù)悉，有關(guān)部委曾反饋了一些不同意見，最終文件完成部委會(huì)簽，并正式發(fā)布。

　　該文件首次對(duì)中國(guó)影子銀行范疇給出了官方界定，識(shí)別依據(jù)是相關(guān)業(yè)務(wù)受監(jiān)管程度和機(jī)構(gòu)類型；并明確影子銀行監(jiān)管的責(zé)任分工，按照誰(shuí)審批機(jī)構(gòu)誰(shuí)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置的原則，建立中央、地方統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)管框架。

　　目前部委層面的清理整治工作已經(jīng)啟動(dòng)，相關(guān)政策出臺(tái)亦在提速。據(jù)悉，銀監(jiān)會(huì)正在加速推進(jìn)銀行理財(cái)去影子銀行、去“通道”，提高其透明度；重點(diǎn)整治信托產(chǎn)品資金池業(yè)務(wù)。央行也正在就P2P網(wǎng)絡(luò)借貸活動(dòng)起草規(guī)范性文件。

　　一位接近審計(jì)署的權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，2014年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和審計(jì)署計(jì)劃聯(lián)合開展影子銀行的金融審計(jì)。這次摸底將類似于地方政府性債務(wù)審計(jì)，有助于進(jìn)一步摸清影子銀行全貌，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，研究應(yīng)對(duì)舉措。

　　影子銀行(Shadow Banking System)本是舶來(lái)品，國(guó)際上對(duì)其認(rèn)識(shí)尚處在探討和探索階段。外界普遍認(rèn)為，“國(guó)辦107號(hào)文”對(duì)影子銀行的界定，缺乏準(zhǔn)確，甚至偏離了FSB(金融穩(wěn)定理事會(huì))的本意。央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)盛松成說：“影子銀行不單單是機(jī)構(gòu)，銀行里也有影子銀行�！�

　　部分業(yè)界人士認(rèn)為，這一帶有明顯部門利益色彩的文件，難以涵概中國(guó)影子銀行全局。因此，未來(lái)還需要在實(shí)踐中，不斷豐富和厘清中國(guó)式影子銀行。

　　中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席王兆星曾撰文認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)對(duì)影子銀行的基本思路是：科學(xué)界定其邊界與范圍，統(tǒng)計(jì)和評(píng)估其規(guī)模與影響，防止過低或過高的不切實(shí)際的估計(jì)帶來(lái)的誤導(dǎo)，評(píng)估和監(jiān)控其風(fēng)險(xiǎn)及傳染性，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)配合與信息共享，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。

　　爭(zhēng)議定調(diào)誤區(qū)

　　“國(guó)辦107號(hào)文”被曝出臺(tái)之初，曾被解讀為目前為止有關(guān)影子銀行最為權(quán)威的表述，代表了官方對(duì)影子銀行達(dá)成共識(shí)后的統(tǒng)一立場(chǎng)，奠定了影子銀行監(jiān)管的基本框架。

　　這一定調(diào)是否準(zhǔn)確，仍存在爭(zhēng)議。

　　影子銀行作為高頻率出現(xiàn)的名詞，發(fā)生在2008年金融危機(jī)后，因?yàn)樗�被視�?008年國(guó)際金融危機(jī)的誘因。直到最近一兩年，有關(guān)它的討論才變得逐漸清晰。而部分國(guó)家依然對(duì)此頗為敏感。

　　FSB在《2013年全球影子銀行監(jiān)測(cè)報(bào)告》中稱，一些國(guó)家更喜用“市場(chǎng)化融資”，而不是“影子銀行”，他們認(rèn)為“影子銀行”術(shù)語(yǔ)帶有輕蔑的語(yǔ)氣，F(xiàn)SB使用“影子銀行”術(shù)語(yǔ)得到了G20的認(rèn)同。

　　漢語(yǔ)中，“影子”一詞有陰暗、灰色之意，甚至被認(rèn)為是貶義詞，因此影子銀行被穿上了特殊的外衣，這種沒有意義的誤解，一度引發(fā)了中國(guó)政界和學(xué)界不必要的爭(zhēng)議和迷茫。

　　一位知情人士認(rèn)為，“國(guó)辦107號(hào)文”不僅沒有徹底扭轉(zhuǎn)這種認(rèn)識(shí)上的偏差，相反，有可能把外界對(duì)影子銀行的界定和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，帶入到另一誤區(qū)。這樣的局面頗讓人感到遺憾。

　　2010年以后，銀行信貸規(guī)模擴(kuò)張減速，金融市場(chǎng)各類創(chuàng)新產(chǎn)品加速涌現(xiàn)，大量資金轉(zhuǎn)而通過信托、銀行理財(cái)?shù)韧ǖ雷兿嗔魅雽?shí)體經(jīng)濟(jì)。一個(gè)典型的特征是，地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的長(zhǎng)期投資，越來(lái)越依賴于短期融資，期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)增加。這一定程度上加速了金融體系風(fēng)險(xiǎn)的集聚。

　　為及時(shí)監(jiān)測(cè)和化解風(fēng)險(xiǎn)，研究應(yīng)對(duì)舉措，2012年前后，國(guó)務(wù)院交辦銀監(jiān)會(huì)一項(xiàng)重要課題，即影子銀行專項(xiàng)研究，項(xiàng)目由銀監(jiān)會(huì)非銀部具體執(zhí)行。在此期間，銀監(jiān)會(huì)頻頻對(duì)外澄清，銀行理財(cái)、信托等銀行表外業(yè)務(wù)并非游離于監(jiān)管之外，不屬于影子銀行體系。

　　銀監(jiān)會(huì)2012年報(bào)稱，銀監(jiān)會(huì)所管轄的六類非銀行金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行理財(cái)?shù)缺硗鈽I(yè)務(wù)不屬于影子銀行。期間，銀監(jiān)會(huì)副主席閻慶明也曾撰文認(rèn)為，從監(jiān)管上分析，銀行理財(cái)有嚴(yán)格獨(dú)立的監(jiān)管框架、無(wú)高杠桿操作、無(wú)期限錯(cuò)配引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信息披露充分，故不是影子銀行。不過他也坦承，在具體操作上，存在規(guī)避監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利的理財(cái)業(yè)務(wù)，表現(xiàn)為影子銀行。

　　前述課題評(píng)審結(jié)項(xiàng)后，于2013年6月前后提交國(guó)務(wù)院。期間，在銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)下，“國(guó)辦107號(hào)文”應(yīng)運(yùn)而生，并進(jìn)入征求部委意見和會(huì)簽階段。據(jù)一位接近銀監(jiān)會(huì)人士透露，商務(wù)部、央行等部委曾分別表達(dá)了不同意見。尤其是商務(wù)部，認(rèn)為將典當(dāng)行納入影子銀行明顯不合理。

　　據(jù)了解，央行對(duì)這樣的劃分也有保留意見。1月15日，中國(guó)人民銀行[微博]調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)盛松成在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上公開對(duì)影子銀行的定義，認(rèn)為影子銀行是在傳統(tǒng)的金融體系以外從事信貸、資金融通等機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)。“影子銀行”不單單是機(jī)構(gòu)，銀行里面也有“影子銀行”，用 “如形隨影”形容，就是(影子銀行)和銀行也有一定關(guān)系。

　　銀監(jiān)會(huì)和人民銀行對(duì)影子銀行方面的表態(tài)不同，由來(lái)已久。一位知情人士透露，近一年來(lái)，銀監(jiān)會(huì)對(duì)影子銀行有點(diǎn)監(jiān)管容忍味道，正是這種容忍，導(dǎo)致信托、銀行理財(cái)、同業(yè)業(yè)務(wù)等影子銀行快速增長(zhǎng)，這一定程度上增加了央行在維護(hù)金融穩(wěn)定和貨幣政策方面的難度。

　　按照FSB給出的影子銀行定義，影子銀行是由(部分或完全)在正規(guī)銀行體系之外的實(shí)體及業(yè)務(wù)活動(dòng)所構(gòu)成的信用中介。相較而言，“國(guó)辦107號(hào)文”和FSB的界定存在明顯的差異，前者重在從機(jī)構(gòu)識(shí)別的層面出發(fā)，考察“是否持有金融牌照”和“有無(wú)監(jiān)管或監(jiān)管的充足情況”。而后者則從功能識(shí)別的角度，以金融業(yè)務(wù)活動(dòng)是否具備杠桿率、期限轉(zhuǎn)換和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換特征，作為衡量指標(biāo)。

　　FSB最新全球影子銀行監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，截至2012年底，中國(guó)影子銀行規(guī)模占全球的比重為3%，總量為2.13萬(wàn)億美元(約合人民幣13萬(wàn)億元)，同比增速42%，增速為全球之首，高出第二位的阿根廷近20個(gè)百分點(diǎn)。

　　整治規(guī)范提速

　　1月15日，盛松成表示，人民銀行將加強(qiáng)影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)、分析。推進(jìn)涉及影子銀行基礎(chǔ)性工作，將是央行未來(lái)的重要工作之一。

　　“國(guó)辦107號(hào)文”提出，央行應(yīng)該抓緊制定影子銀行基礎(chǔ)性統(tǒng)計(jì)框架和規(guī)范，制定統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)科目和報(bào)表體系，將有關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)總量、機(jī)構(gòu)數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)狀況納入統(tǒng)計(jì)分析范圍。2010年，人民銀行引入社會(huì)融資規(guī)模的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，將傳統(tǒng)銀行信貸以外的銀行表外融資業(yè)務(wù)納入監(jiān)測(cè)范圍。未來(lái)有望建立專門針對(duì)影子銀行的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)體系。

　　為配合國(guó)務(wù)院工作安排，審計(jì)署已將影子銀行審計(jì)列為2014年一項(xiàng)重要的金融審計(jì)，如無(wú)其他情況，該項(xiàng)審計(jì)將于今年下半年如期啟動(dòng)。

　　前述接近審計(jì)署人士透露，審計(jì)將按照“國(guó)辦107號(hào)文”劃定的口徑，從范疇劃定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)管對(duì)策等方面入手，摸清影子銀行全貌。

　　“國(guó)辦107號(hào)文”認(rèn)為，中國(guó)影子銀行包括三類：一是不持有金融牌照、完全無(wú)監(jiān)管的信用中介，包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)等。二是不持有金融牌照、存在監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)，包括融資擔(dān)保公司、小額貸款公司等。三是持有金融牌照，但存在監(jiān)管不足或者規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，包括貨幣市場(chǎng)基金、資產(chǎn)證券化、部分理財(cái)業(yè)務(wù)。

　　一位接近銀監(jiān)會(huì)人士表示，依據(jù)這一界定標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行理財(cái)、信托和銀行同業(yè)業(yè)務(wù)基本都不屬于影子銀行。然而，在外界看來(lái)，這三塊業(yè)務(wù)恰恰是構(gòu)成中國(guó)式影子銀行的核心。

　　新年伊始，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已將銀行理財(cái)和銀行同業(yè)業(yè)務(wù)治理列為2014年最為緊迫兩項(xiàng)改革任務(wù)。據(jù)路透社報(bào)道，今年銀監(jiān)會(huì)將重點(diǎn)引導(dǎo)理財(cái)業(yè)務(wù)實(shí)行事業(yè)部制，推動(dòng)同業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)行專營(yíng)部門制改革，其他部門和分支機(jī)構(gòu)不再經(jīng)營(yíng)。并要求各地方各機(jī)構(gòu)一季度推出改革方案。

　　過去一年，銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行理財(cái)和信托的監(jiān)管已有所加碼，為的是洗脫其影子銀行身份。以銀行理財(cái)為例，銀監(jiān)會(huì)牽頭中央結(jié)算公司推出“全國(guó)銀行業(yè)理財(cái)產(chǎn)品信息登記系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)理財(cái)產(chǎn)品實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提高信息透明度。同時(shí)，開展銀行理財(cái)直接融資工具試點(diǎn)，減少理財(cái)資金對(duì)信托通道的依賴。

　　這些提升透明度和去通道化的舉措有望在今年持續(xù)。2014年銀監(jiān)會(huì)將重點(diǎn)拓寬銀行理財(cái)資金的投資范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大理財(cái)直融試點(diǎn)，繼續(xù)清理銀行理財(cái)資金池業(yè)務(wù)，提高理財(cái)資金與運(yùn)用的一一對(duì)應(yīng)程度。

　　就信托業(yè)而言，銀監(jiān)會(huì)將推動(dòng)信托業(yè)回歸主業(yè)，清理和規(guī)范信托公司開展的非標(biāo)準(zhǔn)化理財(cái)資金池等具備影子銀行特征的業(yè)務(wù)。據(jù)了解，銀監(jiān)會(huì)正在探索信托產(chǎn)品登記機(jī)制，嘗試建立“信托穩(wěn)定基金”的行業(yè)救助機(jī)制。

　　銀行同業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，去年8月以來(lái)，審計(jì)署開展地方政府性債務(wù)審計(jì)，同業(yè)業(yè)務(wù)受到一定沖擊，增速有所放緩，銀監(jiān)會(huì)原計(jì)劃出臺(tái)“9號(hào)文”，已暫時(shí)擱置。

　　前述接近銀監(jiān)會(huì)人士坦言，銀監(jiān)會(huì)針對(duì)銀行理財(cái)、同業(yè)業(yè)務(wù)的監(jiān)管政策，均顯得滯后，這背后反映了銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管寬容，過于袒護(hù)商業(yè)銀行利益。他認(rèn)為，當(dāng)前的“9號(hào)文”處境尷尬，出臺(tái)與否，已經(jīng)意義不大。

　　被納入影子銀行體系的融資擔(dān)保公司和P2P(Peer to Peer，簡(jiǎn)稱P2P)新型網(wǎng)絡(luò)借貸公司，相關(guān)整治和規(guī)范工作已經(jīng)啟動(dòng)。近期，銀監(jiān)會(huì)等八部委啟動(dòng)融資擔(dān)保清理行動(dòng)，對(duì)以“擔(dān)保”名義宣傳但不經(jīng)營(yíng)擔(dān)保主業(yè)、從事非法吸收存款等業(yè)務(wù)的行為，予以查處和取締。

　　央行等相關(guān)部門也正在醞釀起草P2P的監(jiān)管細(xì)則，有望今年上半年發(fā)布。

　　監(jiān)管協(xié)調(diào)難題

　　對(duì)于中國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局來(lái)說，將影子銀行納入監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系遇到的首要難題，便是如何科學(xué)合理地界定其邊界和范圍，統(tǒng)計(jì)和評(píng)估其規(guī)模與影響。

　　在前述接近銀監(jiān)會(huì)人士看來(lái)，“國(guó)辦107號(hào)文”顯然沒能解決這一難題。而其本身的局限性，也將制約中國(guó)對(duì)影子銀行監(jiān)測(cè)、監(jiān)管進(jìn)程，這有可能為潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)埋下伏筆。

　　央行一直希望從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，防范和控制銀行表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一位央行中層官員曾坦承，影子銀行快速膨脹，給央行帶來(lái)了潛在挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：影子銀行的一個(gè)顯著特征表現(xiàn)為信用擴(kuò)張，信用擴(kuò)張另一面是實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)債率攀高，企業(yè)總體負(fù)債率大幅提升，這或許代表了一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，以開放式的理財(cái)產(chǎn)品為例，對(duì)貨幣調(diào)控的有效性產(chǎn)生影響。

　　他進(jìn)一步表示：不同的影子銀行定義，政策指向會(huì)有差異，政策內(nèi)涵也會(huì)不同。然而，銀監(jiān)會(huì)卻將銀行理財(cái)、信托、銀行同業(yè)等業(yè)務(wù)排斥在影子銀行體系之外，一定程度上容忍銀行表外業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張，無(wú)疑讓央行被動(dòng)。

　　當(dāng)前這種分歧在加深，監(jiān)管協(xié)調(diào)難度在增大。一位央行內(nèi)部參與監(jiān)管部門政策協(xié)調(diào)的官員感嘆道，金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)比想象的要困難很多。

　　毋庸置疑，影子銀行的確發(fā)揮了積極作用，有存在的必要性。中金公司一位研究人士看來(lái)，對(duì)待影子銀行體系需要平衡監(jiān)管和金融創(chuàng)新的關(guān)系。

　　以2012年以來(lái)興起的一輪資產(chǎn)管理新政為例，各類金融機(jī)構(gòu)理財(cái)產(chǎn)品迅速涌現(xiàn)，這一方面為實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資提供有效的通道，但卻存在借短融長(zhǎng)、期限錯(cuò)配、規(guī)避監(jiān)管和監(jiān)管套利行為，其中大量資金池業(yè)務(wù)存在信息透明度差等問題，是具有典型影子銀行特征的業(yè)務(wù)，蘊(yùn)含潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　如何拿捏創(chuàng)新與監(jiān)管的分寸，是擺在相關(guān)當(dāng)局面前的現(xiàn)實(shí)難題。既不能對(duì)影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)放任自流，又不能簡(jiǎn)單地一刀切，禁止影子銀行體系的發(fā)展和有益的金融創(chuàng)新。

　　更進(jìn)一步說，影子銀行發(fā)展還需要處理好金融安全與市場(chǎng)效率的關(guān)系。部分影子銀行業(yè)務(wù)出于監(jiān)管套利的考慮，帶來(lái)額外的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累。但也有部分影子銀行業(yè)務(wù)有助于提高金融市場(chǎng)效率、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，提升資金的配置效率，應(yīng)予以肯定和保護(hù)。王兆星曾撰文認(rèn)為，問題在于，這兩種影子銀行業(yè)務(wù)交織在一起，很難完全區(qū)分開來(lái)。這也進(jìn)一步增加了監(jiān)管難度。

　　從國(guó)際最新動(dòng)向看，在FSB和美國(guó)、歐元區(qū)主要經(jīng)濟(jì)體，對(duì)影子銀行體系和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，還處在探索階段，F(xiàn)SB雖然提出了對(duì)影子銀行體系的三個(gè)識(shí)別步驟和五類經(jīng)濟(jì)功能劃分方法，但這僅僅是常識(shí)性方案，本身尚不清晰、具體，有賴于各國(guó)在實(shí)踐中不斷豐富和補(bǔ)充。

　　2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)�？梢娊�(jīng)濟(jì)運(yùn)行不確定因素的潛在風(fēng)險(xiǎn)正在增加，地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)和產(chǎn)能過剩行業(yè)，對(duì)影子銀行的融資依賴程度在不斷增加。對(duì)影子銀行的政策取向還需要在“保增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”之間尋找平衡。

　　中金公司最新研究報(bào)告認(rèn)為，對(duì)影子銀行的規(guī)范和監(jiān)管在短期會(huì)造成社會(huì)融資的緊縮，抬升非金融部門整體融資成本，對(duì)投資需求形成拖累，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨下行風(fēng)險(xiǎn)。

　　【作者：《財(cái)經(jīng)》記者 王培成 】