文/意見(jiàn)領(lǐng)袖專欄作家 蔣飛、賀昕煜

　　核心觀點(diǎn)

　　二戰(zhàn)后，世界各國(guó)進(jìn)入恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的階段，德國(guó)推行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制主張政府只進(jìn)行有限地干預(yù)，因而1949-1966年德國(guó)采取預(yù)算收支平衡的財(cái)政政策。1967年，德國(guó)發(fā)生戰(zhàn)后第一次經(jīng)濟(jì)衰退，財(cái)政政策轉(zhuǎn)向凱恩斯的干預(yù)主義。在石油危機(jī)的強(qiáng)烈沖擊下，財(cái)政政策干預(yù)造成了政府債務(wù)問(wèn)題。這使得德國(guó)政府開(kāi)始反思凱恩斯主義，并尋求經(jīng)濟(jì)財(cái)政體制變革。1982年，科爾政府改革，轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎保守的財(cái)政政策。

　　兩德統(tǒng)一之后，在上世紀(jì)90年代，德國(guó)財(cái)政政策經(jīng)歷了先擴(kuò)張，后緊縮的兩個(gè)階段，主要是服務(wù)于特定的歷史階段目標(biāo)。在擴(kuò)張過(guò)程中，德國(guó)政府也顯示出了較為穩(wěn)健的方式，擴(kuò)張中央政府債務(wù)，而控制地方政府債務(wù)。在緊縮過(guò)程中，即使1998年債務(wù)規(guī)模有所回升，也迅速重新降低。這兩個(gè)階段均體現(xiàn)出德國(guó)仍然延續(xù)著“保守謹(jǐn)慎”的財(cái)政基調(diào)。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，無(wú)論是2003年施羅德改革，還是默克爾執(zhí)政初期（2005-2007年），德國(guó)政府都還在延續(xù)“保守謹(jǐn)慎”的財(cái)政思路，努力削減支出來(lái)降低赤字。但是互聯(lián)網(wǎng)泡沫和美國(guó)次貸危機(jī)兩次經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致德國(guó)政府不得不擴(kuò)大支出，最終造成政府債務(wù)比重持續(xù)上升。危機(jī)過(guò)后，德國(guó)政府并沒(méi)有放任赤字和債務(wù)問(wèn)題，而是以強(qiáng)制性的法律手段管控政府債務(wù)。

　　2009年7月，德國(guó)“債務(wù)剎車(chē)”條款被正式寫(xiě)入德國(guó)憲法。首先，德國(guó)政府及時(shí)“債務(wù)剎車(chē)”，在歐債危機(jī)中經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。其次，德國(guó)財(cái)政收支扭虧為盈，有效控制債務(wù)增長(zhǎng)。最后，德國(guó)擺脫對(duì)財(cái)政擴(kuò)張的依賴，繼續(xù)改革經(jīng)濟(jì)體制。疫情后，2023年7月10日，德國(guó)政府公布了2024年財(cái)政預(yù)算，重回“謹(jǐn)慎保守”的財(cái)政政策。

　　觀察德國(guó)財(cái)政政策歷史，可以看出，德國(guó)在大部分時(shí)期都遵循“謹(jǐn)慎保守”的財(cái)政基調(diào)，只有在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期才會(huì)擴(kuò)張財(cái)政，危機(jī)過(guò)后就迅速轉(zhuǎn)為緊縮。一方面，在思想上這源于德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的國(guó)家有限干預(yù)原則。另一方面，在實(shí)踐中德國(guó)在上世紀(jì)70年代采用的凱恩斯主義調(diào)節(jié)政策并未達(dá)到預(yù)期效果。因此，德國(guó)政府不依賴于財(cái)政擴(kuò)張，而更多是推行改革來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，比如科爾改革促使德國(guó)擺脫了兩次石油危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)困境，施羅德改革促使德國(guó)降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，抵御了歐債危機(jī)的影響。

　　從德國(guó)財(cái)政歷史來(lái)看，我們認(rèn)為，簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)張財(cái)政不是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本問(wèn)題的“良藥”，改革才是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。擴(kuò)張財(cái)政進(jìn)行需求刺激固然可以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速，但如果在戰(zhàn)略上依賴于債務(wù)擴(kuò)張來(lái)解決經(jīng)濟(jì)增速問(wèn)題，那么就會(huì)拖慢經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，影響中長(zhǎng)期發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)珍惜中國(guó)財(cái)政和貨幣政策的剩余空間，為改革爭(zhēng)取更多的時(shí)間窗口，通過(guò)市場(chǎng)化改革和擴(kuò)大開(kāi)放來(lái)倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

　　1

　　聯(lián)邦德國(guó)時(shí)期的財(cái)政政策

　　二戰(zhàn)后，世界各國(guó)進(jìn)入恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的階段，德國(guó)推行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國(guó)家選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以美國(guó)為代表的資本主義國(guó)家選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。而德國(guó)在這兩種路徑之外選擇了第三種體制，即社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主，國(guó)家調(diào)節(jié)為輔的經(jīng)濟(jì)政策，在放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和集中管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之間尋找到了一條中間道路。

　　社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的思想基礎(chǔ)是以瓦爾特·歐根為代表的新自由主義弗萊堡學(xué)派，又稱“聯(lián)邦德國(guó)新自由主義學(xué)派”。歐根對(duì)秩序政策和過(guò)程政策進(jìn)行了區(qū)分，秩序政策是政府所維持的市場(chǎng)制度和競(jìng)爭(zhēng)秩序，而過(guò)程政策是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，比如財(cái)政政策。歐根認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策的核心首先是秩序政策，而非過(guò)程政策。在此影響下，弗萊堡學(xué)派主張通過(guò)市場(chǎng)力量調(diào)整經(jīng)濟(jì)，國(guó)家盡可能不干預(yù)再生產(chǎn)的過(guò)程，但不反對(duì)必要的和有限的國(guó)家調(diào)節(jié)措施。

　　艾哈德將社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論應(yīng)用于政策實(shí)踐，被譽(yù)為“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之父”。1947年，弗萊堡學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾弗雷德·米勒阿爾馬克在《經(jīng)濟(jì)管制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》一書(shū)中正式提出了“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”理念，其思想極大影響了1949年任聯(lián)邦德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)，1963年任總理的艾哈德。1952年，米勒阿爾馬克擔(dān)任了聯(lián)邦德國(guó)經(jīng)濟(jì)部的司長(zhǎng)。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論墊定了德國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，這一思想對(duì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的影響意義深遠(yuǎn)。

　　1949-1966年，在弗萊堡學(xué)派國(guó)家有限干預(yù)原則的影響下，聯(lián)邦德國(guó)實(shí)行謹(jǐn)慎的財(cái)政收支平衡政策。這一時(shí)期，聯(lián)邦德國(guó)控制政府的財(cái)政支出來(lái)平衡財(cái)政預(yù)算。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)較少，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)。相較于私人部門(mén)債務(wù)占GDP比重的持續(xù)上升，政府部門(mén)債務(wù)占GDP比重在這一時(shí)期基本維持穩(wěn)定。這一財(cái)政政策配合馬歇爾計(jì)劃幫助聯(lián)邦德國(guó)在二戰(zhàn)后迅速?gòu)?fù)蘇。

　　社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制主張政府只進(jìn)行有限地干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)在于維持經(jīng)濟(jì)秩序，保證公平競(jìng)爭(zhēng)。這一國(guó)家有限干預(yù)原則對(duì)聯(lián)邦德國(guó)，乃至統(tǒng)一后的德國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策產(chǎn)生了持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。我們認(rèn)為，這也是德國(guó)政府對(duì)債務(wù)問(wèn)題一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，率先踩下“債務(wù)剎車(chē)”的深層原因之一。

　　1967年，德國(guó)發(fā)生戰(zhàn)后第一次經(jīng)濟(jì)衰退，政府在財(cái)政政策上逐漸放棄傳統(tǒng)的收支平衡政策，引進(jìn)凱恩斯主義的干預(yù)政策。1965-1967年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?.4%下降至-0.3%。1966年底，艾哈德被迫辭職，政府改組。1967年6月，聯(lián)邦德國(guó)議院通過(guò)《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)法》，政府開(kāi)始通過(guò)公共開(kāi)支對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程進(jìn)行調(diào)節(jié)。這標(biāo)志著“總體調(diào)節(jié)”的反周期財(cái)政政策，即主張政府干預(yù)的政策開(kāi)始實(shí)行。

　　德國(guó)的“總體調(diào)節(jié)”政策來(lái)源于凱恩斯主義。凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)政府采取擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在財(cái)政政策上主張政府?dāng)U大開(kāi)支，實(shí)行赤字財(cái)政。德國(guó)“總體調(diào)節(jié)”政策的思路就是，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期擴(kuò)大財(cái)政支出，允許財(cái)政赤字，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期縮減財(cái)政支出，通過(guò)財(cái)政盈余達(dá)到整個(gè)周期內(nèi)的財(cái)政平衡。這一時(shí)期，聯(lián)邦德國(guó)政府著重于使用財(cái)政政策工具平抑經(jīng)濟(jì)周期，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

　　聯(lián)邦德國(guó)“總體調(diào)節(jié)”的反周期財(cái)政政策經(jīng)過(guò)三次危機(jī)，最終導(dǎo)致聯(lián)邦債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。1966-1967年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退，政府?dāng)U張財(cái)政導(dǎo)致一般政府債務(wù)占GDP比重提升2.7個(gè)百分點(diǎn)至20.8%，而后緊縮財(cái)政，債務(wù)率重新降低。1973年-1975年，第一次石油危機(jī)，財(cái)政擴(kuò)張導(dǎo)致政府債務(wù)率從17.4%上升至23.7%。但這一次危機(jī)之后，德國(guó)政府并未降低債務(wù)率。在1980年-1982年的第二次石油危機(jī)期間，德國(guó)政府債務(wù)率從30.2%繼續(xù)上升至36.6%。

　　1980年開(kāi)始，貨幣貶值和高利率導(dǎo)致政府債務(wù)壓力劇增。一方面，由于德國(guó)貿(mào)易多年逆差，其中1980年貿(mào)易逆差438億美元，創(chuàng)造歷史記錄，1979-1985年德國(guó)馬克持續(xù)貶值。另一方面，高通脹導(dǎo)致德國(guó)提高利率。德國(guó)長(zhǎng)期國(guó)債收益率從1978年4月的5.7%上升至1981年9月的10.6%，這增加了德國(guó)政府的債務(wù)成本。1980-1983年，德國(guó)一般政府利息從149.5億增加至260.5億歐元，占GDP比重從1.89%上升至2.89%。

　　在石油危機(jī)的強(qiáng)烈沖擊下，“總體調(diào)節(jié)”的反周期財(cái)政政策不僅沒(méi)有平抑經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)，反而造成了政府債務(wù)問(wèn)題。一方面，德國(guó)政府一再運(yùn)用財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致政府債務(wù)直線上升。另一方面，只刺激需求，不進(jìn)行供給側(cè)改革，導(dǎo)致德國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，貿(mào)易長(zhǎng)期逆差。這使得德國(guó)政府開(kāi)始反思凱恩斯主義，并尋求經(jīng)濟(jì)財(cái)政體制變革。

　　1982年，科爾政府上臺(tái)后提出了“多市場(chǎng)、少國(guó)家”的偏向供給側(cè)的經(jīng)濟(jì)政策。第二次石油危機(jī)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)陷入滯脹，繼續(xù)擴(kuò)張財(cái)政刺激需求會(huì)造成通脹惡化。1980-1982年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)增速分別為1.4%，0.5%，-0.4%，通脹分別為5.4%，6.3%，5.2%，同時(shí)還伴隨著失業(yè)率上升。面對(duì)這種局面，傳統(tǒng)凱恩斯主義失效。科爾上臺(tái)后，其政策執(zhí)政目標(biāo)非常明確：抑制國(guó)家預(yù)算規(guī)模、減少政府干預(yù)、放松國(guó)家控制、促進(jìn)私人投資。

　　在財(cái)政上，科爾政府摒棄了“總體調(diào)節(jié)”的干預(yù)主義政策，轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎、保守的緊縮政策。科爾指出政府將把整頓國(guó)家預(yù)算工作放在首位。在具體措施上，第一，嚴(yán)格控制國(guó)債發(fā)行，減少預(yù)算赤字。第二，調(diào)整福利制度，減輕政府負(fù)擔(dān)。第三，實(shí)行稅制改革，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。1984年德國(guó)頒布《減稅法》，分1986年、1988年和1990年三個(gè)階段進(jìn)行減稅。1983年至1990年，德國(guó)政府債務(wù)占GDP比重基本維持穩(wěn)定，稅收收入占GDP比重持續(xù)下降。

　　緊縮財(cái)政政策配合供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)了德國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。首先，緊縮財(cái)政延緩了政府債務(wù)增長(zhǎng)。德國(guó)一般政府財(cái)政從1981年赤字314.7億歐元轉(zhuǎn)為1989年盈余4.96億歐元，1982年后，德國(guó)一般政府債務(wù)占GDP的比重基本維持穩(wěn)定。其次，通過(guò)供給側(cè)改革調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。德國(guó)政府雖然緊縮財(cái)政，但出臺(tái)了鼓勵(lì)公共投資、降低企業(yè)稅負(fù)等一系列措施。1988年后，德國(guó)全要素生產(chǎn)率快速明顯提高，在1991年超過(guò)美國(guó)。

　　相對(duì)緊縮的財(cái)政政策并沒(méi)有影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，德國(guó)在上世紀(jì)80年代取得了矚目的成果。1983-1992年，德國(guó)連續(xù)10年實(shí)際GDP正增長(zhǎng)。同時(shí)，德國(guó)也解決了長(zhǎng)期貿(mào)易逆差的問(wèn)題。1983-1986年，德國(guó)貿(mào)易逆差快速收窄，并在1993年轉(zhuǎn)為貿(mào)易順差。這得益于德國(guó)出口的增長(zhǎng)。德國(guó)出口占全球比重從1984年的7.51%上升至1991年的10.16%。這些數(shù)據(jù)表明，德國(guó)在不依賴財(cái)政擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

　　科爾政府放棄需求側(cè)刺激，實(shí)行供給側(cè)改革的政策幫助德國(guó)擺脫了70年代的經(jīng)濟(jì)困境，實(shí)現(xiàn)了80年代的穩(wěn)定增長(zhǎng)。成功的改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型墊定了德國(guó)作為工業(yè)強(qiáng)國(guó)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)。同時(shí)，德國(guó)在低政府債務(wù)增長(zhǎng)的情況下也能維持經(jīng)濟(jì)繁榮，進(jìn)一步增強(qiáng)了德國(guó)“保守謹(jǐn)慎”的財(cái)政基調(diào)。

　　2

　　兩德統(tǒng)一之后的財(cái)政政策

　　從1991年至1997年，德國(guó)財(cái)政政策主要為了平衡地區(qū)發(fā)展，這一階段的政策以擴(kuò)張為主。1990年10月德國(guó)統(tǒng)一，但東西德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過(guò)大，平衡地區(qū)發(fā)展成為首要任務(wù)。兩德統(tǒng)一后，東德原來(lái)的14個(gè)行政區(qū)被改為5個(gè)州。1991年，東德五州GDP合計(jì)1081億歐元，比西德GDP第五的下薩克森州（1444億歐元）還要低。因此，科爾政府的首要任務(wù)轉(zhuǎn)為“振興東部”。1991年7月，德國(guó)政府增收“團(tuán)結(jié)稅”，又名“統(tǒng)一附加稅”，納入“德國(guó)統(tǒng)一基金”支持東德經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這一稅種直至2021年才終止。

　　財(cái)政政策也服務(wù)于平衡地區(qū)發(fā)展的特定目標(biāo)，1991-1996年德國(guó)政府進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張。德國(guó)政府為了支持東部發(fā)展，進(jìn)行了大量的財(cái)政傾斜。但債務(wù)擴(kuò)張也主要表現(xiàn)在中央政府，地方債務(wù)債務(wù)仍被嚴(yán)格控制。1991年至1996年，德國(guó)一般政府債務(wù)占GDP比重上升18.8個(gè)百分點(diǎn)至57.8%，而中央政府債務(wù)占GDP比重上升14.5個(gè)百分點(diǎn)至37.3%，也就是說(shuō)地方政府債務(wù)占比僅上升了4.3個(gè)百分點(diǎn)。擴(kuò)張的財(cái)政加快了東德地區(qū)發(fā)展，1992年，東德五州GDP同比25.8%，此后幾年也都高于德國(guó)全國(guó)的GDP增速。

　　1997年至2000年，德國(guó)財(cái)政政策主要是為了推行歐元，政策以緊縮為主。1991年底，“馬斯特里赫特條約”簽訂后歐盟正式成立，并決定在1999年開(kāi)始使用統(tǒng)一貨幣歐元。為了保證歐元穩(wěn)定運(yùn)行，防止通貨膨脹，1997年6月歐盟各國(guó)簽訂了《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》，其中規(guī)定歐元區(qū)各國(guó)政府財(cái)政赤字不得超過(guò)GDP的3%，公共債務(wù)不得超過(guò)GDP的60%。而1996年，德國(guó)財(cái)政赤字率3.57%，一般政府債務(wù)占GDP比重57.79%。

　　為了達(dá)成歐元區(qū)“公約”要求，德國(guó)政府緊縮財(cái)政。首先是削減開(kāi)支。1996年開(kāi)始，在財(cái)政收入占比基本不變的情況下，德國(guó)政府減少財(cái)政支出占比，1997年財(cái)政赤字率降低至2.94%，完成歐元區(qū)的要求。其次是控制債務(wù)增速。1995-1997年，德國(guó)政府未償債券就基本維持不變。1998年德國(guó)政府債務(wù)短暫增加突破60%后就迅速減少，在2003年之前德國(guó)政府債務(wù)占GDP比重都控制在60%以下。

　　在上世紀(jì)90年代，德國(guó)財(cái)政政策先擴(kuò)張，后緊縮，主要是服務(wù)于特定的歷史階段目標(biāo)，在擴(kuò)張過(guò)程中，德國(guó)政府也顯示出了較為穩(wěn)健的方式，擴(kuò)張中央政府債務(wù)，而控制地方政府債務(wù)。在緊縮過(guò)程中，即使1998年債務(wù)規(guī)模有所回升，也迅速重新降低。這兩個(gè)階段均體現(xiàn)出德國(guó)仍然延續(xù)著“保守謹(jǐn)慎”的財(cái)政基調(diào)。

　　互聯(lián)網(wǎng)泡沫危機(jī)導(dǎo)致德國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下降，政府積極財(cái)政支出來(lái)應(yīng)對(duì)沖擊，赤字率和債務(wù)率觸及紅線。互聯(lián)網(wǎng)泡沫危機(jī)后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?000年的2.9%下降至2003年的-0.7%。在財(cái)政收入增速下降的情況下，德國(guó)財(cái)政支出增速仍較高，導(dǎo)致財(cái)政赤字?jǐn)U大。2001-2003年，德國(guó)財(cái)政赤字率連續(xù)3年高于3%，同時(shí)2003年德國(guó)一般政府債務(wù)占GDP比重63.54%，均超過(guò)歐盟要求。

　　德國(guó)施羅德政府著手解決財(cái)政和債務(wù)問(wèn)題。2003年3月14日，施羅德表示“德國(guó)經(jīng)濟(jì)目前所面臨的困境迫使德國(guó)政府在財(cái)政緊縮、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)之間尋找一個(gè)新的平衡點(diǎn)”，隨后提出“2010議程”，宣布削減社會(huì)福利并實(shí)施有利于就業(yè)的措施。2005年，默克爾上臺(tái)后繼續(xù)推動(dòng)改革。2003-2007年，施羅德改革促使德國(guó)社會(huì)福利費(fèi)用增速和占GDP比重明顯下降，2007年，德國(guó)政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余。

　　但2008年全球金融危機(jī)，默克爾政府?dāng)U大財(cái)政支出導(dǎo)致巨額財(cái)政赤字。受次貸危機(jī)影響，德國(guó)經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?007年的2.98%降至2008年的0.96%，2009年更是進(jìn)一步降至-5.70%。2008年10月，默克爾政府推出了5000億歐元規(guī)模的金融救市計(jì)劃，而后又持續(xù)推出經(jīng)濟(jì)刺激方案。受此影響，2008年-2010年，德國(guó)財(cái)政支出增速分別為3.76%、4.74%和4.72%，明顯高于2007年增速僅為0.54%。大規(guī)模財(cái)政刺激導(dǎo)致2009年和2010年財(cái)政赤字達(dá)到770億和1123億歐元。

　　財(cái)政赤字轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)持續(xù)上升。2001年至2010年，德國(guó)政府債務(wù)從1.26萬(wàn)億上升至2.10萬(wàn)億歐元，之后發(fā)生歐債危機(jī)，德國(guó)政府債務(wù)進(jìn)一步增長(zhǎng)至2013年的2.20萬(wàn)億歐元。德國(guó)政府部門(mén)杠桿率2010年達(dá)到了82.2%。在2012年之前，雖然德國(guó)長(zhǎng)期國(guó)債收益率下降，但由于政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)，德國(guó)政府每年支付的利息仍維持在400億歐元上下，形成了一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　實(shí)際上，無(wú)論是2003年施羅德改革，還是默克爾執(zhí)政初期（2005-2007年），德國(guó)政府都還在延續(xù)“保守謹(jǐn)慎”的財(cái)政思路，努力削減支出來(lái)降低赤字，但是經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致德國(guó)政府不得不擴(kuò)大支出，最終造成政府債務(wù)比重持續(xù)上升。危機(jī)過(guò)后，德國(guó)政府并沒(méi)有放任赤字和債務(wù)問(wèn)題，而是以強(qiáng)制性的法律手段管控政府債務(wù)。

　　2009年7月，德國(guó)“債務(wù)剎車(chē)”條款被正式寫(xiě)入德國(guó)憲法。“債務(wù)剎車(chē)”條款規(guī)定自 2016 年起，排除經(jīng)濟(jì)周期引起的赤字，德國(guó)結(jié)構(gòu)性赤字不能超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的 0.35%。聯(lián)邦政府從 2016 年起，各州從 2020 年起，除特殊情況外，不允許再新增任何債務(wù)，財(cái)政預(yù)算應(yīng)基本不依靠貸款來(lái)進(jìn)行平衡。在《20220317德國(guó)“債務(wù)剎車(chē)”對(duì)中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的借鑒》專題報(bào)告中，我們也詳細(xì)介紹了德國(guó)“債務(wù)剎車(chē)”的具體運(yùn)行機(jī)制。接下來(lái)，我們介紹德國(guó)“債務(wù)剎車(chē)”的成效。

　　首先，德國(guó)政府及時(shí)“債務(wù)剎車(chē)”，在歐債危機(jī)中經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。2009年12月，三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)希臘主權(quán)信用評(píng)級(jí)，歐債開(kāi)始爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。2009-2011年，希臘一般政府債務(wù)率從127.8%上升至184.0%，“歐豬五國(guó)”平均一般政府債務(wù)率從89.5%上升至119.7%。而德國(guó)一般政府債務(wù)率在2010年達(dá)到81.0%后就不斷下降。由于德國(guó)政府對(duì)債務(wù)的管控，歐債危機(jī)對(duì)德國(guó)的影響較小，德國(guó)實(shí)際GDP在2010年和2011年分別同比增長(zhǎng)4.19%和3.91%。

　　其次，德國(guó)財(cái)政收支扭虧為盈，有效控制債務(wù)增長(zhǎng)。2012年，德國(guó)財(cái)政從前一年的赤字237.41億歐元變成盈余2.56億歐元，此后直到2020年疫情之前，德國(guó)財(cái)政一直保持盈余。德國(guó)政府債務(wù)規(guī)模也隨之降低，從2012年的2.20萬(wàn)億歐元降低至2019年2.07萬(wàn)億歐元。作為對(duì)比，2012-2019年，歐元區(qū)除德國(guó)外的政府債務(wù)從6.74萬(wàn)億增長(zhǎng)至8.01萬(wàn)億歐元，美國(guó)國(guó)債規(guī)模從16.43萬(wàn)億增長(zhǎng)至23.20萬(wàn)億美元。

　　最后，德國(guó)擺脫對(duì)財(cái)政擴(kuò)張的依賴，繼續(xù)改革經(jīng)濟(jì)體制。2010年危機(jī)過(guò)后，默克爾繼續(xù)推動(dòng)“施羅德時(shí)代”的改革。在中美日德四個(gè)國(guó)家中，德國(guó)的全要素生產(chǎn)率在2010-2019年明顯提升。2010-2016年，德國(guó)貿(mào)易順差從1550億擴(kuò)大至2489億歐元，同時(shí)中高科技出口占制成品出口的比例從72.11%上升至74.34%。德國(guó)默克爾政府在緊縮財(cái)政的同時(shí)，將更多精力放在改革上，通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

　　2020年疫情后，德國(guó)暫停“債務(wù)剎車(chē)”條款，隨后出臺(tái)了一系列包括債務(wù)融資的財(cái)政刺激計(jì)劃。2023年7月10日，德國(guó)政府公布了2024年財(cái)政預(yù)算，計(jì)劃削減社會(huì)福利以控制政府債務(wù)。德國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)克里斯蒂安·林德納表示“該預(yù)算意味著德國(guó)向財(cái)政緊縮政策回歸”。在疫情過(guò)后，德國(guó)政府很快重回“謹(jǐn)慎保守”的財(cái)政政策，這與6月初再度提高國(guó)債上限的美國(guó)大為不同。

　　3

　　德國(guó)財(cái)政政策史啟示：行穩(wěn)致遠(yuǎn)

　　觀察德國(guó)財(cái)政政策歷史，可以看出，德國(guó)在大部分時(shí)期都遵循“謹(jǐn)慎保守”的財(cái)政基調(diào)，只有在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期才會(huì)擴(kuò)張財(cái)政，危機(jī)過(guò)后就迅速轉(zhuǎn)為緊縮。一方面，在思想上這源于德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的國(guó)家有限干預(yù)原則。另一方面，在實(shí)踐中德國(guó)在上世紀(jì)70年代采用的凱恩斯主義調(diào)節(jié)政策并未達(dá)到預(yù)期效果。因此，德國(guó)政府不依賴于財(cái)政擴(kuò)張，而更多是推行改革來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，比如科爾改革促使德國(guó)擺脫了兩次石油危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)困境，施羅德改革促使德國(guó)降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，抵御了歐債危機(jī)的影響。

　　德國(guó)保持低債務(wù)模式下的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。對(duì)比日本和德國(guó)，在上世紀(jì)70年代，日本和德國(guó)GDP和政府債務(wù)比重較為接近。80年代，日本一般政府債務(wù)擴(kuò)張速度明顯高于德國(guó)，雖然日本在這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)增速較高，但也形成了泡沫，泡沫破裂后，即使政府加速擴(kuò)張財(cái)政也無(wú)濟(jì)于事，日本經(jīng)濟(jì)幾乎長(zhǎng)期陷于停滯狀態(tài)。而德國(guó)一般政府債務(wù)占GDP的比重相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)從長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看也一直處于穩(wěn)定增長(zhǎng)狀態(tài)。

　　從德國(guó)財(cái)政歷史來(lái)看，我們認(rèn)為，簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)張財(cái)政不是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本問(wèn)題的“良藥”，改革才是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。擴(kuò)張財(cái)政進(jìn)行需求刺激固然可以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速，但如果在戰(zhàn)略上依賴于債務(wù)擴(kuò)張來(lái)解決經(jīng)濟(jì)增速問(wèn)題，那么就會(huì)拖慢經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，影響中長(zhǎng)期發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)珍惜中國(guó)財(cái)政和貨幣政策的剩余空間，為改革爭(zhēng)取更多的時(shí)間窗口，通過(guò)市場(chǎng)化改革和擴(kuò)大開(kāi)放來(lái)倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示

　　中美科技戰(zhàn)升級(jí)；美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退超預(yù)期；中國(guó)出口下滑；國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈脫鉤加劇

　　(本文作者介紹：長(zhǎng)城證券首席宏觀分析師，專注大類資產(chǎn)配置)