意見領袖丨董登新（武漢科技大學金融證券研究所所長）

　　2017年10月，十九大報告首次明確提出：要盡快實現養老保險全國統籌?！氨M快”二字就是緊急動員令，隨后人社部很快便拿出了實現職工基本養老保險全國統籌的任務清單，并將具體工作安排分為兩步走：第一步，先設過渡性中央調劑制度，2020年底必須完成職工基本養老保險省級統籌，并同時完成劃轉國有資本充實社保基金的任務；第二步，自2021年起擇機將職工基本養老保險切換至全國統籌模式。

　　全國統籌的實質，就是由中央政府對職工基本養老保險基金實現統收統支。為此，中央與地方政府的事權與財權如何劃分？在全國統籌后，地方政府是否仍有義務為職工基本養老保險提供財政補貼？這便是本文要重點討論的問題。

　　眾所周知，在縣市統籌或省級統籌的條件下，我國企業職工基本養老保險由中央政府統一制定政策并提供指導，但由地方政府有彈性（因地制宜）的自主實施。這在一定程度上使得中央與地方政府之間的事權難以分割，而且財權邊界也變得日益模糊復雜，進而給地方政府留下了“制度博弈”與“制度套利”的空間。

　　比方，按照國務院統一規定，過去職工基本養老保險企業繳費基準費率為20%，但當全國大多數地區企業繳費執行20%的標準時，廣東和浙江兩省卻執行的是14%的地方標準，而廈門市更是全國最低，它執行的是12%的地方標準。這樣做，很容易導致地區之間企業繳費負擔的巨大差異，造成制度不公，而且還會加劇地區經濟的馬太效應：經濟越發達的地區，財政越富有，越有條件自主降低企業繳費；反過來，經濟越落后的地區，財政越緊張，無法主動降低企業繳費。在社保負擔存在明顯地區差異的情況下，企業與社會資本就會向發達地區遷移，這將更不利于落后地區財政收支平衡，以及基本養老保險基金積累。

　　當然，縣市統籌與省級統籌所帶來的制度困擾遠不止于此，它甚至還會變成制度博弈與制度套利的溫床。因為地方政府明知企業職工基本養老保險最終要實現全國統籌，全部基金結余最終也要上交中央政府，因此，像廣東和浙江這類經濟發達的地方政府，就會想方設法、盡最大可能地以降低企業繳費來替代企業減稅，也就是說，地方政府并未減稅，也未減少本地財政收入，但它卻采用“降費”的手段達到了“減稅”的實際效果，很顯然，這是“慷國家之慨”，最終受損的卻是本地企業職工基本養老保險基金總積累，它會使基金結余變相流失與減少，但在全國統籌后，最終卻由國家買單。

　　事實上，在世界大多數國家，基本養老保險基金管理模式都是中央統籌、全國統收統支，其主要標志性特征包括：由國家層面統一立法、統一實施，并由中央政府負責基本養老保險基金的收支管理及信用擔保。地方政府無權干預基本養老保險，也不需要承擔任何財政責任。正因如此，實現基本養老保險全國統籌，有利于中央與地方政府在事權與財權上的明確分工與責任界定，防止制度內耗與漏損。

　　目前我國企業職工基本養老保險尚未完全實現省級統籌，在省級統籌向全國統籌過渡階段，我們被迫設立了中央調劑制度。從現行企業職工基本養老保險基金管理體制來看，中央與地方政府的事權、財權邊界劃分相當復雜。

　　首先，從現實統籌層次來看，各地存在較大差異，近年來，有的省份企業職工基本養老保險逐漸過渡到了省級統籌，或地級市統籌，但還有一些省份仍實行縣（市）統籌。不同層次的統籌，就會有不同模式的事權和財權安排，比方，企業繳費比例、繳費基數計算口徑及上下限，基金統收統支權限，以及基金兜底責任等，由誰來決定，由誰來負責實施，都會存在較大地區差異。

　　其次，在調劑制度安排上，企業職工基本養老保險基金搭建了十分復雜的“雙層調劑”制度，各地、市、縣必須向省級政府上繳調劑金，而省級政府又必須向中央政府上繳調劑金。目前，我國已將地方財政補貼列為企業職工基本養老保險基金的“正常收入”，這一做法已經“常態化”，這必然會導致企業職工基本養老保險基金對地方財政補貼的嚴重依賴，同時也會使得地方財政補貼基金的壓力越來越大。因此，地方政府有可能在企業職工基本養老保險事權與財權的模糊地帶尋找制度博弈與制度套利的機會。比方，為了盡量減少地方財政對基金的補貼，一方面可以盡量多動用本地企業職工基本養老保險基金結余，另一方面還可以多爭取省級調劑金和中央調劑金撥付，當然，還有來自上級財政的轉移性支付。

　　由此可見，實現我國企業職工基本養老保險全國統籌，不僅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容緩。截止2020年底，還有不到半年的時間，我們相信，職工基本養老保險省級統籌與國資劃轉充實社?；疬@兩項工作應能按時完成。那么，前期準備工作一旦完成，是否意味著2021年就能實現職工基本養老保險全國統籌，其相關事權與財權究竟該如何界定？

　　2020年5月，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，在“創新政府管理和服務方式，完善宏觀經濟治理體制”部分，明確提出：優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權。

　　該意見特別明確了養老保險全國統籌要加強中央事權，減少并規范中央與地方共同事權。很顯然，這對未來養老保險全國統籌模式下的事權與財權界定提供了重要的政策依據。

　　在這一總體原則指導下，我們借鑒歐美國家基本養老保險中央統籌模式及經驗，對我國職工基本養老保險全國統籌的事權及財權作如下構想：

　?。?）全國統籌的本質是全國統收統支。職工基本養老保險是一項中央計劃，不屬于地方政策，中央政府應該擁有完全的事權和財權，地方政府無權干預或干涉，也不應該承擔任何形式的財政補貼責任。因此，職工基本養老保險實現全國統籌后，地方政府（地方財政）不應該被綁架進來。

　　（2）養老保險全國統籌覆蓋對象。實現職工基本養老保險全國統籌，當然要全面覆蓋機關、事業單位、企業職工及靈活就業人員。切不可將機關事業單位與企業職工基本養老保險割裂開來或分裂出去，因為職工基本養老保險包含了機關事業單位全體職工。在全國統籌問題上，我們不能再搞出一個“雙軌制”。

　?。?）基金劃斷時點與劃轉時限。假設我們以2020年12月31日為劃斷時點，并以2021年6月30日為最后劃轉時限，那么，從2021年1月1日開始，全體參保人及其雇主開始直接向中央政府繳費，并由中央政府直接發放退休金，同時廢除中央調劑制度及省級調劑制度；各省必須將截止“劃斷時點”的全省職工基本養老保險基金累計結余（含當年應撥付的財政補貼）一次性、全額劃轉給中央政府，各省基金結余上交中央的最后截止日期，不得超過劃轉時限規定。

　?。?）統一全國繳費比率與繳費基數。在全國范圍內統一職工基本養老保險單位繳費比率（2021年可降至14%，2025年再降至12%）及個人繳費比率（8%），采用上年度全國職工平均工資作為全國統一的繳費基數上、下限計算的依據。全國靈活就業人員的繳費比率也應完全比照這一標準（對應2021年22%，2025年20%）。

　?。?）國家稅務總局全面負責社保費征繳。職工基本養老保險實現全國統籌后，改由國家稅務總局統一、強制征繳，地方各級政府不再“觸碰”基金收支。全國基金收入按期全額歸集至中央社會保障基金財政專戶（簡稱中央財政專戶）。全國職工基本養老保險基金收入項目包括：職工基本養老保險繳費、中央財政補助、利息收入、委托投資收益、國有資本劃轉、彩票公益金劃入。

　?。?）全國社會保障基金理事會功能重構。全國社會保障基金理事會作為受托機構，接受中央政府委托，負責管理全國職工基本養老保險基金投資，同時負責養老金收支平衡的長短期預測與精算，并發布預警報告及對策建議。

　?。?）完善養老金“制度缺口”分擔機制。第一，通過國有資本劃轉，重點解決過去轉制成本的歷史欠賬；第二，盡快統一男女退休年齡至60周歲，擴大基金積累；第三，建議將職工基本養老保險最低繳費年限提高至20年或25年，增強基金支付能力；第四，根據CPI漲幅自動化調整退休金發放水平，重新設定目標替代率；第五，建議將住房公積金、企業年金、職業年金合并，打造高起點、中國版401（K）計劃，快速做大做強第二支柱養老金儲備；第六，加強國民養老教育，引導家庭理財以養老為目標，加大個人養老金產品投資，強化第三支柱補充養老作用。

　　實現職工基本養老保險全國統籌，是一項系統工程，不可單兵突進，尤其在政府間事權與財權安排上要科學合理，為此，我們必須要有頂層設計的全局觀，還要有果斷、果敢行事魄力，并做好每一個細節的配套改革與制度準備。這樣，才能達到制度預設的改革效果。

　　(本文作者介紹：武漢科技大學金融證券研究所所長，湖北省中小企業研究中心主任。)