ppp救火地方債

　　應該正確認識PPP模式在化解政府債務問題中所起的作用，既要發揮PPP模式的優越性，又要正視PPP模式發展過程中存在的風險，并積極防控。

　　文 | 孫潔 薛天愷

　　我國地方政府舉債主要用于基礎設施建設和公益性項目建設。其中，市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設舉債占了政府舉債總支出的近70%。保障性住房、教科文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護分別占債務支出的7%、5%、4%、3%。市政建設、土地收儲和交通運輸是政府舉債的主要支出方向，而這恰恰也是PPP模式所能夠適應的行業。

　　PPP模式作為一種新的創新機制，可以在不增加額外的政府債務的情況下，引入社會資本實現政府的職能，對于緩解地方政府債務壓力，化解地方政府債務具有重要的意義。

　　應用潛力巨大

　　十八屆三中全會明確提出，要構建現代市場體系，并使市場在資源配置中發揮決定作用。PPP模式引入民間資本進入公共物品、公共服務領域，無疑是發揮市場在資源配置中決定作用的一種創新機制。2014年第四季度以來，國家大力推進PPP項目建設，PPP建設進程得到空前發展，PPP項目建設達到了歷史新高度。

　　2015年5月，國家發展改革委員會建立了首個國家部委層面的PPP項目庫，向社會公開推介了1043個項目，總投資1.97萬億元。項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等領域。2015年12月，國家發改委公布了第二批PPP 推介項目，共計1488 個項目，總投資2.26 萬億元，涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域。相比于第一批項目，無論是在項目數量、投資金額還是在覆蓋的領域均有了明顯的增長。今年以來，PPP項目推進明顯加快。入庫項目數呈逐月增加趨勢，平均每個月增加457個，投資金額平均每月增加5000億元。截至2016年6月末，我國PPP項目入庫數達到9285個，總投資額達到10萬多億元。一年時間發展的PPP項目較第一批入庫項目在項目數上翻了9倍，投資金額是第一批項目數的10倍。PPP項目推進速度翻倍增長。

　　據財政部資料顯示，截至2016年6月，從投資金額和項目數量上看，市政工程項目數3241個，投資金額為27830億元；交通運輸項目數1132個，投資金額為33238億元；片區開發項目數554個，投資金額為10128億元。三者的合計項目數為4927個，項目數占比53%；合計投資額71196億元，占總投資的70%左右。三者在PPP項目中占有著絕對的優勢，是PPP項目的主要投資方向。從中可以看出，基礎設施建設不但是PPP項目的主要投資方向，而且也是地方政府建設的主要投資方向，PPP項目投資與地方政府投資之間有著相同之處，這也就為PPP模式化解地方政府債務創造了條件。

　　依據世界銀行以及亞洲開發銀行關于PPP項目應用范圍的界定，我國地方政府當前的債務支出中市政建設、交通運輸設施建設、保障性住房、科教文衛、生態建設和環境保護以及工業和能源等項目均可實施PPP項目，實施項目可占地方政府負有償還責任債務的71%，即政府至少可以將71%的負有償還責任的債務通過PPP項目轉移給私人部門，由政府與私營部門共同承擔風險。

　　根據國家審計署統計的最新數據來看，截至2013年6月底，地方債務總額為178909億元，其中，負有償還責任債務為：108859億元，占60.85%。如果按照2013年的地方政府負有償還責任的債務與2016年PPP項目投資額度進行大體的推算，我國的PPP實施項目占地方政府負有償還責任債務的比重為56%左右，遠遠沒有達到國際規定的71%的上限。此外，我國PPP項目處于起步發展階段，由于各種外部原因，PPP項目的實際投資金額必定遠小于10.1萬億元。因此PPP項目在我國的應用潛力巨大。

　　把握關鍵環節

　　雖然PPP模式在我國應用潛力巨大，對化解我國地方政府債務具有重要的所用，但是PPP模式在我國處于起步階段，存在的問題依舊不能夠忽視。因此，應該正確認識PPP模式在化解政府債務問題中所起的作用，既要發揮PPP模式的優越性，又要正視PPP模式發展過程中存在的風險，并積極防控。

　　首先，要加強對地方政府債務的風險管理。在PPP模式下，政府與私人部門之間形成了利益共享和風險共擔的伙伴關系。盡管政府部門在PPP模式下可以將政府債務風險部分轉移給私人部門，但是私人部門在項目實施過程中一旦出現財務問題甚至是破產，政府不但要承擔原有的債務而且還要承擔私人部門所面臨的破產風險。因此，政府需要對債務風險進行控制。一方面，政府應該對合作的私人部門進行嚴格的篩選，選擇資質最優的公司進行合作，確保合作伙伴有良好的資信能力。另一方面，政府要與私人部門簽訂詳細的合作協議，明確各自的職責和承擔的風險。此外，政府應要求合作的私營部門提供一定比例的運營保證金作為風險防控基金，一旦私營部門出現財務危機，政府部門可用私營部門提交的風險保證金來降低政府債務風險。

　　其次，要嚴格把控對PPP項目的篩選。通過PPP模式化解地方政府債務，首先要選擇有良好的回報能力、可產生穩定現金流的項目。只有保持穩定的現金流才能在長期的項目建設中對政府債務的化解進行合理的規劃，充分分散政府的債務風險。對于未來預期現金流較弱、經濟回報能力較弱的項目，則應該注重選擇較好的長期盈利模式，同時可以對項目提供靈活的政策和有力度的激勵措施。政府可以通過對項目提供有效的激勵措施，如最低經營收入保證、授予經營現有收費設施的專營權、商業自由空間、為項目提供稅收優惠等。

　　再次，要加強PPP模式的立法監管。PPP 項目需要通過建立完善的規范體系來約束參與雙方，做到有法可依。對比國外PPP發展成熟的國家，英國沒有針對PPP進行專門的立法，通過財政部頒發各種文件進行管理；加拿大通過各級政府積極制定基礎設施規劃對PPP進行管理；美國則推動PPP模式相關政策立法，并對相關法典進行修正的方式進行管理。各國對PPP模式的管理的方式不盡相同，但是各國都有一套完善成熟的體系支撐PPP模式的順利運作。但目前我國相關制度滯后，法律的權威性、地方政府政績考核指標制定等也存在問題，制約了PPP 的進一步發展。所以，應加強PPP項目的立法，加強PPP 項目在法律制度上的規范，以法律方式對PPP項目進行定位，并為PPP項目的實施提供法律支持，形成適合中國發展的PPP模式管理體系。

　　最后，要加強PPP專項基金建設。PPP專項基金建設是防范市場風險和債務風險的重要保障，對推動PPP 市場發展起著重要的作用。這一領域的典范是加拿大。截至2013年，加拿大政府共向PPP 基金提供了12億加元，已承諾支持21個項目，支持了16 個領域使用PPP模式，撬動社會資本超過60 億加元。PPP專項基金不僅可以為PPP項目發展提供必要的資金支持，并撬動社會資本支持，而且還能防范政府和私人部門合作過程中的債務風險和財務風險。目前，雖然我國明確了每年全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%的規定，國內PPP引導資金超過了7000億元，但是我國沒有專門的管理PPP專項基金的機構，沒有形成合理的基金經營體系，制約著基金的使用效率。因此，應加強PPP專項基金建設，合理的使用專項基金引導PPP項目建設，形成PPP模式基金管理體系。