官員談京津冀一體化：遷都不現實
【推薦閱讀】京津冀自貿區規劃或近期出臺 曹妃甸或是主戰場
被視為經濟增長“第三極”的京津冀一體化上升為國家戰略超乎市場預期，河北即將面臨新的功能布局。受此利好刺激，近日河北板塊在A股市場表現活躍。
3月18日，河北省召開省政府黨組擴大會議，研究推進京津冀協同發展之策。河北省省長張慶偉定調，立足于為首都分憂、為京津服務、讓河北受益，堅決打破“一畝三分地”思維定勢，在“協同”上下功夫，主動融入京津冀協同發展大格局。
緊隨其后，河北開始密集部署“加快推動京津冀協同發展的意見”制定，該意見將為河北省具體推進京津冀一體化厘清路徑。
河北下轄各主要城市亦聞聲而動。張家口借助申辦冬奧會的契機，力推京津冀交通一體化，提前為承接京津兩地“溢出”的產業鋪平道路；廊坊則依賴背靠核心區的地緣優勢，圍繞首都新機場建設，進行產業布局。
寄望北部三縣協同，發展中南部空港新區、廊南森林濕地生態走廊和新型制造業基地三大引擎；保定市成立了以市長為組長的“對接”領導小組，并安排一名市級領導常駐北京，隨時聯絡京津對接工作。保定市市長馬譽峰表示，今年的最大任務是，做好承接北京功能轉移和產業轉移的準備。
京津冀協同打造新的首都經濟圈，被視為繼長三角、珠三角之后，第三個最具活力的城市群，亦是比過去環渤海經濟區域更聚焦的規劃。《財經》記者獲悉，由國家發改委牽頭，從國家層面推動京津冀協同發展的有關規劃正在起草中，若一切順利，有望今年下半年出臺。該規劃將明確京津冀三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等問題，并從財政政策、投資政策等方面出臺措施。
“現在還是啟動初期，框架尚未形成。”發改委一位不愿具名的官員說。新一屆政府將京津冀一體化上升為國家戰略，有意通過頂層設計加速京津冀區域成為中國經濟的“第三極”。
也有學者表示，京津冀都市圈人均GDP較長三角和珠三角差距頗大；未來能否成為中國經濟增長“第三極”，還有待規劃落實。
“頂層設計”浮現
今年“兩會”前后，京津冀一體化概念浮出水面，成為業界關注的焦點。
日前，北京市發改委、天津市規劃局、河北省工業和信息化廳，三地政府部門相關負責人齊聚北京，共商京津冀三地的協同發展計劃。
天津市市長黃興國在3月14日召開的市政府常務會議上強調，結合大交通體系建設，優化“兩港四路”布局，推進區域互聯互通，完善載體功能，優化服務環境，加強生態保護，積極主動承接北京功能轉移。
河北省省長張慶偉強調，綜合考慮京津兩市功能定位和河北省比較優勢，在區域規劃中河北將成為京津城市功能拓展和產業轉移的重要承接地，重點在規劃編制、產業布局、城鎮空間布局、基礎設施建設、生態環境治理等方面搞好協同，加速與兩地融合。
一位接近規劃制定部門的專家告訴《財經》記者，“京津冀已經成為新的歷史機遇下中國新型城鎮化的樣板。”規劃的制定亦是秉承此原則。
記者從相關部委了解到，在“頂層設計”層面，京津冀一體化將以已著手編制的“首都經濟圈”規劃為藍本，從京津冀的功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等方面入手制定相關政策。
在產業協作方面，京津冀一體化將在新的框架下理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布，在大的框架下對接產業，摒棄之前三地同質化的發展路徑。“京津冀三地將在自己的比較優勢和競爭優勢的基礎之上強調分工和定位。”
“協同發展其實挺難的。北京有城市病，天津也有，河北的城市也有，它們像同一個病房里的三個重病號。”長期研究區域經濟發展和產業鏈規劃的專家劉春成告訴《財經》記者，三個區域長期以來并沒有互相承接產業的意識，基本互不往來，其發展的區別是“大而相同”和“小而相同”。因此病灶都差不多。
以往“承接產業鏈”轉移的效果并不理想。“河北關掉一些鋼廠，再把北京的鋼企遷移過去，把所謂的生產線轉移。這不是真正的協同發展。”一位曾在北京市政府系統任職的官員告訴《財經》記者，2008年奧運會承辦期間，曾經從北京搬遷到河北一批企業，這幾年運行下來，與最初的預想大相徑庭。“應該以市場經濟的手來布局產業”。
與此同時，生態合作在“頂層設計”層面將是濃重一筆。
“城市病的引爆點是北京的霧霾。”國家發改委城市和小城鎮發展中心主任李鐵告訴《財經》記者。此外，基礎設施滯后、交通瓶頸、房價高漲、水資源緊缺、應急能力低下等也是北京的多重病癥。
多位學者建議，這些“城市病”的治療，亟待在京津冀一體化的框架下化解。在大氣污染協同防治、防護林協同建設、水資源共同保護、清潔能源協同推廣等領域頗有合作空間。北京公共設施緊張，將產業鏈和城市人口輻射到河北、天津，可以騰挪空間，緩解城市壓力。
京津冀的交通一體化，亦是頂層設計需要考慮的重要環節。
在今年“兩會”上，全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康表示，京津冀協同發展中，北京向河北、天津疏散北京地區的交通和人口壓力是關鍵。據悉，構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，形成互聯互通的綜合交通網絡是“頂層設計”的題中之義。
記者從北京交通部門了解到，目前，京津冀已有多條高速公路互聯互通，其中河北與北京已有六條高速公路接口，與天津有九條高速公路接口，去年底，京津冀ETC(電子不停車收費系統)正式聯網運行，高鐵和城際鐵路更將空間距離和經濟距離壓縮。到2020年，京、津、石三個中心城市之間還將有三條高速路線連接。環京津周邊縣(市、區)與京津之間至少有一條一級公路連接。
不過從區域內高速鐵路的連接、空中交通的打通等方面來看，還有許多待補的課程。
“首都經濟圈”博弈
“環首都經濟圈”概念在過去數十年屢經更迭，京津冀三地對“圈究竟畫多大”理解各異。
“最新消息是，北京、天津、河北全省都納入圈內。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力告訴《財經》記者。
“十二五”規劃提出了建立“首都經濟圈”，2011年，北京市發改委委托多家研究機構研究首都經濟圈，高國力所在的研究機構承擔了“首都都市圈空間布局”的專題研究。“首都經濟圈的編制試圖解決北京作為首都在發展中遇到的困難，從而化解首都未來發展中遇到的瓶頸。”
當時在選擇首都經濟圈范圍時，主要選擇與北京毗鄰的地區。這便是“1+3+6”方案的由來。即北京市加天津的寶坻區、武清區、薊縣3個縣(區)和河北的張家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇島6市。《財經》記者從多個渠道獲悉，由于僅納入3個區縣，天津市對這一方案“不感興趣”，而河北未被納入的5市則“特別感興趣”，不斷游說，期待納入首都都市圈。
“為了便于規劃出臺后有效實施、監管、考評，現在最新的范圍拓展到京津冀全部行政區域。”高國力說，規劃的出發點和落腳點和三年前有所不同，現在更著眼于三者的協調、功能定位上的錯位，以及產業有序配套，“可以說把三個省級單位放到一個平等的位置上，尋求協調發展。”
河北省社科院原副院長楊連云回憶說，1986年時任天津市市長李瑞環提出了“環渤海經濟區”的概念，毗鄰而居的京津冀三地萌生了區域合作的構想。環渤海經濟區是一個以北京為圓點，400公里半徑內的區域，包括了北京、天津、河北、山東、遼寧、內蒙古等地。
當時各方意識到要發展就要聯合，礙于“計劃經濟”觀念，這種跨行政區域的合作并沒有實質推動。上世紀90年代，河北又提出“兩環(環京津、環渤海)開放”戰略，但是這種“一頭熱”的激情并沒有點燃周邊省市，最終無疾而終。
京津冀協同發展由務虛走向務實，是在2004年。
2004年2月，國家發改委召集北京、天津、河北三地發改委官員前往河北廊坊，參加“京津冀地區經濟發展戰略研討會”。這次會議達成了三地一體化發展的共識，即“廊坊共識”。
據悉，這次會議列出包括建立高層聯席會議制度、聯合設立協調機構、啟動京津冀區域發展總體規劃編制工作、在容易突破的領域開展合作等近十項舉措。楊連云認為，“這個共識寫得非常好，但是落實效果不好。”不過，比較成功的當屬農產品供應，河北的肉、蛋、蔬菜進入北京、天津市場，占到了北京一半的市場份額。“從地頭到餐桌的保障體系，從農田到超市的對接，這個做得非常好。”楊連云說。
但在二三產業布局和城鎮化布局上，“基本沒有什么進展”。突出表現出產業結構趨同，同質競爭嚴重。楊連云舉例，如北京和天津在“十一五”規劃上都確立了以電子信息、機械制造、石油加工、鋼鐵、旅游等行業作為主要產業，河北與北京在汽車生產等領域也高度重合，和京津相比，二者重合度略低，但是河北省內各市產業結構(如鋼鐵、能源等產業)趨同現象卻十分嚴重。
2005年之后，河北曹妃甸新區得到發展，在政府主導下，一些項目開始落戶該新區，其中北京首鋼搬遷頗具標志意義。但是這種能耗大、污染重的項目搬遷，“行政意味”濃厚，且與當地產業嵌合欠佳，其轉移的“污染病”亦遭到各方人士質疑。
還有諸如首鋼在大廠投資100多億元建設裝備制造生產基地；部分央企在廊坊、秦皇島建立科研、生產基地；一些北京市屬企業在張家口、承德等地建立生豬、雞生產基地。然而由于這些跨區域的分工合作是零星的，三地合作機制未能真正建立。
“十一五”時期提出要編制區域規劃，其中包括了京津冀都市圈規劃、長三角城市群規劃、成渝經濟區規劃。按照200公里為半徑，有一個以北京、天津與河北省的承德、張家口、保定、唐山、廊坊、滄州、秦皇島、石家莊八個地級市為格局的“2+8”京津冀都市圈。列入“十一五”規劃之后，國家發改委緊鑼密鼓地開始編制，原計劃一年后完成，但是到了“十二五”規劃出臺時，仍未出臺。
“直接的沖突就是都市圈范圍問題，當時河北8個地級市進入都市圈，剩下的3個認為也應該包括進去。” 國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成介紹說，河北要求仿效長三角城市群“兩省一市”做法，把全省11個地級市全部納入都市圈。
京津冀都市圈規劃最終未出臺，此后河北省提出了“環首都綠色經濟圈”規劃，進入規劃范圍的是與北京接壤的14個縣(市)，主要集中在保定、張家口、廊坊、承德四市。由于與北京聯系緊密的高碑店等地沒有納入，這種單純以接壤來劃定的規劃也飽受部分市縣病垢。
“十二五”規劃提出首都經濟圈之后，“1+3+6”方案隨之出臺，但由于石家莊、滄州、衡水三市旁落，三市強烈要求加入首都經濟圈，此后圈的范圍也不斷擴大，即后來的“1+3+9”方案。新一版的京津冀協同發展國家戰略已經明確，三個行政區的全部區域均納入其中。
從“京津冀都市圈”，到“環首都綠色經濟圈”，再到“首都經濟圈”，概念的變遷彰顯京津冀三地數年暗戰。亦可看出人們對京津冀一省兩市合作的期待之高。
京津“雙核”之虞
2013年5月，習近平在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”。與其他國家首都經濟圈“單核”模式相比，中國首都經濟圈的“雙核”模式頗為特殊。
“雙核比單核發展更難，最困難在于兩核之間如何協調。”上述區域規劃專家透露。
在不少業內專家看來，北京應該作為“京津冀產業鏈的大腦”。而天津是經濟中心、國際航運、國際物流中心，應該發展高端制造業。而對于一般制造業(比如汽車零部件生產)、原材料生產、石油石化產業可以分流到河北。
高層或許寄望北京和天津之間的連線協調，成為“大動脈”。將戶籍、醫保打通，院校搬遷，區號、郵編、交通網絡統一，讓這條“大動脈”通暢無阻。
現在的動脈，則時常梗阻。多位受訪人士認為，鐵路、港口、機場等基礎設施一體化建設是基礎。以機場為例，北京、石家莊、天津三個城市均有機場，但北京機場超負荷運轉，而石家莊和天津機場則“吃不飽”。過去各自為政，三大機場實際上沒有互聯互通，致使運能閑置。目前北京市已經完成第二機場的選址，專家建議，可通過修建輕軌等方式實現互聯互通。
“從西單上地鐵，直接到石家莊下，這才叫互聯互通。”中國國際經濟交流中心一位研究城鎮化的專家告訴《財經》記者。由于之前幾十年的發展都是各自為政，不同城市的軌道交通標準都不同。在交通之外，不同區域的企業流、資金流、物流、人流都是梗阻的。“完全打通大動脈，必須推進改革。”上述專家說。
有研究人士指出，“雙核”模式下的區域經濟規劃，不適宜再用“經濟圈”的方式，而應用“輻射帶”的方式實施規劃。例如現有的京津冀地區的產業鏈，可以輻射到內蒙古的東部、山西和山東的部分區域，甚至可以將東北三省作為腹地，承接產業鏈條的轉移。
“實際上內蒙古東部城市到北京的距離，比石家莊到北京的距離都近。而且京津冀是沒有資源的，內蒙古、山西和東北有資源，東北又有老工業基地的產業基礎。”內蒙古的一位官員告訴《財經》記者。
“一體化”難題
2月26日，習近平在北京主持召開座談會時提出，從北京城市戰略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建設質量、健全城市管理體制、加大大氣污染治理力度等要求。非核心功能要疏解出去的信息被市場很快捕捉，河北板塊的股票在股市上接連漲停。
北京交通、環境污染、人口過多等問題日益突出，已引起中央決策層的重視，為此，優化首都的功能定位迫在眉睫。在部分受訪人士看來，解決北京的“大城市病”問題在一定程度上加速推進了京津冀三地協同發展國家戰略的實施。
“根據這個定位采取和其他地區聯動的方式進行功能的轉移，比如把一些機關遷得遠一些，學校、醫院也分散起來，不要繼續擁堵在二三環。遷都不現實，但是遷走一些部門是現實的。”一位不愿具名的官員介紹說。
按照相關部門官員思路，不把首都定位為經濟中心，即可轉移部分經濟功能，可以采取合辦園區、利潤共享的方式實現非核心功能的分解，從而解決城市病。“要靠北京自己來解決交通擁擠、氣候污染等問題，100年都解決不了。”上述官員重申。
河北省保定、廊坊等市已經著手部署如何抓住京津冀協同發展重大機遇，準備部分產業和部門搬遷，而天津市也早已草擬了一份承接北京產業轉移的方案。
在一些學者看來，京津冀協同發展的真正難題在于京津的經濟中心之爭。天津被官方確立為北方經濟中心，其發展依靠其沿海優勢。北京雖不曾被定位為經濟中心，但是它實質上就是經濟中心，其經濟規模、產業結構等優勢均是天津不可比擬的。
楊連云介紹說，建國前北京一直是個消費城市，建國后在蘇聯幫助下逐步轉為生產性城市，企業涵蓋了鋼鐵、機械、石油化工、電子、建材、醫藥、紡織服裝、輕工、食品等行業。改革開放以來，首都發展規劃從未被定位為經濟中心，但是北京一直按全國的經濟中心來做。
上世紀90年代初，北京提出首都經濟概念，重點發展總部經濟。在政策引導下，人才、資金、技術等要素急速向北京聚集，北京成為央企的總部、跨國公司總部，一些原本在河北等地的企業也紛紛將總部遷往北京。
“大樹底下不長草”，河北人抱怨大量生產要素被北京“虹吸”，反過來，河北還要向北京提供優質的空氣和水資源。
擁有沿海和港口優勢的天津，實際上更多依賴于東向沿海，對京津冀一體化依賴程度較低。在京津冀協同發展成為國家戰略之后，天津市在承接北京產業轉移上也較為積極，有意承接金融、貿易、央企總部、醫院、高校等方向的企業或機構。
楊連云認為京津冀今日之格局，與財政體制有關系。由于是分灶吃飯，稅收多也就意味著留成多，基本建設資金充裕，獎金福利多，這就促使地方干部把主要精力放在招商引資上，特別是第二產業。所以北京大辦工業，北京市二三產業總資產一直穩居全國第一，第三產業總資產更是占全國的比重高達76.9%。
由此，京津冀如何分工協作，更多的是一次利益的重新分割與調整。
央企總部多數在北京，按照財稅規定，所有子公司的所得稅均要到北京總部繳納，子公司只在所在地繳納增值稅、城市維護建設稅。河北一些地方抱怨，企業僅搬遷了子公司，增加了統計上的國內生產總值和比重不高的增值稅、城市建設維護稅，比重高的所得稅仍回到北京總部繳，因而在接受產業轉移時要求把總部一同遷入。
高國力認為，搬遷說起來簡單，實際上涉及很多問題，其中一個問題就是搬遷過去以后，GDP少了一塊，就業被帶走一部分，這就涉及到路線圖設計問題，在搬遷同時要提出搬遷之后搬出方和搬入方在利益上分配和協調。
高國力建議，對于政府關心的稅收分配，可以制定時間表，例如前五年，將百分之六七十的稅收給搬出方北京，五年后增加給搬入方(河北或天津)的比重，具體分配方案可以雙方談判協商。
據了解，北京市一些科研、醫院、學校等機構，以及商貿流通基地(如動物園批發市場)有望率先實現遷出。國資委[微博]一位官員告訴《財經》記者，備受關注的央企總部遷移，因為牽涉面較廣，預計短期內難有動作。
“長三角和珠三角都是在市場經濟的大潮中自身發展起來的，并不是靠政府間的協作。”李鐵告訴《財經》記者，京津冀一體化，背負著沉重的政府壓力，承受著深層次的體制約束，還存在著明顯的發展差距，同時又面臨著巨大的機遇和挑戰。破解難題，應遵循市場規律，破除橫亙在京津冀之間的利益和體制鴻溝。
【作者：《財經》記者 李涵雯 翁仕友 】
【相關組文】 發改委官員:京津冀一體化非攤大餅 北京無法控制人口進入
