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孫小蘭：西部地區主體功能區建設調查
趙振華：大會的第二項議程是大會發言。第一個發言人是孫小蘭教授，她報告題目是“西部地區主體功能區建設調查”。
孫小蘭：很高興有這個機會跟大家匯報“西部地區主體功能區建設調查——以新疆為例”，主要內容有三部分：一是問題的提出，二是深層次的矛盾，三是政策建議。
一、問題的提出
主體功能區建設，改變了區域經濟發展格局，我們課題組通過對西部地區，特別是暑假期間我們到了新疆，搞了20天的調研，發現西部地區當前在主體功能區建設方面存在一些機遇，但也存在一些深層次的矛盾。這引起了我們的深切關注和思考。
推進主體功能區建設，在“十一五”規劃綱要里首次提出，并作為一個國家發展戰略來實施。主體功能區根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將中國960萬平方公里國土分為四類地區：第一類是優化開發區，就是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。優化開發區主要指哪些地方呢？主要指京津冀、長三角、珠三角地區。第二類是重點開發區，就是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。如長江中游城市群地區、中原城市群地區、長株潭地區、沈大線沿線地區、哈長地區、和西部的成渝地區、關中地區、北部灣地區以及天山北麓地區等。限制開發區是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域。
我們認為主體功能區給西部地區帶來四大機遇。第一個機遇是通過主體功能區的建設，基本公共服務均等化，能夠使西部地區，特別是西部地區的農村享受到基本公共服務，據我們調查，多年來經常去西部地區，西部地區公共服務和東部地區比差很遠。第二個機遇就是西部地區有可能走出一條不同于東部地區的發展道路。比如說現在要求環保，那么西部地區從一開始就開始使用新型工業化的方法來建設。我們自己算了一下，根據錢納里工業化階段的劃分標準，2007年新疆人均GDP為11100元，按匯率折算(1：7.68)為1445美元，處于工業化初期階段。在工業化初期就按照新型工業化的要求來進行，這是一條嶄新發展道路。第三個機遇就是主體功能區建設會加速東部地區的產業轉移，產業轉移可以使西部地區獲得新的機遇。第四個是環境資源優勢。
盡管有機遇，但現狀跟東部地區比，還是差距很明顯。比如2007年收入的地區最高的都在東部地區，最低都是西部地區的，全國除了直轄市以外，最高的城鎮居民人均收入是浙江省，人均20574元，最低是青海省人均10100元；農村居民人均純收入最高的也是浙江省，人均8265元，最低的是貴州省只有2300塊。另一個方面，東西部地區基本公共服務的水平差距也是蠻大的。西部地區參加社會保險、養老人數覆蓋率不到5%，僅為東部地區的10%。東西部的GDP差距更明顯。2007年西部12個省區GDP的總和不到4萬億，大概占中國GDP的17%，而東部地區超過2億元的省份就有3個。這三個省份是廣東、山東、江蘇。廣東地區是25000萬億，山東是22000萬億，江蘇是21000萬億。1.75個江蘇或1.8個山東或1.82個江蘇相當于西部12個省區總的GDP。
總的來說，西部地區建立主體功能區的機遇大于挑戰，我們非常贊成主體功能區建設，但西部主體功能區的推進，也存在一些深層次矛盾。
二、西部地區主體功能區建設的深層次矛盾
深層次矛盾主要表現在五個方面：即思路矛盾、目標矛盾、體制矛盾、機制矛盾和民族矛盾。
一是思路矛盾。從戰略思路來講，我們原來是追趕型，西部地區追趕東部地區，現在變成了跨越式發展。從做法上來講，原來西部地區主要靠優惠政策和輸血，現在變成優惠政策和造血功能同時并舉。從產業方面來講，原來是產業重點依靠國家的重大項目布局，現在要變成主動承接東部產業轉移，發展特色產業，發展產業集群。所以這些思路是跟原來的有重大差別。這些變化在操作當中很難兼顧既發展經濟又保護環境。
主體功能區它是強調以人為本，設想通過人口的轉移，實現各地區人工收入的逐步縮小，強調人和自然的和諧，而基本上放棄發展和地區的繁榮，這將會加劇經濟發展的空間不均衡。所以有可能進一步加劇“中心”與“邊緣”化的傾向。可以看出：促進區域協調發展并非是單獨依靠主體功能區就可以解決的。主體功能區主要是強調空間管制，明確空間開發的紅線和藍線，哪些地區可以開發，哪些地區要限制開發，哪些地區不能開發。而不是從幫助和扶持落后區域的角度出發的。眾所周知，在市場經濟條件下，要素向東部以及少數條件好的地區集中。比如說人口遷移向少數好的集中，資源向少數好的集中，并提供廉價的勞動力和原料，政策導致中心地區和邊緣地區分化。假如沒有處理好，可能的結果是什么？就是產生“馬太效應”，東部地區的優惠開發區和重點開發區，市場收益高，自主創新能力強。而西部地區絕大部分是限制開發區和禁止開發區，市場收益低，創新能力弱，在市場競爭中處于弱勢地位。
二是目標矛盾。大開發與限制開發和禁止開發，很顯然這是兩個不同的目標，導致處理西部大開發和主體功能區建設的關系難度加大。主體功能區的建設會加大西部大開發和落后地區發展的難度。根據“十一五”規劃綱要提到的國家層面四個西部地區重點開發區，成渝經濟區，關中經濟帶，天山北麓經濟區，環北部灣經濟圈。國家規定的禁止開發區也主要集中在西部地區，西部地區的面積很大，占全國陸地面積的71.5%，人口占28%，人口密度每平方公里52.4人，不到全國水平的一半(每平方公里136人)，看上去好象人多地廣，實際上很大一部分土地不適合人類生存，人口壓力和生態壓力都非常大。
這是我們到西部地區調研的照片。我們一般財富的多少是有多少存款，多少套房子和幾輛車子等，而牧民的財富，是有多少頭羊，多少頭牛。要保護環境，人與自然和諧相處，就需保持不放牧過量，就要減少羊群，減少牛群，所以這是一個矛盾。
所以西部地區的限制開發區和禁止開發區有很多勞動力要大規模轉移。這種轉移不可能全部依靠西部重點開發區來吸納，而必須大規模轉移到東部和中部。所以對于廣大西部地區來說，在新的政策框架下，未來發展的門檻可能進一步提高，成本不斷增加，發展難度有可能加大。
三是體制矛盾。主體功能區建設將逐步凸顯體制矛盾，開發模式由以行政區劃為界限，轉向以功能定位為導向，這是兩種不同的體制。
行政區經濟就是各級政府按行政區來組織經濟活動，這是我國區域經濟發展最重要的特征之一，而功能區經濟則是按照市場規律自然發展的一種經濟組織模式。而主體功能區的劃分則是依據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，劃分的依據不同，主體功能區和行政區的范圍就不可能重合。一個市可能同時存在幾種功能區的類型，一個功能區也可能覆蓋多個地區。主體功能區的劃分，少數地區可以適度打破行政區劃的界限，構建跨行政區的主體功能區。但總體上，在目前體制下主體功能區規劃的實施，需要依托一定層級的行政區。行政區經濟將在促進限制開發區域和禁止開發區域發展方面要發揮重要作用，經濟區經濟則在促進優化開發區域和重點開發區域發展方面發揮出重要作用。功能區要打破行政區劃分割、加強空間管理，限制開發區和禁止開發區沒有行政強有力的參與是不可想象的。所以，主體功能區規劃要打破行政區界限，還有很大的難度。所以現在怎么從這個方式轉移到那個方式，政策如何平穩銜接？比如說現在政績考核指標，很重要一個指標就是GDP。假如你是東部地區優化開發區和重點開發區地區的縣長，我是西部地區限制開發區或禁止開發區的縣長，假如用GDP考核的話，你那個地方GDP年年高漲，我那個地方不僅不能漲，而且有可能GDP是負增長，很顯然，沒有生態指標是是很不合理的，要調整。
四是機制矛盾。不管是功能區還是行政區都是在市場經濟條件下運行。如何處理好政府、市場與主體功能區的關系、維護統一市場與要素合理流動顯得非常重要。
主體功能區體現的是一種國家戰略，具有全局性、引導性、約束性或強制性，政府要根據主體功能區的定位合理配置各種公共資源。而市場經濟是一種利益導向，通過“看不見的手”來引導經濟主體的行為。兩種完全不同的機制。重點開發區的經濟發展、優化開發區的產業升級都是一種市場行為，是市場選擇的結果。而限制開發區和禁止開發區則是國家戰略意圖，是政府的安排。單靠市場機制解決不了主體功能區建設的問題。與東部比，西部地區在自然條件、區位條件等都不占優勢。使西部的市場主體處于競爭的劣勢地位，市場經濟的利益誘導使得資金技術和產業流向利潤回報高的地區。
在推進主體功能區建設的過程中，無論政府在區域經濟發展中有多大的作用，經濟增長的原動力始終是市場力量。因此，政府既要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，引導市場主體的行為符合主體功能區的定位，還要利用政府這只“看得見的手”完善法律法規和區域政策等。這樣做的難度很大。
五是民族矛盾。西部承擔生態環境保護功能的限制開發區和禁止開發區聚集了為數眾多的少數民族，如何處理限制開發區和禁止開發區的民族問題與功能區建設的矛盾？在西部來說是個很重要的問題。因為移民不僅是經濟問題，更涉及到宗教、民族風俗和習慣問題。我們的意見是，不管是轉移也好，移民也好，最好不要強制，應按照市場經濟要求，讓勞動力自由流動。從統計數據來講，全國人口增長率西北地區增長最高。2015年估計人口就要突破1億。
西部地區是中國少數民族的主要聚居區，民族自治地方約占西部地區總面積的86.5%, 少數民族人口約占全國55 個少數民族人口總數的70%以上。如新疆共有54個民族，少數民族占60. 13%。民族自治地方約占西部地區總面積的86.5%，少數民族人口約占全國少數民族人口總數70%以上。據統計2007年全國人口出生率是12.10‰，人口自然增長率是5.17‰，而新疆兩項指標達到16.79‰和11.78‰，均大大高于全國平均水平。據新疆有關人員說：1999年和田地區的人口還不到140萬，現在近200萬人。
隨著主體功能區的推進，會有大量的少數民族居民移民，這個問題解決得好壞直接影響到主體功能區建設的成敗。這么多的人移到哪里去？怎么轉移？對廣大西部地區來說，在新的政策框架下，未來發展的門檻將進一步提高，成本不斷增加，發展難度加大。
西部有相當多的地區被列入限制開發和禁止開發區域，面臨著十分嚴峻的既要提供生態產品又要通過經濟發展來脫貧解困的雙重任務。主體功能區的這種改變帶來兩個問題：
一是不發展的代價誰來付？
二是跨越式發展從哪里入手？
三、西部地區主體功能區建設的政策建議。
西部地區主體功能區建設要圍繞既能保護環境，又能經濟發展來進行。主要政策建議是：
第一，著力點是搞好重點開發區。重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。要承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，并依托基礎較好的中心城市和資源富集區，促進生產要素在空間上合理配置，提高產業發展的集聚效應。同時，突出生態屏障等主體功能的建設，引導生態環境脆弱、經濟發展條件薄弱地區人口逐步轉移，減少欠發達地區人口壓力和實現基本公共服務均等化的社會成本。按照“十一五”規劃剛要，西部大部分地區都屬于限制和禁止開發區。“十一五”規劃剛要列出了22 個限制開發區和1164 個禁止開發區。其中有17個限制開發區和大多數禁止開發區位于西部地區。西部地區國家層面的重點開發區比較少，如成渝經濟區、關中經濟帶、環北部灣圈、天山北麓經濟區等是重點開發區。這些開發區承擔著當地發展的重大任務，逐步成為支撐經濟發展和人口集聚的重要載體。
重點開發區的主體功能是加快經濟科學發展、壯大經濟總量。發展特色優勢產業，培育增長極戰略。其基本路徑就是新型工業化和城鎮化。新型工業化通過要素集聚，資本、勞動力和技術流動，承接優化開發區域的產業轉移。城鎮化要吸納限制開發區和禁止開發區的人口。
從新疆來說重點開發區是新疆北麓地區，以烏魯木齊為中心，重點發展特色產業，新疆的特色產業是黑白紅，即石化、棉花和西紅柿。將來要建四個煤電煤化基地和五個鹽化工基地。總之，重點開發區發展的基本路徑是工業化和城鎮化。工業化是新型工業化，要素集聚、資本、勞動力技術流動。城鎮化要承接優化開發區和限制開發區的人口。
第二，完善轉移支付，保障基本公共服務均等化。
實現公共服務均等化。全國人民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務，與個人的支付能力和居住位置無關。不管在任何地區，都有這項基本權利。在西部應在基礎教育、公共醫療、社會保障等方面實現公共服務均等化。如在新疆很多的貧困農牧民還不能享受到東部發達地區農民享受的公共服務。據新疆扶貧辦的同志說：2006年末新疆仍有貧困人口270萬，占農村人口的 27%。可見，公共服務均等化的推進速度還必須加快。
如何改進目前的轉移支付方式，取得更好的效果呢？有兩種方式：首先可以嘗試縱向轉移與橫向轉移相結合的形式。目前的轉移支付主要是中央對地方的縱向轉移，在東、中、西部地區差距過大，中央財力十分有限的情況下，單靠縱向轉移，要實現地區間公共服務的均等化，會遙遙無期的。通過地區之間的橫向轉移支付，即東部發達地區支援中西部不發達地區，有利于推進主體功能區建設。其次完善轉移支付形式。調整一般性轉移支付資金分配方法。從主要保地方政權運行轉變為保政權運行和政府服務職能的履行。完善一般性轉移支付辦法，增加一般性轉移支付規模，調整優化專項轉移支付結構，進一步增加生態保護任務較重地區的轉移支付力度等等。
第三，資源生態有效補償。要使西部地區實現不開發的發展，不開發的富裕，僅僅強調基本公共服務均等化遠遠不夠。為什么？因為基本公共服務均等化是人人都有的，每個地方都應該有的，而西部是以不開發為代價，為全國的生態環境做了巨大貢獻。這里就存在一個補償問題。
據新疆財政廳的人員介紹，2007年中央和地方共安排林業資金65874萬元，包括天然保護林，退耕還林等等，生態效益補償基金增加很多，相對以前來說支持力度已經加大了，但仍然是杯水車薪。應該多種方式補償。
一般來說資源生態有效補償有三種方式。一是政府補償機制，就是政府財政直接補償。主要方式有：財政專項補助或者發行國債，為生態環境提供資金扶持；生態補償專項基金；征收生態環境稅。二是市場補償機制。根據科斯理論，微觀主體間以市場交易為主要手段的補償方式，其補償主體主要是企業和居民。補償的對象一般是公共屬性弱的生態要素。市場補償機制的具體方式有：政府管制下的企業自我補償、資源利益相關者補償、排污權交易。比如說上游地區對下游地區的補償。
第四，深化資源價格改革。我們原來在計劃經濟體制下資源無價，原料低價，產品高價，到目前為止這樣一種方式還沒有得到根本轉變。比如西氣東輸工程。西部地區的油氣源源不斷輸入東部，但是得到的補償不夠。還有西電東送，西部地區的電源源不斷輸送東部和沿海地區。這些資源的價格機制都沒有理順。資源價格改革從三個方面著手。第一是建立反映資源稀缺性、供求狀況和環境代價的資源價格體系。第二各是建立資源有償使用制度。第三是擴大資源稅征收范圍。
第五，探索限制開發區的發展道路。限制開發區原則是保護優先，適度開發，點狀發展。主要有兩種方式，一是有選擇地扶持和培育特色優勢產業，二是支持勞動力培訓，以財政補貼和稅收優惠支持鼓勵勞動力轉移。
國家“十一五”規劃綱要中新疆限制開發區有三個，其功能定位及發展方向是：
新疆阿爾泰山地森林生態功能區——禁止非保護性采伐，合理更新林地。
新疆塔里木河荒漠生態功能區——合理利用地表水和地下水，調整農牧業結構，加強藥材開發管理。
新疆阿爾金草原荒漠生態功能區——控制放牧和旅游區域范圍，防范盜獵，減少人類活動干擾。
就說塔里木河荒漠生態功能區吧，據塔里木河流域管理局的同志跟我們介紹，塔河全長2179千米，最早曾注入落入布伯。由于多年來無序開荒和無節制用水，塔里木河干流水量日趨減少，現在下游320公里斷流，很多胡楊木都枯死了。塔里木河是南疆的生命之河，它沿著咱們國家最大的塔克拉瑪干沙漠邊緣，其中有一些綠色走廊，人口比較密集。為了保護生態，國家已累計下達塔里木河項目投資計劃74.79億元。每年都從巴州博湖，阿克蘇庫瑪拉克河等輸水，解決當前突出的生態環境惡化問題。像這些限制開發區的發展確實只能是有選擇性的選擇特色產業，點狀開發。總的來說限制開發并不是意味著限制發展，禁止開發也不意味著禁止生存。
謝謝大家！
趙振華：感謝孫小蘭教授做了精采的發言。下面請中國人民大學經濟學院顧海兵教授給予點評。
顧海兵：各位朋友大家上午好！這是我第一次給一個女性經濟學家做點評，給我出了一個很大的難題。我本來以為這個會的范圍很小，我本來以為這個會應該9點開始，我本來以為我不是第一個點評，所以在這給我出了很大的難題。
第一個我想說一下黨校做這樣一個熱點調查，我對熱點調查四個字很感興趣。尤其熱點的“點”很有意思，大反映了黨校的特點，抓的比較實。而且我也特別喜歡“調查”兩個字，我相信大家都知道有兩個特別有名的人。一個是毛澤東，一個是費孝通。毛澤東大家看一下他的選集，最前面第二篇文章就叫“湖南農民運動考察報告”。那個考察報告是毛先生花了32天時間在湖南鄉村做了調查。大家知道毛先生是16歲之前沒有離開過農村，但他為了心中的理想他仍然做調查。費老先生也是這樣，對江蘇的一個農村做了調查，而且他年輕的妻子還犧牲在調查途中。所以我覺得調查這個做法是咱們學術界特別欠缺的做法。我認為黨校經濟學部這樣的做法確實是走在前面，黨校確實有人，黨校確實有才。這是我想說的第一個點評。
第二個我想說孫小蘭教授所做的調研可以這樣概括，我這個人不太喜歡更多的表揚，但是今天做一點表揚。我覺得她的報告整個研究過程不容易，不簡單，不平凡。所謂不容易是指她調查的對象是西部地區，雖然剛才小蘭教授已經拍了很多照片，到西部調研實際上有很多艱苦的地方。據我了解，一般的學者去東部的比較多，去珠三角的比較多，去五星級酒店的比較多。所以能夠到西部搞調查，而且搞20天的調查，確實不容易，確實不簡單，也確實是走在前面。
第三個就是小蘭教授的解釋里面有兩點我稍微提一下我的看法。能不能再做一點深度的思考。第一個就是東西部做比較的時候，我們還是要注意一下東西部之間在價格體系上的區別。雖然收入差距很大，但收入還是一個低層面，我們還要看價格，我相信西部和東部的住房價格，生活消費品的價格是不太一樣的。我曾經想做這樣一個計算，就是按照真實的購買力評價計算中國GDP究竟是多少。所以我相信小蘭教授經過進一步研究，能不能把價格因素再考慮一下。東西部之間究竟是什么差距，所以價格因素應該要考慮，不僅僅看GDP的多少。因為同樣的一塊錢在北京不太值錢，但是在阿拉泰地區比較值錢。第二個小蘭教授剛才介紹里面是扶貧辦的領導說新疆貧困人口有270萬，這當然是我們獲取信息的重要渠道也是調查的重要渠道，但是關鍵是貧困的標準是什么，是每天1美元還是每天2美元，還是人民幣多少錢，可能這個還需要做一點思考。另外還要看看民政部的統計等等。可能僅僅是扶貧辦主任的說法還需要彌補一下。所以這是第三個我想做精雕細琢的工作。
最后我想談一下我對這個話題幾個不同的思考，也供黨校今后研究做一點借鑒、參考。就西部地區主體功能區建設調查這樣一個話題，我覺得有這樣幾個問題我們可以進一步研究。第一個我的看法是西部中有東部，而東部中其實有西部，這是我想今后可以進一步做的。因為我也去過一點西部的地區，我發現有的地方還真的很東部；第二個能不能研究一下西部地區的快樂指數、幸福指數很值得我們去研究一下。如果我們僅僅著眼于經濟本身，當然還不夠。所以我想西部的快樂指數我們能不能借助于調查，下一步做進一步的研究；第三個我想要研究的應該是人的流動問題。剛才小蘭教授講有一個地區有140萬到200萬，這大概是一個常住人口的概念。常住人口在增加還是減少確實值得研究，但是到西部流動觀光人口應該增加，而且更多常住人口可以流出，這一點樊綱教授也有研究，我們東部地區還有大量可容納空間，不管從哪個角度分析，所以西部可以進一步流出，把分母減少，這樣人均產出，人均收入可以更高一點；第四個我覺得西部的問題，主體功能區也好，或者其它的說法也好，可能就是兩條，一個是市場經濟，一個是循環經濟，放到市場化，循環化這樣兩個基點做研究。也有人曾經有這樣的說法，說西部地區的市場化程度更低。甚至有人說西部地區仍然還是行政化主導。這些問題可以進一步做研究，所以主體功能區本身也許是個結果，也不完全是規劃的前提。我點評更多是間接的點評，對小蘭直接的點評我還不太完全合格。
趙振華：感謝顧海兵教授的精彩點評。
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