本報記者　夏曉柏　實習記者　彭立國　

　　湖南“兩型社會”綜合配套改革試驗或將“試水”土地配套改革。

　　近日，記者從湖南省國土資源工作會議上獲悉，湖南省政府決定將長株潭城市群建設成為湖南土地使用和管理創新的先導區。湖南省委副書記、省長周強在會上要求，從農村土地流轉和土地補償安置等方面入手，加緊研究制定長株潭城市群土地管理改革方案；并要求相關配套方案必須在2008年3月底前完成。

　　“土地管理配套改革的關鍵是建立農村土地所有權流轉制度，大力拓展用地空間，實行土地的集約利用。”湖南省政協委員、湖南崇民律師事務所主任李德文在接受記者采訪時坦言，長株潭“兩型社會”建設要突破土地“瓶頸”的制約，必須破除土地管理的“二元困局”，推進土地管理制度創新，加快農村土地所有權流轉。

　　二元體制下的

　　農村土地流轉困局

　　“長株潭三市交界大部分都是農村，也是未來融城的重心，但其土地性質是農村集體產權土地，在現行體制下無法直接轉化為城建工業用地。”李德文表示，由于我國實行二元土地管理體制，土地分國有和集體兩類，國有土地可以入市流轉，而農村集體土地入市流轉則只有轉化為國家土地后才能進行，中間還有一個“征地”的環節。

　　在他看來，長株潭融城必然催生巨大的用地需求，但現實的矛盾擺在眼前：一邊是城建工業用地趨緊，需要向農村不斷拓展；另一邊卻是農村集體土地受制于二元管理體制不能直接上市流轉，粗放利用和浪費嚴重。

　　“這種土地管理二元體制帶來了農村土地所有權流轉的現實困局，而且衍生出一系列其它問題。”李德文解釋說，二元體制不但加大了土地流轉成本，制約土地的集約利用，而且它極易導致農村集體土地變相國有化，成為地方基層政府甚至個別官員牟取私利的工具。

　　“最根本的問題就是農村集體土地所有權屬不明晰。”李德文一針見血地指出，雖然法律規定農村土地歸農民集體所有，但由于“農民集體”沒有明確的法人或法人代表，在行使具體權利時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現。

　　二元體制下土地管理的另一個弊端是，對失地農民的補償明顯偏低，無法使農民的利益得到長遠保障。

　　湖南省國土資源廳政策法規處工作人員向記者透露，現在征地并不是按土地的實際價格進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準。根據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10倍-16倍，最多不超過30倍。

　　“按照這個標準，對農民的現金補償通常都在每畝1.5萬至3.5萬元之間，雖然像長株潭交界的城市近郊地帶可能會高一點，但相較于政府將同一地塊在土地二級市場通過招拍掛出讓所獲得的收益，這個補償標準是很低的。”李德文表示，作為參加交易的一方，農民完全有權利分享上漲的地價和地租，但是在現行征地制度下，農村集體土地轉用的市值增加則歸政府所有，農民被排除在農村集體土地轉用收益分享之外。

　　“這實質上是對農民土地增值收益的一種剝奪。”李德文表示。

　　農村土地所有權入市流轉

　　“破解農村土地流轉困局的關鍵是建立農村土地所有權流轉制度。”李德文表示，在現行法律框架內，農村集體土地所有權是不完全的，農民只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式對農村集體土地所有權進行流轉。附著于農村集體土地之上的租賃、抵押、轉讓、入股等權利都與農民無緣。

　　中國科學院地理科學與資源研究所研究員楊宇鵬認為，只有將農村集體土地的所有權與使用權高度合一，消除國有土地與農村集體土地權利上的不平等，在工業化、城市化過程中大幅度提升土地的經濟價值，才是真正保護了農民的利益。

　　李德文毫不諱言農村土地所有權流轉是對當前二元土地管理體制的全新突破，因此在區域選擇和技術操作層面一定要把握好切入點。

　　“在區域選擇上應重點考慮那些政策資源配置良好、基礎條件完善的地區。”他認為湖南長株潭交界地區是理想區域：綜合改革政策配套良好，毗鄰三市產業集中區域，且周圍多是農村。

　　而在技術操作層面，他強調更多的是農民在土地所有權流轉中的市場主體身份：農民必須與交易另一方處于平等的市場主體地位，擁有對土地所有權的各項完整權利，包括占有權、收益權、使用權、處分權，也包括轉包、租賃、抵押、入股等權利。“只有這樣，才能保證農民利益的公平實現。”

　　“當然，建立農村土地所有權流轉制度并非否定征地制，這一點必須明確。”李德文坦承，農村土地所有權流轉的著力點是通過改革現行征地制度，賦予農村集體土地完整的土地所有權，以充分利用市場機制配置有限的土地資源。“因此，在農村土地所有權流轉中，必須提高農村集體土地的征地補償價格和建立失地農民保障機制，使失地農民的生活水平不致下降，這是兩個不能繞開的問題。”

　　而農村土地所有權合理流轉的好處也顯而易見，它不但能最大限度地實現農民的土地增值收益，而且能從制度層面防止土地的粗放利用和浪費現象，實現土地的集約利用。同時還能為“兩型社會”建設騰出大量土地，讓土地資源發揮出更大的經濟效應。