由人民銀行牽頭起草的一份關于調整農發行職能范圍的指導意見很快將獲得國務院批準。據此，農發行的業務范圍將突破以往政策限制，獲得相當規模的擴展

　　□ 本刊實習記者 常紅曉/文

　　打開中國農業發展銀行(以下簡稱農發行)網站，行長何林祥謹慎微笑的頭像隨即跳

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入眼簾。在何的頭像上方，是藍天白云襯托下不斷閃爍跳躍的大幅字幕：“辦好農村政策性銀行，大力支持農村經濟發展”。

　　——此時此刻，何林祥有理由微笑。據記者了解，由人民銀行牽頭起草的一份關于調整農發行職能范圍的指導意見很快將獲得國務院批準。據此，農發行的業務范圍將突破以往政策限制，獲得相當規模的擴展。

　　——記者還了解到，農發行還將獲得相應的財政支持政策。與此同時，在銀監會加緊起草《中國農業發展銀行條例(草案)》中，詳細規定了農發行的職能定位和管理體制，將依據新政策擴大后的業務范圍以法規的形式固定下來。

　　職能的先予后取

　　—— 1994年成立時，根據《中國農業發展銀行章程》，中國農業發展銀行主要任務為：“以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務�！边@是一個直屬國務院領導的政策性金融機構，注冊資本為200億元人民幣，主要資金來源為央行提供的再貸款。

　　——農發行最初的業務范圍相當廣泛，兼有信貸業務和財政任務。主要的業務基本由農業銀行和工商銀行劃入，具體包括：主要農副產品的國家專項儲備貸款、農副產品的收購、調銷、批發貸款、糧棉油加工企業的貸款；國務院確定的扶貧貼息貸款、老少邊窮地區發展經濟貸款、貧困縣縣辦工業貸款、農業綜合開發貸款以及其他財政貼息的農業方面的貸款；辦理國家確定的小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款；辦理中央和省級政府的財政支農資金的代理撥付，為各級政府設立的糧食風險基金開立專戶并代理撥付。

　　——在1998年以前，農發行的開發性貸款由于缺乏內控一度問題多多。據2004年5月11日《金融時報》報道：“當時的農發行除負責糧棉油收購、儲備、調消貸款的發放和管理，還承擔著扶貧、農業綜合開始、基建投放貸款等多項業務，常常顧此失彼，導致收購資金‘跑冒滴漏’。到1998年時，不僅1991年以前的虧損掛賬沒有消化，又新增掛賬1000多億元，使得中央財政不堪重負……據統計，1998年前，中央銀行安排的糧棉油收購專用貸款大幅增加，但其中將近40％被挪作他用�！鞭r發行成立之初保本經營的目標徹底落空。

　　——1998年3月，國務院決定將開發性貸款業務從農發行中完全剝離，還歸農業銀行。

　　沉重的歷史包袱

　　——此番調整至今，農發行一蹶不振。

　　——2001年至今，隨著放開購銷的糧食流通體制市場化改革，市場主體多元化，農發行的貸款余額和糧棉油收購貸款總體上都呈現萎縮趨勢。何林祥本人曾在2003年4月的一次講話中提到，“2002年，在放開糧食購銷市場的8個主銷區省份，農發行發放的糧油收購貸款比上年下降56％�！睋�統計，2002年，農發行全行累計發放糧棉油貸款比上年同期減少了152億元，其中糧食貸款減少了62億元。

　　——這種趨勢在糧食主產區表現得十分突出。隨著各地糧庫的撤并，農發行的相當多支行嚴重人浮于事。據中國農大經管學院教授何廣文在東北地區的調查，2002年，東北某縣一個有12名員工的支行，糧食總貸款額不足50萬元，而當年費用卻高達110多萬元。而另一個縣支行，有20多人，竟然只負責1個國有糧庫的貸款。還有的縣支行近2～3年甚至沒放過一筆貸款。據其估計，此類農發行支行，全國約占30％～40％。

　　——更讓人擔心的是基層支行資產閑置，造成了相當的浪費。全國2000多個縣(市)設有農業發展銀行，每家分支行均需斥巨資建辦公樓。建一個地市分行辦公樓，耗資一般需要數千萬元，耗資超過億元者也間或有之。遼寧某市農發行分行辦公樓就耗資了1.2億元。

　　——何林祥也向媒體承認，業務極度萎縮給農發行帶來嚴峻挑戰：職工情緒不穩，人心思動。而農發行在全國有省、地、縣機構2000多個，員工近6萬名，各種固定成本不能不支付。

　　——此外，為了配合1998年糧改推出的“三項政策、一項改革”，農發行累計發放糧棉油貸款9187億元。由于政策設計存在問題，糧食企業無法實現順價銷售，受此影響導致貸款難以收回，至今掛賬3000多億元，接近全部貸款余額的一半。

　　——除政策性虧損和業務萎縮外，農發行的內控也仍需加強。2003年6月25日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會報告通過審計農業發展銀行及其34個分行2001年資產負債損益情況，指出：1995年以來，農發行總行通過虛列支出套取資金、變相融資收取高息等方式，私設“小金庫”，累計金額達5736萬元，這些資金的管理使用混亂，不少支出沒有必要的批準手續和會計記錄。1996年至1999年，農發行總行以租賃的名義，委托一公司購買電子設備和汽車等固定資產，總金額9.2億元，其中8.1億元曾被挪用投入股市，進行股票買賣，所獲收益去向不明，涉嫌重大經濟犯罪。

　　現實的尷尬和選擇

　　——鑒于其尷尬地位，農發行的出路問題引人注目。

　　——國務院發展研究中心副主任李劍閣對《財經》指出，根據農發行目前的職能定位，其歷史作用已經完成，理當取消。

　　——但也有學者表示，對于決策層而言，保留農發行是相對現實的選擇。在現有體制下，機構、人員的撤減勢必引發巨大的利益震蕩；另一方面，如果取消農發行，必然要涉及與其他金融機構合并。商業金融的合并撤銷相對簡單，政策性銀行的撤并卻復雜得多。如果農發行撤銷，政策性業務無法移交商業銀行，而只能交給農村信用社。以農信社目前情況，完全不可能承擔這樣的政策性責任。自1996年以來，農發行完成了在基層鋪設機構的工作。糧食主產區、供銷平衡區金融供給均比較匱乏，商業銀行網點撤銷后，農發行因此更有理由繼續存在。

　　——農業部政策法規司有關官員則分析，目前金融對農村的支持力度比較滯后，農村金融體制改革本身存在很多弊端，需要改革和體制的調整來發展自己。農業作為弱勢產業需要金融的支持，需要政府掏錢來解決基本建設投資和農產品(資訊 行情 論壇)收購保證。由農業的特點和政府對農業承擔的責任決定，農村政策性銀行——農發行的存在不僅必要，而且必需。

　　人民銀行副行長吳曉靈去年4月就曾公開發表觀點：“為了穩妥和減少貸款損失，農發行可以在一些省進行擴大業務范圍的試點，在試點過程中過去已劃轉到農行的業務不再劃回，所有業務從新增項目開始�！�

　　——中國社會科學院農村所副所長杜曉山認為，解散農發行，意味著近6萬人前途勢必毀于一旦，相關利益部門也必然受到影響。從全局來看，撤銷和保留的得失需要評估�！澳壳暗姆桨缚赡苁嵌喾N制約條件下，共識比較多、決策層認識比較一致的方案，是各種利益方博弈的結果�！�

　　——中國社會科學院農村所研究員張元紅指出，如果僅僅維持現狀，可能養活不了這一大群人，最終是死路一條，所以只有擴大業務范圍，擴大融資來源，從單純依靠人行再貸款到多元化籌資。

　　——今年年初，中共中央和國務院一號文明確提出，“農業發展銀行等政策性銀行要調整職能，合理分工，擴大對農業、農村的服務范圍�！�

　　圖變求存

　　——在農發行看來，業務范圍的擴展就是生存空間的延伸。農發行曾多次向國務院表達調整職能的意愿，有關調研和方案研究很早就在內部展開。

　　——去年12月8日，人民銀行提交了“深化農村金融改革專題小組報告”，該報告提出：“把農業發展銀行辦成真正的農村政策性金融機構”，首先要適當界定業務范圍，改進經營方式；其次要明確資金籌集渠道；三是要嚴格預算管理，改革外部監管，健全內控體系。報告還要求：“政策性銀行應堅持不與商業銀行競爭和保本微利的原則。”

　　——報告提出的新業務主要包括扶貧開發貸款、農村基本建設和技術改造貸款、農業綜合開發貸款等。僅此幾條，便可大大強化其職能。

　　——據記者了解，按照農發行的設計，有關的業務范圍包括九個方面。這些新增的業務包括農村扶貧開發、農業綜合開發、農村基礎設施建設、農業生態環境建設、農業科技的開發與推廣、農業機械化、農業產業化、農村小城鎮建設、農村文教衛事業等。范圍之廣，幾乎涵蓋了所有可能的領域。

　　——農業發展銀行的資金來源主要是央行再貸款。農發行有關人士一致認為，單一的籌資渠道與開辦新的貸款業務不相適應。何林祥此前亦公開表示，必須開辟新的資金來源，建立多元化的籌資渠道。結合中國的實際，可考慮通過發行金融債券、境外籌資，以及建立農業發展基金等途徑籌措信貸資金，保證農業發展銀行有穩定的資金來源。

　　——記者了解到，除上述方式，很有可能將央行再貸款根據現有規模撥付農發行循環使用。以往不良貸款導致的壞賬根據糧改政策由中央和地方共同出資、逐步化解。

　　——據了解，根據國務院6月初通過的《糧食流通管理條例》，農發行的地位已經得到強化。其中第二十二條進一步明確農發行除了要保證政策用糧收購資金外，也可以“按企業的風險承受能力”“對國有和國有控股的糧食購銷企業、大型糧食產業化龍頭企業和其他糧食購銷企業提供信貸資金支持�！�

　　——職能范圍的調整最終意味著農發行又一次的重新定位。根據何林祥公開發表的觀點，在這種情況下，調整農發行職能定位，是加大政策性信貸支農力度。

　　——但是，記者還了解到，農發行今后的治理結構、監管與外部風險控制機制等方面的改革尚未提上議事日程。

　　——方案的出臺仍需多個部門協調。銀監會依法對農發行進行行業監督。人民銀行從貨幣總量和信貸總量上進行平衡。如何完成糧油貸款等支農任務，發改委、農業部亦有發言權。而作為“真正的出資人”，財政部顯然也有監管責任，實際上擁有最終的裁定權。

　　——目前，“關于調整農發行職能范圍的指導意見”的報告已遞交國務院，最后的決定即將作出。

　　轉型隱憂

　　——其實，農發行的定位從一開始就屬于以信貸融資為基礎的政策性銀行。由于其同時承擔了大量財政政策任務，處境顯得十分復雜。中國金融學會副秘書長、中央財經大學教授秦池江則斷言，以信貸融資為基礎的政策性銀行如不按照信貸融資規則運行，最終很難成功。

　　——秦指出，“三農”問題的金融支持，核心是信貸支持。中國50年來的實踐和農發行的10年歷史證明，對農業的政策性支持，單純從設立機構、提供貸款著眼，不太成功。

　　——事實上，以信貸融資為基礎的政策性銀行，本身就是市場的重要組成部分，其特征是依靠國家信用在市場上融資，財政提供擔保和一定的支持，以運用信貸融資規則和方式來實現政府的政策目標。不難發現，1994年中國設立政策性銀行時，并沒有十分明確是以財政融資為基礎，還是以信貸融資為基礎，更沒有明確設立財政融資和信貸融資之間的嚴格界限和防火墻。

　　——不少學者指出，完善目前的以信貸融資為基礎的政策性銀行，不但要強化政府的支持，落實國家信用，加強政府對市場秩序的監管，用法律約束，創造良好的信用環境；更要賦予政策性銀行以必要的市場手段和銀行功能，使政策性銀行能夠有效地實現政策性目標。

　　——專家普遍擔心，如果此番農發行職能調整只是單純以給予農發行更多的貸款業務和優惠政策為出發點，不建立真正的現代企業制度和有效的監督管理機制，進行體制上的改革，會不會再造一個“資金運用”的獨立王國？會不會導致以“扶持三農”為名走向其理論設計的反面？

　　——原農行研究所所長鄭良芳始終認為，農發行的存在主要是用行政辦法搞金融改革。他對記者說：“不搞成本核算，也沒有經過試點，結果給財政增加了很大負擔�！彼�指出，今后農發行要深入改革內部管理，變行政化管理為企業化管理，確保扶貧開發貸款的效益。農業部有關官員也承認，對農發行的考核和監督機制如果不能及時建立，銀行將很難承擔相應的責任，最終很可能回到“財政兜底”的老路。

　　——何廣文在接受記者采訪時也表示：“1994年農發行成立以來，一直沒有搞清楚一個最基本的問題，那就是政府部門應該在農村金融領域中發揮什么樣的作用。對于什么產品應該由政策性貸款扶持、什么產品只能通過商業化渠道融資的問題，沒有明確的法律界定，只是依靠行政指令行事�！焙螐V文認為，農業發展銀行的問題，已經不是僅僅依靠業務范圍的擴大、內部經營機制的轉型就能解決的。

　　——北京大學經濟學院王曙光博士認為，農村政策金融并不是嚴格意義上的公共物品，政策金融所承擔的功能，在很大程度上都可以通過市場機制來解決，而那些良好運作的所謂政策金融機構的秘訣，也正是在于充分運用了市場競爭機制和甄選機制。

　　——杜曉山則指出，如果農發行擴大職能，國家要像對四大國有商業銀行、農村信用社那樣，必須給它一個明確的、定量的考核標準。同時對于農發行改革，要明確界定債權債務，落實責任人，要有法律文件確認，形成處理意見�！稗r發行的呆賬壞賬不能全部核銷，要分門別類，哪些是政策造成的，哪些是自身責任造成，如何追究責任，要拿出辦法來。”杜曉山對《財經》說。

　　——他還舉例，農行的扶貧貸款，還貸率很低，主要的問題是沒有處理好與當地政府的關系，沒有得到地方政府的支持，沒有解決資金委托誰來做的問題。實際上，由于政府對農行扶貧貸款一不考核，二不追究責任，虧了實報實銷，每年財政給補貼幾個億，銀行虧賺無所謂，視之為一塊可隨意宰割的肥肉。因此杜指出，在政策性銀行不具備條件時，中央政府的政策性貸款，完全可以采取招標方式，委托符合條件的金融機構、企業、部門來做，嚴格約束和考核。即使農發行目前確定新的業務范圍，也最好先試點取得經驗后再決定如何推開�！�

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