制約水電的是能源結構，不是環境

　　——原三峽工程總指揮陸佑楣談水電開發和流域保護

　　“生態環境”既是不合理的能源結構和電價形成機制的受害者，某種意義上，又成為后二者的替罪羊。它直接導致了人們對于水電開發的誤解重重，一方面迫在眉睫的西南水電開發屢屢受阻，一方面是依舊緊張的能源結構下隨時可能再度而來的“電荒”。

　　本刊記者就金沙江中游水電項目“魯地拉”和“龍開口”被叫停事件獨家專訪了國務院三峽工程建設委員會副主任、中國長江三峽工程開發總公司前任總經理陸佑楣。

　　主筆◎朱文軼

　　問題的本質是決策程序混亂

　　三聯生活周刊：最近金沙江中游兩個被叫停的水電項目是怎么回事？我記得前年，三峽總公司在金沙江下游的溪洛渡、向家壩工程也被叫停過。

　　陸佑楣：這些項目本身沒什么問題。像水電這樣大規模的工程項目，都需要一個嚴格的科學決策程序。我相信，這些工程不是哪個業主自己拍板就干了，都是更高層領導來決策的。它們的前期工作也是從上世紀80年代就開始，經過幾十年的研究和論證。它現在出現問題的本質是決策程序混亂，要追查一下這些電站是怎么起源的。

　　但環保部門以前曾經說要一票否決，這點我也是反對的。你能一票否決，那能一票贊成嗎？像三峽工程，從孫中山先生提出起已有72年歷史，經過多少論證，其他水電站也都如此。金沙江中游兩個項目被叫停事件被報道后，誤導了很多人，造成輿論又一次認為“水電站破壞生態環境”的一邊倒，其實并非如此。實際上，這些項目自始至終就并沒有被否認。

　　我們搞水電的人，說實在的，搞了這么多水電，修了這么多大壩，只有從三峽工程起才真正開始重視生態環境。不少工程對自然界客觀的狀態還沒有認識透，就開始建設，我說這是一種浮躁情緒，應該堅決制止。同時我也堅決反對風暴式地搞“環保運動”，叫停30個項目叫停多少個項目不是環保問題，而是政府決策程序的問題。對待水電與環境保護的問題要更理性一點，更科學一點。

　　三聯生活周刊：水電項目的決策程序是怎樣的？

　　陸佑楣：任何一個工程項目建設的全過程必然劃分三個階段。所謂的項目前期工作是第一階段，是項目決策過程。對于水電工程來說，百萬千瓦級以上的大電站一般需要10年左右的論證時間，應該完成以下工作內容：流域規劃的復核，進行全面的地質調查、社會調查、生態環境調查，市場分析預測，規劃設計，地質勘探，設計方案，科學試驗，提出可行性和必要性的論證，最終完成決策審批程序。第二階段是工程的實施階段，第三階段是工程的運行經營階段。

　　三聯生活周刊：這個程序現在出了什么樣的問題？

　　陸佑楣：現在決策程序有點亂，各個電力公司都在搶地盤。本來一個水電站理想的立項過程是政府行為。像我上面說的，這個程序應該是有規劃，要立項，立項后做可行性論證報告，國家批準可行性報告，然后招標。現在都是企業占領了地盤，企業在出這個前期費用。這里面很復雜。

　　另外，所有項目肯定都是在省里，跟省一級政府是有利益關系的。省里拼命想讓你來投資，你開始談這項目的時候，地方上肯定全力支持。等你上了以后開始提出這樣那樣的問題，談條件，要價越來越高。對中央政府來說，省里當然有省里決策權，中央有中央的決策權，這兩者的分工不太清楚。那企業又是一個利益主體，這個原本嚴謹的程序中就出現了層層的博弈關系。確實要警惕先開工再審批，邊設計、邊施工、邊勘探的現象。

　　根本問題是利益分配

　　三聯生活周刊：來之前，我采訪了水利水電規劃設計總院前任副院長何根壽，這幾個工程的前期工作他基本上都參與了，他告訴我，80年代以后，電力部恢復了水電建設總局，加快了上海、成都等八大設計院的重建工作，開始安排全國性的河流資源普查與規劃，部署了近期可開工項目的可行性研究，所需經費由財政部以事業費名義每年劃撥3000多萬元。他說，這3000多萬元是有任務的，“水規總院”每年必須要保證手上有一定數量的勘測規劃儲備。一個水電項目開工，馬上要啟動另一個規劃儲備項目補上。后來，前期工作的經費越來越緊張，電力體制改革后，這項原來在嚴密計劃領域的工作，也市場化了。

　　陸佑楣：是這樣。進入新世紀以來，每年投產1000萬千瓦以上，實際上已經把上世紀積存的前期工作儲備逐漸消耗完了，開始出現了一些前期工作周期過短、投入力量不足、設計質量下降、科研論證不到位、決策程序模糊的現象。造成一些工程建設走了彎路，不能健康有序地建設。

　　三聯生活周刊：為什么會這樣？過去水電發展的瓶頸不就是資金問題嗎？現在電力公司搶地盤也是引入競爭主體后的必然結果。我采訪的所有水電專家都認為，現在對于水電開發來說，錢不再是問題了，那資金問題解決了，為什么又會出現新的問題？您能幫我們梳理一下我們國家水電發展的背景嗎？

　　陸佑楣：我在水電部做副部長的時候，雖然修建了一些大型水電站，但當時是極其困難的，全部靠國家財政給錢，水電站造價比火電站要高很多，水電建設成本大概每千瓦4000到5000塊，火電當時才3000塊。所以很多工程當時干干就停下來，等錢，有了錢再干。水電部工程局干一個工程，沒錢了，就來部里要錢，干一年沒錢了，等著，工期拉得特別長。當初水利電力部所謂“水火之爭”無非也就是爭錢、爭項目。相比之下，火電建設成本低，周期還短，我們國家能源結構里“火主水輔”的格局也是必然的。

　　所以發展水電必須要在投資方法上想辦法。不能讓施工單位去要錢，要走“魯布革”的道路，它是用世界銀行貸款，它的一套管理模式是全新的。后來我在水電部、能源部時期，基本上是在沿著這個方向走，業主對工程負責，那你自己去找錢，包括三峽。三峽工程的資金來源分為三部分。一是國家設立的三峽建設基金，這部分資金是在全國范圍內，從每消費一度電的總價中征收7厘錢而來，每年大概有四五十億元。這部分投資是國家資本金注入，財政直接“戴帽”下到三峽總公司，占三峽總投資的40%左右。第二部分是三峽總公司自己的資金收益。剩下的40%通過各種渠道融資。

　　剛開始貸款很困難。三峽工程剛開始的時候，時任總理李鵬在推動這事，他讓向銀行貸款，銀行誰敢貸啊？我連要調干部到三峽來都難，誰知道這工程將來如何，能不能干成。正好在那時候，國家成立了開發銀行，也是李鵬管，我就跟開發銀行姚振炎行長簽了個協議，貸了300億元。這在當時可是很大的數，3年300億元，1年100億元，實際上開始用不了這么多，但我利息一分錢都不少還他。我的方針是借新債還老債，支付利息，創立信譽。開發銀行剛成立，它的錢也是從商業銀行借的，它能保證前期正常運轉，就是靠三峽工程給它支付的利息賺了錢，當時利息高啊。沒幾年，其他商業銀行一看，三峽工程信用那么好，都排著隊到宜昌來給我們借錢。一直運行到現在，三峽資金流一直沒問題，我用自有資金加上貸款，上市融資，來開發金沙江下游也沒有任何問題。三峽總投資1800億元左右，到2013年前就可以全部還清。

　　三聯生活周刊：三峽工程應該說為中國水電開發探索出了一種資金模式和開發模式。但問題是，三峽工程太特殊了，它決策時的高度一致性，在未來的水電開發上是不可復制的。我想，當這種模式要向金沙江、怒江繼續復制時，就會面臨困難。

　　陸佑楣：一個流域一個業主本來是一個很好的模式，但投資渠道一放開，利益就更多元化。電力體制改革伴隨著“圈地”，也沒有正式批文，這塊地誰占住就是誰的了。

　　任何一個工程剛開始一定要把關系弄順，而金沙江上的關系一開始就已經成為這個格局。金沙江一面是云南省，一面是四川省，政策不一樣，談也談不攏。像移民補償的問題，一個高了，一個低了，結果當然就高不就低，低的這一方提高標準，那你一提高標準，就肯定不能只是一個水庫的移民，而要引起全省標準的變動。省里跟縣里又是一個博弈關系，現在好幾個電站工程建完了，因為移民問題沒解決，不能蓄水，不能發電。現在流域上又出現了公司和公司的關系，就更復雜。這些問題不是解決不了，而是誰去解決。

　　其實根本問題是一個利益分配問題。水電開發的資金來源解決了，水電開發的收益分配也要解決，所有關系才能理順。

　　缺少一個制度化的補償機制

　　三聯生活周刊：水規總的何根壽先生也提到類似問題。他說，大藤峽水電站因為在正常高水位確定的問題，在廣東和廣西兩省之間爭了幾十年，最終這個項目都沒有結果。廣東希望增加蓄水水位，但這就要犧牲更多的土地，廣西就要為土地損失和移民承擔更大成本。過去計劃經濟體制下“淹上游保下游”現在行不通了，更關鍵的是，廣西窮廣東富，結果是廣西受損廣東受益，這當然無法平衡。

　　陸佑楣：現在庫區移民是水電所有矛盾的焦點所在，我前面說的層層博弈關系最后都集中到這上面。為什么說這是一個利益分配問題呢？拿三峽來說，因為它的水能資源在西部，發的電，能源大量給了發達地區，廣東以及其他南部和沿海省市，一直到華中。他們得到了0.25元/度的廉價電力，可再生的清潔能源，這是發達地區享受了。

　　但水能資源應該是全民共享的，自然界的資源經過開發利用后變成社會財富也應該共享。黨中央提出改革發展的成果應該是全民共享的。水電開發后變成的社會財富，實際上需要進行一次重新分配。現在，庫區居民、資源所在地的居民沒有得到好處，沒有享受到社會財富的合理分配。

　　這個分配包括兩部分，一是移民補償，一是電站建成后收益的合理分配，也就是說除了你當時給的一筆補償，還要有一個源源不斷的利益分配。現在移民總是不滿意，這制約了水電的開發和發展。現在形成了一個很奇怪的現象：三峽公司作為一個利益主體，三峽工程只是它的一個項目，總要畫上句號，可現在誰也不希望這個句號畫上。地方移民要向三峽工程要錢，移民完了又說“產業空心化”要向三峽工程要錢，很多是地方自己發展要解決的問題也都綁上三峽工程。當初早就下了封庫令，不準再往庫區水位線下增加人口，現在一些地方紛紛叫嚷移民數要增加，113萬保不住，竟然還有說要超過200萬的，這些論調都有，無非還是要錢。說到底，這是缺少一個制度化的補償機制。

　　問題是，水電開發成本和收益之間的合理機制沒有形成。投資問題解決了，我的電價上不去，本身還虧著呢，還在還債呢，怎么去補貼流域里利益分配不均的不同地區呢？那假如我三峽的電價從0.25元提高到0.3元，提高5分，從東部收上來，這其實完全可以承受。提高的這一部分不是給開發商的，而是返還給西部，這樣，一年800億度電，40個億，每年這么多拿給西部，分給庫區發展，可以平衡很多矛盾。這需要變革，現在這個速度進展得太慢了。

　　三聯生活周刊：水電價格最初怎么定的？它的原則依據是什么？

　　陸佑楣：三峽工程建成以后的電價到底是多少，當時討論了很長時間。國務院最后定了一個原則，就是不要引起當地原來電價的上漲，要起到平抑電網銷售價格的作用。

　　現在三峽總公司發電成本，把所有折舊、還貸、稅收，加在一起，我說個大概數，0.2元，電價0.25元，也就是說凈利潤5分錢。這5分錢，我們用來擴大再生產，滾動開發下面的水電站。

　　還有一些水電站，像二灘、小灣電價更低，都只有1毛多錢。三峽電價是發改委定的，而那些電價定價權各省也有一定權力，地方上為了促進經濟發展，壓低資源價格，所以水電根本無利可圖。這很不合理，開發商滾動開發時只有去銀行貸款，維持高負債，這是危險的。

　　生態環境的矛盾被人為夸大了

　　三聯生活周刊：那他們一定也就更難去保證在水電開發的同時兼顧環境保護了。我想知道，水電價格機制無法體現成本的關鍵原因在哪？電力體制改革的殼卡在哪兒了？

　　陸佑楣：這就又得回過頭說我們國家能源結構了。當初為了迅速發展能源，過度依賴火電，形成了火電主導的能源格局。而電力體制改革把投資一放開，市場的主角仍是原來的火電部門，他們想自己得到大發展，要競爭，就要占有資源。五大集團拼命圈地搞發電，當然他們也看到煤炭處于一個漲價周期，也開始在金沙江等流域圈一些搞水電，但更多的，還是想發展火電。因此我們國家在又一輪能源發展中盲目發展了很多火電，并且企業有的是在煤炭資源還沒有落實的情況下，就盲目發展，這進而加劇了能源結構的緊張。

    新浪聲明：此消息系轉載自新浪合作媒體，新浪網登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。文章內容僅供參考，不構成投資建議。投資者據此操作，風險自擔。