李蕾：各位領導，各位來賓，老師們，同學們大家上午好，我今天匯報的題目叫“地方政府職能轉變：‘三鹿奶粉事件’的教訓”。我匯報三個問題：第一，“三鹿奶粉事件”的啟示；第二，地方政府職能轉變面臨的挑戰；第三，對地方政府職能轉變的幾點建議。

　　我們在2008年初開始研究“地方政府職能轉變”這一課題。當時就有一個初步的感覺，那就是講地方政府職能轉變講了很多年，但是一直轉變不過去，成為一個老生常談的題目，課題研究不能僅僅停留在理論探討，必須深入實際，了解和剖析現實中地方政府職能轉變中究竟存在什么問題，轉變過程中有哪些難點，最終才有可能探究出可行的改革對策。

　　我們采取了邀請相關人員進行深度訪談的方法，在一年的時間里面走訪了10個部門，舉行了21次政府官員和企業家的深度訪談會，我們走訪的部門和人員還是比較廣泛的，既包括機構改革領導部門的人員，也包括中央部委、地方政府，還包括一些企業的高層管理人員。在訪問的過程中間，我們就發現一個問題。“地方政府職能轉變”這是系統工程，所涉及面非常廣，涉及問題也非常多，對這樣龐大的工程我們怎么來分析呢？正好在2008年9月份發生了一次嚴重的公共安全的事件——“三鹿奶粉事件”，我們就從對該事件的分析入手，從這個事件里面看它折射出我們地方政府究竟干了什么、他們為什么要這么干、這樣干法還能不能持續下去，以及未來該怎么改。這是我們調研的一些圖片。

　　首先我們來看“三鹿事件”對我們的啟示。“三鹿事件”可以說是對地方政府履行職能的一次大檢閱。在大檢閱中有一大批的受害者。根據衛生部的公報，截至目前全國累計報告29萬名患兒。老百姓這樣說：“外國人喝牛奶結實了，而中國人喝牛奶結石了。”這個事件當中沒有贏家：最可憐的是孩子，幾個月大的孩子就要動手術。整個乳制品產業鏈條受到了重創。一個資產上億元的企業從爆發危機到倒閉僅用短短三個月的時間。我們的地方政府也不好受，包括石家莊市委書記在內一大批的官員紛紛落馬。

　　究竟發生什么事情呢？在今年7月份的時候全國幾個省市集中爆發嬰兒患有腎結石。在8月份的時候三鹿集團自己查明因為牛奶中摻有三聚氰胺，當時企業內部召開了一個經營班子擴大會，會上做了一個重大的也是致命的決定：不對外公開，封鎖消息。為了保密還給三聚氰胺起了個代號叫A物質。9月11日，三鹿由于媒體的報道，被迫承認700噸奶粉受污染。9月12日，集團全面停產。12月23日，三鹿集團進入破產程序。一個企業的安全生產責任事故卻把地方政府推向風口浪尖，這是為什么？因為政府沒有能夠有效履行監管職能。在訪談中，受訪人員羅列出來地方至少有四個部門都負有監管責任。老百姓就要質問政府：“你為什么沒有做？”現在，讓我們看一下政府沒做什么又做了什么。

　　我這里列了一個表。第一在今年的5月份，三鹿集團已經接到報告說奶粉里面有問題，那他們怎么辦呢？把這些原奶送到政府的質檢機構去檢查，連續送了六家機構都沒有檢測出來三聚氰胺，都認為這個奶粉是合格的，沒有找到原因。最后我們的企業自己去搞研發，研發了一個能夠檢測三聚氰胺的儀器才發現了問題。8月2號的時候當時三鹿集團已經向石家莊市政府報告了，說我們的原奶出現問題了，我們不打算不對外公布。下一步怎么辦？石家莊市政府沒有對外公布信息，也沒有及時上報情況。三鹿的新西蘭股東向新西蘭政府上報了情況，新西蘭政府專門召開了部長會議研究情況，并把會議的結果直接報告了中國中央政府。這樣一個“出口轉內銷”的信息讓中國政府在國際上陷入非常尷尬的境地。9月12號，在三鹿集團承認奶粉有問題的第二天，石家莊政府急忙召開新聞發布會，說此案為少數不法分子所為。但隨后的媒體調查證明這不是“少數不法分子所為”，而是波及整個乳制品產業、涉及23家乳品企業的大事件，政府的誠信降到了最低點。之后又發生什么事情呢？地方政府全面介入三鹿的事后處理，對三鹿集團的財務數據嚴格保密，有專家講由于三鹿從出事到破產的三個月內信息高度不透明，未來有關三鹿及地方政府是否涉及轉移資產的民事糾紛將會層出不窮。再有一件事情，石家莊市政府在12月給三鹿提供擔保，幫助它從銀行獲得了9.02億元的貸款用于支付受害者賠償金。幾天后，三鹿集團宣布破產。這筆銀行貸款肯定是無法償還了，銀行怎么辦？最后一件事情就是在12月份的時候有400名經銷商集體跑到三鹿集團的總部說三鹿破產了，我們的貨款收不回來，我們要集體跳樓。石家莊政府趕緊出動特警把他們勸下來，再和他們談判，答應給他們一部分貨款。但這樣的結果又引發三鹿職工的不滿，說這樣清償順序是違反《破產法》的，先償付了經銷商我們的拖欠工資怎么辦？我們也要上去跳樓。

　　大家看我這里簡單羅列的六件事情，其實在這個事件里面地方政府的行為還遠遠不只這些。我們也把這份政府行為清單拿給我們前面調研的這些官員看、拿給企業家看。我們請問他們兩個問題：第一，如果你是石家莊的領導，你會不會這么干；第二，你認為要避免“三鹿事件”重演，需要推進哪些改革措施。訪談的結果讓我們很有收獲：看起來是錯的行為其實背后有無可奈何之處，有深層次的體制機制根源，不改革體制機制問題，“三鹿事件”就不會成為偶發事件，未來還會再發生；看起來是正確的行為也可能引發一系列的更為嚴重的后果，地方政府官員需要在長期目標和短期目標中尋求新的平衡。從訪談中我們看到了地方政府職能定位和履行過程的三個突出問題，算是“三鹿事件”留下的三個啟示。

　　第一條啟示：政企利益的糾纏導致地方政府無法有效監管企業。

　　“三鹿事件”首先反映出目前地方政府同市場的關系存在問題。地方政府原本應該是市場規則的制定者、維護者、監管者。但現實中，由于政府同企業的利益糾纏在一起，政府這個原本的裁判員沒有辦法做到公正執法，所以也不能夠有效監管企業，維護消費者的權益。

　　我們都知道，從中央和地方的關系來講，目前存在財權和事權不匹配的問題。分稅制改革后，財政收入加速向中央集中，而事權很大一部分壓在地方。地方政府對財力的需求很旺盛。每一任地方官員都希望在任內有所作為，必須要有財力的支持。地方財力從哪里來？在現行的財政體制下，地方財政收入很大一塊來自于當地企業的稅收。萬一當地支柱企業出了問題該怎么辦呢？在“三鹿事件”中可以很清楚地看到當地企業對地方政府監管出現了倒逼現象，也就是企業讓政府不敢下決心去處理問題。剛才陳教授分析美國次貸問題引發的金融危機，美國人說投資銀行除了問題，但這些投行太大了以至于我們不敢讓他倒閉。事實上，“三鹿事件”也是如此，三鹿對石家莊市、對河北省太重要了，以至于也不敢讓它曝光、出事。我們在訪談中有一些官員這樣跟我們說，三鹿并不是第一次出事了，早在阜陽大頭娃娃事件里被查出來奶粉蛋白質含量不足。原本準備在媒體上曝光，但最后地方政府把它保下來了。還有官員講企業對地方政府的倒逼現象也不是個別現象，很多企業出現質量問題、安全問題，地方政府的第一個考慮不是監管而是如何保護。地方政府同當地企業的利益紐帶不打破，地方政府很難起到真正的監管作用。

　　第二個啟示：地方政府不可能成為全能政府、全責政府。

　　在這次“三鹿事件”爆發以后大家可以經銷商擔心貨款收不回來，幾百人一起到石家莊討債。但他們不去找三鹿討債，而是去找市政府討債。 為什么？因為老百姓已經形成了期望，有問題找政府。同時我們官員也有固定思維，有問題政府兜底。政府不兜底誰兜底。老百的期望和政府自身的認識兩種力量共同推動就形成一個結果：地方政府的定位是一個全能政府，全責責任，要兜底的政府。但是這里面存在一個很大的問題，即地方政府到底有沒有能力去做一個全能政府、全責中政府，能不能兜底呢？“三鹿事件”告訴我們，地方政府的沒有能力去做全能政府。期望和現實存在很大的差距。有一個受訪官員這么講，說我目前最困惑的問題是如何管理老百姓的期望，現在成績歸于政府，問題也歸罪于政府。怎么辦？恐怕出路在于政府要妥善處理同社會組織間的關系，將原本應該由社會組織承擔的職能還給社會組織，同社會組織合作，讓自己變成一個有限政府。

　　第三個啟示：政府如果違法行政就會在解決一個問題的同時制造了更多的問題。

　　“三鹿事件”中開始有一部分經銷商不滿貨款，特別是從市場中回收產品的貨款得不到補償，他們集合在一起找政府要說法。政府在談判的過程中就答應給河北省境內的經銷商清償一部分貨款。這樣的清償實際已經打破了《破產法》的清償順序。結果河北省的經銷商滿意了，但山東省的經銷商不在補償范圍內，他們說我們不在政府的清償名單里怎么辦呢？我們要集體跳樓。政府一看不行，趕緊再同他們協商，答應了他們的部分要求。但后來三鹿集團的職工又不滿了，說明明按法律規定應該先補償我們的工資，怎么先給經銷商呢？不行，我們也要同政府談判。可以想象，石家莊市政府如果繼續違反法律規定，特事特辦、個別處理的話，相關的上訪、跳樓等群體事件還不會結束。問題出在哪里？就出在政府的行為不在法律的框架內進行，自己的行為沒有約束、沒有規范，導致老百姓形成預期：要解決問題不找法院找政府。有一個法官這樣跟我們講：“現在判案要求我們做到三統一：法律效果、政治效果、社會效果。說當了法官十幾年以后我不知道該如何判案了。”

　　總結一下“三鹿事件” 反映出來的地方政府職能定位和履行過程中的問題。我們認為政府同市場、社會組織以及法律之間的關系定位出現錯位。首先是地方政府同市場的關系中不是中立的、公正的仲裁者，而是為了自身財力的增長偏向于地方企業；其次，地方政府同社會組織的關系中不是平等的合作者，而是家長式的領導者；再次，地方政府同法律的關系中不是受法律約束的行為主體，而是凌駕于法律之上，可以以權代法的行為主體。

　　那么，我們要問：地方政府職能的錯位還能不能持續下去？“三鹿事件”給出的答案是很難持續下去，因為事件中各方利益都受損。必須對地方政府的職能進行轉變，因為如果不轉變就不能適應新形勢和新環境的要求。新形勢、新環境對地方政府的挑戰有四點：第一是公民權利意識的上升。改革開放30年，人民的生活富裕了，思想解放了，自由選擇權加大了，自然就會產生更高的權利意識，對政府提出更高的要求。地方政府必須從管制型政府走向服務型政府。有一位縣委書記對我們說：“現在不少農民直接拿著紅頭文件來上訪，弄得他有話說，我沒話說”。第二個挑戰是媒體的發展對政府信息公開的要求。媒體的發展，特別網絡媒體的發展使得信息公開、扁平，更重要的是信息傳播速度加快，政府控制信息的能力降低。有一位受訪的縣委書記說：“今年(2008年)我們這些書記們應該學到什么教訓？從三鹿事件、山西潰壩事件、周老虎事件我學到了一條，就是出了事不能遮，因為根本就遮不住。”第三個挑戰是社會誠信普遍缺失，對政府的市場監管能力是個考驗。連三鹿這樣大企業、知名企業都會出問題。政府如果不能夠推動社會誠信體系的建設，僅僅靠政府部門人盯人的監督方式實際上根本不能保證食品安全。我這里給大家一個數據，我們全國的食品加工企業90%以上都是雇工十人以下的小企業，政府怎么監督？第四個挑戰就是社會主義法制的進展對政府依法行政提出更高要求。隨著社會主義法制的不斷完善，人們的法制觀念越來越強，老百姓對政府依法行政的要求越來越高，如果你違法，老百姓真的會告你。看到以上四個挑戰我們得到一個結論，那就是地方政府被動應戰是沒有出路的，主動應對方是上策。也就是說，地方政府必須主動實現職能轉型，從管制型政府走向服務型政府，從信息封閉型政府走向信息開放型政府。從操作性政府走向監管型政府，從人治型政府走向法制型政府。

　　最后我們提出三點建議。第一條建議：地方政府求發展不謀利，改革財稅體制。為什么要改財政體制？因為如果不改財政體制，就沒有辦法打破地方政府和地方企業之間密切的利益關系，地方政府就不可能作為一個公正的裁判員在企業和消費者之間制定規則，維護規則。要改變目前地方政府事權過重財權過輕不合理配比，適當增加地方政府的收入比重，調整地方政府財政結構，增加資源稅、土地增值稅和消費稅等稅的比重，這樣可以把當地企業對地方政府倒逼行為降低。

　　第二點建議：地方政府掌舵不劃槳，大力發展社會組織。政府要從目前全能政府、全責政府的定位中退出來，市場秩序、市場規則要同社會組織一起來維護。中國現在的行業組織、行業協會太弱小了，基本上是半官方機構、政府事業單位、政府官員的養老單位。社會組織和政府一直脫不了鉤關鍵是人員脫不了鉤。我們建議公務員法里規定一條，公務員退休后不得到相關的社會組織中任職，讓社會組織真正能夠獨立運作，承擔起它應負的職責，獨立行使其職能。

　　第三條建議：地方政府到位不逾矩，堅持依法行政。如果政府不依法行政，會引出一系列的問題。地方政府必須在法律規定的范圍內行使職能。政府的行為原則同企業不一樣，我們對企業說法律非禁即入，法律不禁止的你都可以進去。但是對政府就恰恰相反，政府只能做法律許可的事。法律不許可政府就不能做，政府所有的行為必須有法律依據。對政府違法行政的行為要對其后果進行綜合評估，必要的時候要追蹤責任。

　　最后我想說，必須從體制機制上進行改革，推進地方政府轉變職能，使類似“三鹿事件”的悲劇不再發生。我想這也是這份調研報告的意義所在。謝謝各位！

　　趙振華：感謝李蕾教授的精采演講。下面請國家行政學院公共管理部汪玉凱教授做點評。大家歡迎！

　　汪玉凱：大家好，謝謝經濟學部讓我來參加這個研討會，國家行政學院和中央黨校都是培養高官的地方，我聽上面的介紹，我認為今天不僅僅是調查報告的交流會，也是對中國當前熱點問題的高層論壇，而且我認為有相當的深度。到國家行政學院或者到中央黨校學習的官員，應該說學歷都很高，職位也比較高，如果一般泛泛來講，沒有意義，我們拿大量的數據調研，才能使研究結論有說服力。這是我的一點感受。

　　就李蕾教授提供的調研報告我有感而發，我談點看法。有人說從今年8月以后全球三件事引起全世界關注，第一個是中國成功舉辦奧運會，吸引全世界的眼球。第二美國發生金融危機，引起了全球的危機。第三中國發生了三鹿奶粉事件，引起了世界的高度關注。這三大事件表面上沒有任何直接聯系，但是后邊我認為基本有一個邏輯，就是都與政府有關。我們想想中國成功舉辦奧運會，如果沒有政府強有力的組織動員我認為是不可想象的。在去年5月份到奧運火炬在歐美火炬傳遞受阻的時候，很多認為中國能不能辦下去這屆奧運會，最后實踐證明中國不僅辦下去了，而且辦的幾乎接近完美，我認為這與中國政府強有力組織動員對社會的掌控能力息息相關。同樣美國發生金融海嘯，我認為也與政府行為有關。有人講兩句話，說華爾街的金融海嘯動搖了美國官員的根基。華爾街綁架了美國，美國綁架了全世界。這是美國政府長期對這種所謂金融創新疏于監管造成嚴重后果。同樣中國的三鹿奶粉事件也把中國政府置于非常尷尬的境地。我認為三鹿奶粉事件，它不僅僅引發了中國奶制品行業的危機，整個引發了中國制造在國際社會的信任危機。也不僅僅反映的是一個缺乏社會良知的企業和一個不承擔責任，不負責任的政府兩者之間的關系。它甚至反映了中國整個發展結構中的深層次問題。中國發展結構、發展模式不改變，它不通過三鹿奶粉事件表現也會通過其它事件表現，出問題是肯定的。而這個三鹿奶粉事件我認為更多是外國政府幫助中國政府揭開這個黑幕，把中國政府更置于一種尷尬的境地。

　　據我所知新西蘭幾次提出來要召回三鹿奶粉，但是當時河北方面沒有反應。最后新西蘭的總理通過駐華大使館直接反映給中國高層才把這個黑幕揭開，把中國政府置于非常尷尬的境地。所以我認為這個調查報告抓住在全球產生廣泛影響的一個典型事件來透視、剖析政府的職能是抓住了要害。而且研究的方法，通過大量的走訪、調研，對企業高管，對政府官員訪談事件本身的過程和各方對事件的反應，我認為非常有說服力，而且得出的結論我認為也是可行的。至少從我這個角度來講，這是一個經濟學和公共管理相結合的，既不是經濟學也不是行政管理的，是兩者結合的。比如得出一個結論，說改變地方政府事權和財權不匹配的問題，要改變地方政府的稅收結構問題，要減少對企業稅的依賴，增加資源稅和消費稅這方面的問題，我認為這些都是非常有見地的一些結論，對政府也有很大的參考意義。這是我講的第一個觀點，整體對這件事情本身折射我們對政府的研究的看法。

　　第二點我想簡略談我的三個觀點。通過這個研究我認為它引發我們認真思考政府問題。中國政府是一個強政府，但現在種種跡象表明我們確實太強了。我們不一定像西方搞自由市場經濟模式，東亞國家政府都是比較強的，日本、新加坡、中國都是比較強，但是成也蕭何，敗也蕭何。中國過去幾十年的經濟強勁增長與中國政府有直接聯系，但是我們走到今天中國政府依然強勢不改，甚至亂作為，我認為它的后果是十分嚴重的。這就提出一個問題，當我們這屆政府存在自身問題如果不進行深入變革的話，仍然強勢不改，它可能對社會造成負面影響會非常大的。我認為我們現在政府角色定位的時候，最基本大家思考三個問題，政府、市場、社會這三者，你要找到你的位置，要發揮社會的作用，要發揮市場作用。政府為什么政企分不開，就是我們對企業的管制過多，包括很多行業資本進入。過去是民進國退，現在是國進民退。在美國如果發生類似三鹿事件的問題，首先介入的不是政府，而是乳制品協會。協會將在整個事件的處理善后中發揮重要作用。但是我們的乳制品協會在事件中的介入程度很低。政府功能太強，社會組織功能太弱。我們思考政府角色，如何在政府、市場、社會之間真正找到自己自己的定位。政府主要是解決公共問題，當這個問題成為多數人問題的時候自然變成公共問題，配置資源的問題，市場調節的問題，也就是市場和社會發揮作用。這是我談第一點啟示。

　　第二點我認為就是依法行政。我記得美國總統布什講過這樣一段話，他說人類千萬年的歷史最珍貴的不是令人眼花繚亂的科技，也不是文人們寫的著作，而是人類對統治者的馴服，人類把統治者關在籠子里讓它不要害人。這個籠子是什么？我認為就是一個國家的憲政，就是一個國家的法制。換句話講，一個國家如果沒有限制的權威，沒有法制的權威，這個社會就會有法律沒有法制。我們現在正處在有法律而無法制的過程里。我們限制政府的權力方法很多，政府和公民權力完全不一樣，公民權力是法律規定你政府不能做什么，你不能殺人，你不能放火。政府權力是法律規定你只能做什么，叫“法律不授權，政府無職權”，政府所有權力都來源于法律，不管什么行為都要有法律依據，它和公民權剛剛相反。我們限制的并不少，政府有法不依的問題，政府胡作為，亂作為的事件比比皆是。當時甕安問題發生以后貴州政府馬上提出，說是被黑社會利用的嚴重事件，三天之后他改口了，說現在看來甕安事件有很深厚的起源，政府在土地資源占用上面嚴重傷害老百姓的利益，從政府自身方面尋找原因，這個問題說出來之后在社會得到非常好的反響。

　　最后一個，政府改革遲遲不能深入，我認為中國政治改革滯后的問題。我們經過六次行政改革，但是我們整體陷入改革目標的低效率重復。從80年代就提出政企要分開，88年提出政府轉變職能，一個轉了20年，一個轉了24年，到現在這個問題一直困擾著我們，為什么？我們只在政治體制的低端進行改革，而沒有在政治體制的高端進行改革。我認為政府改制低端就是轉變職能，政府改革高端是社會主義民主，社會主義法制，如果我們高端沒有進行改革，光靠低端改革不可能取得成果的。謝謝各位！

　　趙振華：感謝汪教授的精采點評。下一個報告的是李鵬副教授，他報告的題目是“新疆農牧民增收問題調查”，大家歡迎！

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