沒那么簡單——PPP的火爆與理性

　　文 | 本刊編輯部

　　全球最大的PPP市場，這頂桂冠已經被中國穩穩摘取。

　　截至2016年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目平臺入庫項目已達9285個，總投資額10.6萬億元，成功突破10萬億。

　　據相關人士透露，財政部將于近期發布的第三批PPP（Public-Private Partnership，政府與社會資本合作模式）示范項目，項目總數超過一千，投資總額超過1萬億元，在數量上和規模上較前兩批示范項目都有顯著的增長，涉及能源、交通運輸、水利、環保、保障性安居工程、教育、文化、醫療等公共服務領域。在新一批示范項目的帶動下，各地的PPP示范推介項目也將陸續密集推出。PPP已經成為我國經濟領域最為活躍的因子之一。

　　作為一種市場化供給管理方式，PPP模式通過放開市場準入，使社會資本有機會參與市場競爭，成為基礎設施和公共服務的主要供給者，并能憑借其專業技術和管理機制優勢，提高資金運用效率。

　　PPP被寄予厚望。它要在供給側結構性改革、積極財政政策落實、新型城鎮化建設、政府職能轉變、地方債務問題化解、民間投資提振、“一帶一路”戰略實施等方面發揮重要作用；更被界定為一項推進國家治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，一次體制機制的變革，引領經濟發展新常態的新模式、新動力。

　　現實中，PPP實施過程中，取得了成效，也存在問題，亟待體制機制創新和配套改革。

　　前世今生

　　太陽底下沒有新鮮事。

　　20世紀80年代，一小部分外資以BOT項目的形式，嘗試進入基礎設施領域，成為了我國早期的PPP，其中，深圳沙角B電廠是得到國內外廣泛認可的成功案例。

　　隨著改革開放推進，90年代中后期，外資通過PPP模式掀起了一波參與我國基礎設施建設的浪潮，其中，廣西來賓B電廠項目被奉為經典。與外資基本同步，國內民營資本開始試水PPP，以泉州刺桐大橋項目為代表。

　　2002年中央政府禁止各級政府為外企提供固定收益率的擔保，外企逐步淡出PPP領域。2000年以后，建設部推行市政公用事業特許經營制度改革，民營資本通過PPP模式快速進入污水處理、自來水、新城開發、開發區建設、路橋等領域。

　　然而，隨著一些PPP項目失敗案例陸續出現、地方融資平臺興起，2007~2012年間，我國PPP改革發展基本處于停滯狀態。根據世界銀行2013年PPI數據庫顯示，1990~2012年，中國上馬的1065個基礎設施建設PPP項目，主要集中在2007年以前。

　　直到2013年7月31日，在國務院常務會議上，李克強總理提出，“推進投融資體制改革，發揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營”，這或許可以被看作是PPP沉寂多年之后重新啟動的一個信號。

　　2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。自此，作為政府轉變發展思路、推進政治體制改革、創新經濟發展模式的重要手段，PPP改革發展明顯進入快車道，各地迅速掀起一輪新的PPP熱潮。

　　自2014年以來，我國PPP投資規模幾乎每年都在成倍爆發式增長，目前很多項目已經進入實施落地的關鍵階段。財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期顯示，截至2016年6月30日，進入執行階段項目619個，總投資額已達1萬億元，落地率23.8%。財政部兩批示范項目232個進入執行階段項目105個，總投資額3,078億元，落地率達48.4%。與3月末相比，入庫項目落地率穩步提升，示范項目落地率更是呈加速趨勢。有專家預計，到2016年年底，入庫項目總的投資金額可望達到18萬億元，落地項目的總投資額將突破3萬億元。

　　在全部入庫項目中，貴州、山東、新疆、四川、河南居項目數前五位，總計4930個，占據全國PPP綜合信息平臺項目庫的“半壁江山”。其中，貴州以1665個項目、13362億元投資總額高居榜首，PPP模式也為這個西部大開發重要節點省份打開了新局面。以高速公路建設為例，“八山一水一分田”的貴州，修建高速公路只能逢山開路、遇水搭橋，橋梁、隧道幾乎要占到一條路的一半，建設成本比全國平均水平高出約50%。2015年，經濟財力一般的貴州省，通過PPP模式在西部省份中第一家實現高速公路“縣縣通”，總里程在全國排第八位，并創造了交通投資總量和高速公路增量兩個全國第一。

　　火爆背后

　　首先，經濟發展新常態，讓PPP模式競爭優勢凸顯。全球經濟持續不景氣，我國經濟尚處于探底階段，要實現增速換擋回落，從過去10%左右的高速增長轉為7%左右的中高速增長，守住2016~2020年經濟年均6.5%的增長底線，關鍵是要推動發展方式從規模速度型轉向質量效率型，經濟結構調整從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉，發展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動。盡管PPP不是新生事物，在我國發展歷經曲折，還有不少失敗的案例，但作為國際公認的一種市場參與公共資源配置的有效途徑，PPP的發展潛力很好，改進完善的空間很大，可以在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等領域發揮創新驅動的作用。

　　以新型城鎮化建設為例，根據財政部預測，2020年中國城鎮化率將達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。這意味著，在高速公路、城市交通、污水處理、供水、醫療、養老等關系人民群眾切實利益的公共產品與服務方面需要巨量投入。以PPP模式來推動，一方面可以彌補政府投入不足出現的巨大資金缺口，穩住投資增速，加快新型城鎮化化進程，為經濟中高速增長托底；另一方面通過引入市場競爭和激勵約束機制，可以讓政府和社會資本各自取長補短、發揮雙方優勢，降低工程造價費,提高公共產品或服務的質量和供給效率，轉變政府職能，減輕政府財政負擔，達到多方共贏的效果。

　　其次，國家層面加強頂層設計，打開PPP模式發展空間。2013年是PPP重啟之年，由于下半年才開始明確推進，所以相關政策文件不多。國務院就加快棚戶區改造、加強城市基礎設施建設、加快發展養老服務業、政府向社會力量購買服務分別出臺相關意見，為PPP進入相關領域提供了政策支持。

　　2014~2016年，PPP處于爆發式增長階段，也是相關政策、法規密集出臺的時期，PPP的戰略地位得到顯著提升，對我國經濟社會發展的重要意義得到充分闡釋。據不完全統計，國務院，財政部、發改委、建設部、交通運輸部、水利部、能源局等相關部委發布的專門針對PPP或涉及PPP的政策法規共有140個，2014年29個、2015年82個、2016年截至5月底29個。其中，財政部、發改委等出臺的“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”、PPP綜合信息平臺等政策、措施，從政策層面對PPP推廣予以指導，從實際操作方面明確基本操作流程、規范和法律地位、利益保障等問題，增強了社會資本與政府合作開發項目的意愿和信心，為PPP快速推廣提供了堅強的政策法律保障。

　　再次，地方政府面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，把PPP作為化解矛盾的關鍵抓手。為應對2008年美國金融危機，我國投入4萬億元拉動建設投資，這種由政府主導、以土地財政為根本、以城投公司等地方融資平臺貸款為主要模式的經濟刺激政策，短期起到了一定作用，但是不可持續，而且還聚集了地方政府債務風險。根據審計署公報顯示，截至2013 年6 月底地方政府性債務余額已高達近18 萬億元，其中償還責任債務約10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。

　　為了防止地方債堰塞湖問題繼續擴大，2014年，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部出臺了《地方政府存量債務預算管理清理甄別辦法》。政策明確規定鎖定地方政府債務存量，要求債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整；債務納入預算管理，財務公開；擬定償債順序，近乎于為地方政府資金建立財務制度。融資的另一個渠道是發行政府債券，但必須通過省級政府進行，并且要求比較嚴格。可以說，地方政府融資平臺的歪門已經被堵塞，政府債券的正門又沒完全打開，于是，PPP成為了地方政府的關鍵抓手——一方面有助于發展地方經濟，另一方面又能緩和、甚至解決“缺錢”與“欠債”的矛盾。

　　最后，市場流動性寬松、資產配置荒，推動PPP發展加快步伐。2015年下半年后，貨幣超發、資金寬松的情況愈發明顯，固定收益資產回報持續下跌，權益投資沒有形成足夠的規模，而傳統實業低迷、地產投資下滑，金融機構普遍面臨優質資產稀缺的困境。在這樣的背景下，回報穩定、風險較小的公共產品與公共服務類資產日益受到金融資本青睞。

　　PPP項目正好契合了這個需求。據了解，在很多地方，一個優質的PPP項目，除了業內的社會資本虎視眈眈外，還吸引了包括銀行、券商、保險、融資租賃、資產管理等金融資本的目光，甚至競爭激烈。有業內人士笑稱“以前是市長找銀行，現在是銀行找市長”。金融資本通過設立產業投資基金、開展項目建設融資、直接與社會資本組成聯合體等方式參與極大地推動了PPP的改革發展步伐。

　　任重道遠

　　然而，必須認識到，PPP不是包治百病的“萬能靈藥”，期望值不能過高。PPP出現爆發式增長有其歷史背景和現實原因，正在對我國經濟社會發展產生積極而又深遠的影響。但是，如果不斷地拔高，任其野蠻生長，熱潮背后難免瘋狂，走上神壇容易，一旦跌落或許是不可承受之重。

　　盡管PPP在很多公共領域能發揮市場配置資源的優勢，但并非無往不利、所向披靡，不是所有項目都適合PPP模式。PPP很重要，可又沒那么重要，不能成為地方政府推卸提供公共產品與服務的理由，也不能當作提振地方經濟的“救命稻草”。

　　從PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家來看，PPP投資占公共投資的比例不超過15%。PPP是傳統交付模式的補充，只有滿足能夠更好地實現物有所值這一目的時，才被采用。如果不科學論證，盲目推行，失敗的PPP項目造成的后果，可能比傳統模式更嚴重。比如，2002年啟動倫敦地鐵系統PPP項目，因風險分擔不合理以及投資成本、維護成本、運載總體表現等預估與實際情況相差較大而失敗，導致了41億英鎊的巨額損失。

　　PPP項目收入來源主要分為政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等三類。根據 PPP 項目財政承受能力論證指引要求，全部PPP 項目需要從預算中安排支出，每年占一般公共預算支出的比例不超過10%。以2015年為例，地方財政支出為 15 萬億元，其10%對應 1.5 萬億元，就是用于政府付費類和可行性缺口補助類 PPP 項目的財政支出的理論上限。而從項目庫的區域分布看，一般越是經濟相對落后的地方，上馬PPP的動力越足，經濟發達的地方熱情則相對較低。比如，江浙兩省項目數各200多點，排在中間，北京、上海、天津、廣東項目數加起來還不到200，上海更是只有1個。六個經濟發達省市的項目總和占全國項目總數的十五分之一，投資總額約占全國投資總額的九分之一。由此推斷，實際上限應當遠遠低于理論上限，估計可用于PPP項目的財政支出不會高于1萬億。然而，從龍元建設、東方園林等一些上市公司披露中標的PPP項目來看，大部分都屬于政府付費和可行性缺口補助類，而且很少或沒有項目運營。隨著落地執行的項目越來越多，面對十幾萬億甚至幾十萬億體量的PPP項目，地方政府的財政支付壓力有多大，能否守住10%的紅線？

　　我們應該防范PPP項目出現異化的風險。在項目識別方面，就應該嚴把入口關，戴著PPP的帽子做BT（建設—轉讓）、市場化的非公共資源項目裝入PPP籃子等行為要嚴格禁止。

　　PPP模式通俗點可以理解為社會資本出力、政府出信用、金融機構出錢，政府分期付款、項目分期回報的運營管理模式。這種模式杠桿率高、容易誘發超前消費。因此要科學嚴謹做好物有所值評價和財政承受能力論證，做到量入為出、穩妥有序推進，防止出現新的影子銀行甚至是龐氏陷阱。否則就會損害政府信用、發生金融風險。如果出現問題的項目較多，一旦發酵或產生傳導效應，有可能會導致系統性風險，產生不可估量的嚴重后果。

　　只有抓住核心本質，才能推動PPP規范、健康、可持續發展。

　　PPP項目周期長，一般是二三十年或更長時間，具有參與主體多元、利益訴求多樣、實現方式復雜等特點。盡管我國新一輪PPP爆發出蓬勃的生命力，但是總體上才算是剛剛起步，還處于初級階段。

　　入庫容易落地難，怎樣才能避免以前走過的彎路，盡可能地減少失敗的案例？財政部中國財政學會PPP專業委員會秘書長孫潔接受《英大金融》采訪時強調，PPP不僅是一種融資工具的創新，更是一種公共服務提供模式和項目管理方式的變革，“融資是僅僅借別人錢辦事，而管理是借別人能力辦事”。PPP模式的本質是政府公共部門與社會資本方合作，共同建設、運維公共產品，提供公共服務，更高效地滿足社會公眾訴求，更有效地利用好政府財政資源，完成公共部門的目標。

　　PPP模式有提高供給效率和服務質量的硬性要求，對與政府合作的社會資本方的資金實力、技術與服務、管理能力、融資能力等方面都有較高的要求。PPP模式的優勢在于“讓專業的人辦專業的事”、“花自己的錢辦自己的事”，而不是“花別人的錢辦別人的事”。這樣，從體制機制上保證了項目工程的造價相對較低，而公共產品的質量、公共服務的水平相對較高，達到“更好地實現物有所值”的目的。

　　規范方面，我國對PPP模式的制度化建設做了大量工作，初步形成了由法規、管理機構、操作指引、標準化工具和專業培訓組成的，成體系的PPP政策制度框架。然而，PPP立法的重要性不可忽視，應該加快推動。通過全國人大立法的方式來規范市場秩序，明確政府搭臺、市場唱戲，政府機構和社會資本各司其職、各負其責，針對公共利益與項目公司利益的如何平衡、項目風險如何分擔、政府違約如何處理、項目如何監管等各方關注的焦點問題設定原則、標準，有利于消除參與各方對政策“朝令夕改”的擔憂，從根本上為PPP模式提供穩定的法律環境。

　　同時，法律制度和政策體系，還不足以確保PPP順利推進。PPP項目涉及法律法規、國家政策、項目管理、工程技術等各個方面。合同設計、投融資方式、價格和回報、風險分擔、利益調整、監管等與項目自身條件稟賦、工程方案、工藝技術路線、投資構成、項目運行方案等密切相關，實際操作中可能會遇到各種問題，需要在項目運作中總結經驗、吸取教訓，持續完善相關技術標準和操作規范。

　　PPP推廣普及，非朝夕之事，需系統謀劃；PPP改革發展，前景光明，而任重道遠。