食鹽專營(yíng)制度存廢之爭(zhēng)

　　本報(bào)記者 張蕭然 郭栓敏報(bào)道

　　近日，國(guó)家發(fā)改委決定廢止《食鹽專營(yíng)許可證管理辦法》的一則禁令在輿論界掀起了千尺的巨浪。

　　這則禁令迅速被輿論解讀為中國(guó)鹽業(yè)體制改革的先兆而被人們競(jìng)相傳播。民眾的熱情剛剛升溫，“廢除鹽業(yè)專營(yíng)系誤讀”的消息卻又接踵而至。鹽業(yè)公司和多位官員紛紛辟謠，指出“食鹽專營(yíng)體制不變”。

　　其實(shí)誤讀折射出的是民意的訴求。輿論在持續(xù)發(fā)酵，鹽業(yè)這個(gè)常年偏居一隅的產(chǎn)業(yè)成為了輿論的風(fēng)暴眼。人們?cè)诖蛄俊⒃谫|(zhì)問，在市場(chǎng)化正橫掃一切的中華大地，為何食鹽專營(yíng)制度卻能千年屹立不倒？改革多次提上日程卻一再無疾而終？

　　食鹽專營(yíng)理由惹爭(zhēng)議

　　經(jīng)歷了30多年的改革開放，從最初的產(chǎn)銷分離再到后來的政企分開以及混合所有制，今日的中國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)企經(jīng)營(yíng)形式早已和30年前的不可同日而語，但仍有個(gè)別領(lǐng)域好似“銅墻鐵壁”，多年原地踏步，處于統(tǒng)購統(tǒng)銷的原始期，鹽業(yè)就是其中之一。

　　歷史傳承、關(guān)系國(guó)計(jì)民生、保證碘的攝入量、國(guó)際慣例等因素被認(rèn)為是食鹽專營(yíng)的重要理論支撐。

　　食鹽專營(yíng)在中國(guó)具有悠久的歷史，最早可以追溯至春秋戰(zhàn)國(guó)期。時(shí)任宰相的管仲向齊桓公提出“官山海”，即對(duì)鹽實(shí)施國(guó)營(yíng)，利出一孔。因?yàn)閾?jù)管仲粗算，齊國(guó)據(jù)此一年可獲利6000萬錢。自此，官鹽制度成為歷朝歷代統(tǒng)治者的不二選擇。

　　增加稅收被認(rèn)為是歷代統(tǒng)治者實(shí)施官鹽制度的重要因素，但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，今非昔比，食鹽專營(yíng)在增加財(cái)政收入方面的作用已日漸減少。有統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，鹽稅占國(guó)家稅收的百分比已由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。

　　既然食鹽專營(yíng)在稅收方面的功能已是微不足道，關(guān)系國(guó)計(jì)民生、保證碘的攝入量的論調(diào)又應(yīng)聲而起：食鹽是人們的生活必需品、事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，一旦因鹽業(yè)市場(chǎng)化改革造成合格碘鹽食用率下降，導(dǎo)致碘缺乏病卷土重來，其后果不堪設(shè)想。

　　以上觀點(diǎn)在國(guó)內(nèi)頗具市場(chǎng)。中國(guó)曾經(jīng)是世界上缺碘最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，有7億人口缺碘，曾占到世界碘缺乏病人群的40%，這也是我國(guó)實(shí)施食鹽專營(yíng)的主要原因之一。

　　1994年國(guó)務(wù)院頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》，從此開始在中國(guó)強(qiáng)制推行加碘鹽政策。為了保障食鹽加碘，1996年國(guó)務(wù)院又頒布了《食鹽專營(yíng)辦法》這一行政法規(guī)，該辦法再次明確了食鹽專營(yíng)制度。

　　有分析人士認(rèn)為，這明顯延續(xù)了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的模式，其實(shí)按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，只有競(jìng)爭(zhēng)才能降低價(jià)格、提高產(chǎn)品質(zhì)量。

　　其實(shí)很多關(guān)系國(guó)計(jì)民生、過去認(rèn)為不能放開的產(chǎn)品先后都開放了，比如糧食和郵政等，雖然在開放初期曾引起了很大的爭(zhēng)議，但從實(shí)踐來看，開放后一切運(yùn)行良好。鹽相對(duì)而言，需求穩(wěn)定，如果在供給有保障的情況下，接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李長(zhǎng)安認(rèn)為，不妨放開。“如果糧食價(jià)格都可以放開，鹽好像控制意義不大。”

　　在古代，鹽產(chǎn)量有限、供不應(yīng)求，但隨著技術(shù)的進(jìn)步，產(chǎn)鹽量早已發(fā)生了翻天覆地的變化。鹽甚至已產(chǎn)能過剩，供過于求。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)鹽的產(chǎn)能從1987年1800萬噸猛增到2000年的4000萬噸，2011年鹽產(chǎn)量高達(dá)8198萬噸，位居世界第一位。

　　對(duì)于質(zhì)量保證說，李長(zhǎng)安認(rèn)為，這個(gè)說法比較勉強(qiáng)，潛臺(tái)詞就是民營(yíng)企業(yè)不能保證質(zhì)量。其實(shí)在公平競(jìng)爭(zhēng)的法律市場(chǎng)秩序下，民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品同樣能夠得到保障。市場(chǎng)機(jī)制完全可以解決產(chǎn)品質(zhì)量的問題，不需要采取政府壟斷經(jīng)營(yíng)這種方式。當(dāng)然政府專營(yíng)可能在管理方面更容易操作。

　　“以食鹽專營(yíng)制度來保障食鹽安全有一定合理性，因?yàn)樵趪?guó)家統(tǒng)一安排生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過程中，容易以較小的成本達(dá)到此目的。”中投顧問食品行業(yè)研究員簡(jiǎn)愛華對(duì)《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者表示，但國(guó)家同樣也可以放開市場(chǎng)并輔以嚴(yán)格的監(jiān)管來保障食鹽的質(zhì)量，如將含碘量作為行業(yè)必要標(biāo)準(zhǔn)之一，若國(guó)家監(jiān)管到位，同樣也可以保障食鹽的含碘量在合理范圍之內(nèi)。

　　對(duì)于國(guó)際慣例，簡(jiǎn)愛華表示，歐美等國(guó)與中國(guó)還有很多差距，比如美國(guó)的食鹽業(yè)主要是以六大鹽業(yè)公司為主的寡頭壟斷市場(chǎng)格局，六大企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)與合作中相處。六大企業(yè)不僅以經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，同時(shí)也承擔(dān)公益責(zé)任。

　　而日本卻經(jīng)歷了從政府專營(yíng)到市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變過程。經(jīng)過5年過渡期和3年結(jié)構(gòu)改革期，日本鹽業(yè)從2005年4月1日起實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化。

　　專營(yíng)制度利弊受熱議

　　由此可見，作為食鹽專營(yíng)的重要理論支撐——?dú)v史傳承、關(guān)系國(guó)計(jì)民生、保證碘的攝入量、國(guó)際慣例等因素似乎并非“銅墻鐵壁”，其實(shí)就民意而言，食鹽專營(yíng)備受詬病。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及1996年發(fā)布的《食鹽專營(yíng)辦法》，我國(guó)在食鹽業(yè)實(shí)施專營(yíng)制度，即在食鹽的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)皆實(shí)施許可證制度，任何企業(yè)或個(gè)人要想生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售食鹽，必須依法申請(qǐng)?jiān)S可證，否則皆為非法。

　　在去年年初一場(chǎng)“電商網(wǎng)站集體下架食用鹽”的專項(xiàng)行動(dòng)即為落實(shí)食鹽專營(yíng)制度的例證。當(dāng)時(shí)當(dāng)當(dāng)網(wǎng)[微博]、京東等電商紛紛下架食用鹽，其原因就是沒有取得食鹽零售許可證。但有分析人士表示，食用鹽是由國(guó)家統(tǒng)一制定價(jià)格并調(diào)撥各地，價(jià)格、供求存在差異，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)平衡，而線上銷售打破了各地經(jīng)銷格局，沖擊了區(qū)域經(jīng)銷商利益因此而被叫停。

　　也就是說目前我國(guó)食鹽制度實(shí)施的是統(tǒng)購統(tǒng)銷的形式，而擔(dān)任這一重任的則是中國(guó)鹽業(yè)公司(以下簡(jiǎn)稱中鹽)。中鹽創(chuàng)立于1950年，其主要責(zé)任就是承擔(dān)全國(guó)食鹽專營(yíng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)任務(wù)，確保全國(guó)合格碘鹽供應(yīng)。

　　中鹽不僅是全國(guó)食鹽專營(yíng)的生產(chǎn)主體，每年產(chǎn)鹽1500萬噸，占全國(guó)產(chǎn)量18%，食鹽產(chǎn)量280萬噸，占全國(guó)產(chǎn)量30%。關(guān)鍵是它還掌握購銷大權(quán)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)出的食鹽全部由中鹽收購，然后中鹽按照由他們制定上報(bào)給發(fā)改委的食鹽分配計(jì)劃進(jìn)行再分配、銷售。

　　購銷之間的差價(jià)被認(rèn)為是中鹽利潤(rùn)的最要來源。“鹽業(yè)公司從生產(chǎn)商手中購買食鹽的平均價(jià)格為400-500元/噸，其中加碘的成本大約20-25元/噸，但鹽業(yè)公司平均批發(fā)價(jià)格為1500-2000元／噸，整個(gè)批發(fā)銷售環(huán)節(jié)的價(jià)差就高達(dá)4倍。”一直關(guān)注鹽改的中國(guó)社科院國(guó)際法研究中心助理研究員毛曉飛曾在接受本報(bào)記者的采訪時(shí)如是說，“如果放開市場(chǎng)沒有鹽業(yè)公司牟利，食鹽零售價(jià)應(yīng)該每斤七八毛錢，比現(xiàn)在市場(chǎng)價(jià)應(yīng)該降低一半！”

　　雖然中鹽具有坐享其成之便，但從過去十年的數(shù)據(jù)來看，中鹽利潤(rùn)規(guī)模不僅沒有增長(zhǎng)，反而出現(xiàn)虧損。據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》報(bào)道，截至2013年9月底，中鹽的合并營(yíng)業(yè)總收入達(dá)到204.07億元，比上年同期的194.28億元增加9.79億元，但營(yíng)業(yè)利潤(rùn)、利潤(rùn)總額和凈利潤(rùn)均為虧損，其中，歸屬母公司所有者的凈利潤(rùn)虧損額為4.28億元，而去年同期虧損1.51億元。

　　不僅如此，中鹽甚至還接受政府補(bǔ)貼。在中鹽同期獲得的營(yíng)業(yè)外收入中，政府補(bǔ)助額雖然較去年同期4.58億元下滑很多，但依舊達(dá)到了2.36億元。這一數(shù)額是2010年全年補(bǔ)助金額的近兩倍。

　　虧損的中鹽受到輿論的口誅筆伐，而且指責(zé)不僅指向虧損，還直指商業(yè)腐敗、生產(chǎn)力低下等問題。

　　毛曉飛一針見血地說，鹽業(yè)壟斷會(huì)帶來很多問題，比如行業(yè)的效率、企業(yè)本身效率以及商業(yè)賄賂等腐敗問題。鹽業(yè)壟斷帶來最直接的問題就是資源配置的損失，維護(hù)公共利益的成本和價(jià)格之間的差距是驚人的。

　　有產(chǎn)鹽企業(yè)的一位負(fù)責(zé)人就明確表示：“鹽業(yè)專營(yíng)保護(hù)了落后產(chǎn)能，抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于權(quán)力尋租，一些生產(chǎn)工藝落后的鹽業(yè)公司可以通過賄賂等方式，拿到配額維持生產(chǎn)。而研發(fā)出新技術(shù)的鹽業(yè)公司卻由于配額限制，不能擴(kuò)大市場(chǎng)份額，這些都阻礙了鹽業(yè)的發(fā)展。”

　　市場(chǎng)化改革是大勢(shì)所趨

　　以上觀點(diǎn)不僅在民間流傳，甚至得到了官方的認(rèn)可：由國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所于2011年4月發(fā)布的《我國(guó)鹽業(yè)體制改革研究》課題也承認(rèn)“食鹽專營(yíng)代價(jià)高昂”，問題包括經(jīng)營(yíng)效率較低、壟斷滋生腐敗、產(chǎn)銷矛盾突出、食鹽專營(yíng)擴(kuò)大化等。效率低下、產(chǎn)銷矛盾突出可劃歸至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端名下，而壟斷滋生腐敗、專營(yíng)擴(kuò)大化則屬于權(quán)力腐敗、權(quán)力擴(kuò)張的范疇。

　　認(rèn)識(shí)到其弊端是一方面，官方還曾為改革此現(xiàn)象而努力過。

　　早在2001年，負(fù)責(zé)鹽業(yè)管理的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽管辦就著手對(duì)食鹽管理體制進(jìn)行調(diào)研，4年后鹽業(yè)體制改革被納入國(guó)務(wù)院深化壟斷行業(yè)改革日程。2009年，鹽業(yè)體制改革加速，并明確提出將在2011年全面取消食鹽專營(yíng)，但由于一場(chǎng)搶鹽風(fēng)波，鹽改方案卻不了了之。

　　但也有分析人士認(rèn)為，搶鹽風(fēng)波只是一個(gè)被人為因素加以利用的因素，根源還是在于一些利益集團(tuán)的阻擾。而對(duì)于所謂的利益集團(tuán)，有人把矛頭指向中鹽。

　　“中國(guó)鹽業(yè)專營(yíng)制度改革應(yīng)該加速推進(jìn)，要破解國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)。但是中國(guó)鹽業(yè)總公司強(qiáng)烈地反對(duì)這場(chǎng)改革。”早在5年前，時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委[微博]企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事的陳國(guó)衛(wèi)就曾在北京“炮轟”相關(guān)利益群體。

　　陳國(guó)衛(wèi)曾任國(guó)家經(jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長(zhǎng)，分管鹽業(yè)。他認(rèn)為，在眾多壟斷行業(yè)中食鹽體制的改革并不復(fù)雜，也是最沒有風(fēng)險(xiǎn)、改革設(shè)計(jì)方案技術(shù)含量最低，但是改革的推進(jìn)遇到了極大阻力。“如果要在改革上有突破性，必須先打破中鹽總公司及各省級(jí)鹽業(yè)公司的壟斷利益。”

　　無論阻擾改革的利益集團(tuán)力量多么強(qiáng)大，改革卻終將形成破竹之勢(shì)沖開緊閉的閘門，而改革的跡象已如春天里的小草偷偷鉆出地面，露出點(diǎn)點(diǎn)的綠色。

　　簡(jiǎn)愛華表示，無論是從本屆政府以市場(chǎng)為主導(dǎo)的發(fā)展方向或者是從食鹽公司經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀來看，國(guó)內(nèi)食鹽專營(yíng)的制度都應(yīng)該改革。市場(chǎng)化最大的好處在于充分競(jìng)爭(zhēng)，以競(jìng)爭(zhēng)促使產(chǎn)品豐富多樣和終端價(jià)格趨于合理。當(dāng)前食鹽公司在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中占據(jù)主導(dǎo)地位、享有多數(shù)利潤(rùn)，造成其他環(huán)節(jié)收入不公、嚴(yán)重影響積極性，所以食鹽專營(yíng)制度的改革是必須的，也是民心所向。

　　隨著國(guó)家進(jìn)一步下放行政審批權(quán)事項(xiàng)，從去年年底開始，食鹽在專營(yíng)領(lǐng)域的三個(gè)證件——“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)許可證”、“食鹽批發(fā)許可證”、“食鹽運(yùn)輸準(zhǔn)運(yùn)證”審批權(quán)已經(jīng)全部下放到省一級(jí)。

　　據(jù)中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)董志華分析，鹽業(yè)體制改革主要有五方面的內(nèi)容：行政審批下放，食鹽專營(yíng)包括兩個(gè)核心，計(jì)劃管理和食鹽定價(jià)，還有3個(gè)措施，“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)許可證”、“食鹽批發(fā)許可證”、“食鹽運(yùn)輸準(zhǔn)運(yùn)證”。

　　行政審批權(quán)下放只是鹽業(yè)體制改革的第一步，或者說是最容易推進(jìn)的一步，而接下來的改革將是啃骨頭的階段，任務(wù)將會(huì)非常艱巨。

　　對(duì)于接下來的改革路徑，改革人士紛紛提出了自己的觀點(diǎn)。陳國(guó)衛(wèi)當(dāng)年就提出了相應(yīng)改革措施，即政企分開、生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)和放開小工業(yè)鹽。具體措施為：食鹽恢復(fù)其普通商品身份，生產(chǎn)企業(yè)獲得其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。其目標(biāo)是在食鹽行業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使產(chǎn)銷雙方建立平等互利、和諧發(fā)展的良性分工關(guān)系。通過市場(chǎng)作用，淘汰落后生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，為消費(fèi)者提供充足優(yōu)質(zhì)的食鹽制品。改革也將使鹽業(yè)公司真正找準(zhǔn)市場(chǎng)定位。

　　自由撰稿人練洪洋近日撰文稱，一步到位難度太大，不妨分步走——先是進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括推進(jìn)政企分開、深化鹽業(yè)公司內(nèi)部改革；然后是經(jīng)營(yíng)調(diào)整，取消食鹽產(chǎn)銷計(jì)劃、采用招投標(biāo)制、市場(chǎng)化采購等；再就是完善相關(guān)法律體系，保障法律供給；最終過渡到食鹽市場(chǎng)自然放開，全部食鹽定點(diǎn)企業(yè)可自由銷售其合格產(chǎn)品。市場(chǎng)監(jiān)管部門只做好監(jiān)管工作，維持市場(chǎng)秩序。

　　無論采取什么樣的路徑，在進(jìn)行市場(chǎng)化改革的同時(shí)政府建立相應(yīng)的監(jiān)管體制卻是必不可少的措施。

　　簡(jiǎn)愛華指出，反觀日本的鹽業(yè)改革，雖然生產(chǎn)流通等各環(huán)節(jié)全面放開，但政府部門也實(shí)行嚴(yán)格的管控。由于食鹽本身較為特殊，政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管絕不能缺少，因此中國(guó)政府在食鹽專營(yíng)放開之后也需要嚴(yán)格的監(jiān)管來保障食鹽安全和各地均有充足供應(yīng)。

　　除了建議在部分地區(qū)先行開展試點(diǎn)外，李長(zhǎng)安也認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的關(guān)鍵職責(zé)是制定游戲規(guī)則、法律制度、嚴(yán)格執(zhí)行，不需要親自經(jīng)營(yíng)。“政府親自經(jīng)營(yíng)，質(zhì)量更有保障、價(jià)格更穩(wěn)定的說法是不成立的。”

　　當(dāng)然這些還是建議，具體鹽業(yè)體制將如何改革，我們還要拭目以待。