文/意見領袖專欄作家 施懿宸、梁楠楠

　　綠色金融科技的突出優勢在于其衡量范圍廣，不僅只有經濟效益，同時還包含社會效益和環境效益的評估和監督，符合財政資金績效的評估需求，尤其是對環境指標有要求的生態環境領域的財政資金。

　　摘要 當前我國各部門零基預算能力不足，未充分落實財政績效管理，導致財政支出結構固化，財政經費浪費現象嚴重。此外部分領域自我“造血”能力不足。疫情的發生加劇了財政收支矛盾，在內外經濟形勢不明朗的形勢下，未來財政政策將承受較大壓力，財政政策亟需提質增效。我國自2016年以來全面推進綠色金融體系建設，計劃通過系列政策和制度安排，糾正市場價格體系下環境外部性無法被內生化的缺陷，以引導社會資金投向綠色產業。財政政策與綠色金融有契合的理念和目標。綠色金融的理論構建和實踐探索則為財政政策打破固有思維，實現提質增效提供有益思路，主要體現在ESG績效管理和投資評估方法學、創新綠色投融資機制等綠色金融手段可通過市場化手段緩解財政支出的壓力，以及為政府性基金創造超額投資收益。

　　關鍵字 財政政策 綠色金融 提質增效

　　一、疫情下的財政承壓

　　疫情加劇財政收支矛盾。日前，財政部公布了2019年的財政收支情況。由于空前的2萬億元減稅降費，2019年一般公共預算收入19萬億元，同比增長3.8%，其中稅收15.8萬億元，同比僅增長1%，均創30年來最低增幅。同時，2020年2月18日國務院常務會議決定，為抵沖疫情對企業帶來的影響，將史無前例地實行階段性減免企業社保費、醫保費和實施企業緩繳住房公積金政策，預計減費規模將超萬億元。

　　雖然財政的整體約束在不斷變大，但是財政的剛性支出卻有增無減。圖1可見自2009年來，財政赤字不斷擴大。2019年國家財政支出共計23.89萬億元，同比增長了8.1%，財政赤字達創紀錄的4.8萬億元。教育、社保、城鄉社區、農林水科目的財政支出均超過了2萬億元。此外，2020年截至3月2日，中央和地方各級財政已為疫情安排防控資金超1087.5億元，已占2019年全年衛生健康支出的6%，隨著疫情持續時間拉長，可以預計2020年衛生健康領域支出也將大幅度增長。此外，財政部已表示將通過加大轉移支付力度保障受疫情影響較大區域的基本民生。

　　圖 1 2009-2019年國家財政收支情況

　　數據來源：wind

　　此外，還有許多領域需要國家在節能環保領域的財政支出和占比也在逐年上升。表1展示了歷年節能環保領域支出構成，其中僅污染防治、污染減排和能源節約利用三項支出費用超過了該科目費用的50%，2019年達到了創歷史新高的7444億元，但占總財政支持比例仍然較小。財政部表示，在2020年，節能環保將是財政支出的六大重點領域之一。

　　圖 2 “十三五”期間節能環保財政支出及占比（單位：億元）

　　數據來源：wind

　　二、財政支出結構矛盾原因分析

　?。ㄒ唬┴斦С鼋Y構固化是導致財政矛盾的主要原因。

　　過去十年，我國一直實行積極的財政政策。圖2為2009年-2019年我國主要財政支出領域情況?？梢钥闯鍪觊g財政支出第一梯隊為國家教育支出，社會保障和就業支出和城鄉社區事務支出。第二梯隊為農林水事務支出、醫療衛生支出和交通運輸支出。其次為科學技術支出、環保環保支出和文化體育與傳媒支出。所有支出科目均為呈穩定的逐年增長趨勢，增幅波動很小。據此可以明顯看出最近十來年財政支出項目結構固化和支出規模固化的現象。數據背后，存在著部門職能交叉重疊、利益固化、政府職能固化、零基預算能力不足等問題，導致財政支出調整空間受到壓縮，支出結構嚴重依賴歷史路徑的問題。[1]

　　圖 3 2009-2019年國家主要財政支出科目（單位：億元）

　　數據來源：wind，財政部

　?。ǘ┎糠诸I域缺乏自我“造血”功能

　　另外一個導致財政承壓的問題是部分領域自身缺乏自身“造血”功能。其中，在社會保障和就業支出領域中，超過60%用于補貼社?；?。據2018年社?；饹Q算，2018年財政補貼收入為16921億元，占社保基金收入的約21.2%，剔除財政補貼后的實際盈余為-6033億元。由此可見社保支出嚴重依賴財政補貼的支撐。社?；鸬目沙掷m運營是財政支出結構優化的必要條件。

　　圖 4 2013-2018年社?；鹩鄬Ρ?nbsp;

　　數據來源：wind

　　根據《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，2018-2020年三年時間要實現3000萬左右農村貧困人口的脫貧目標，每年的脫貧人口目標各為1000萬人。明確到2020年，確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧，消除絕對貧困；確保貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。據財政部統計，2018年全國扶貧支出為4770億，以此推算2019年和2020年的扶貧支出規模應不低于2018年。在2020年全面實現脫貧之后，穩固脫貧成果，實現貧困地區、貧困群眾自身的經濟可持續發展將成為之后的重點工作方向。

　?。ㄈ┙洕l展新常態下，財政需要提質增效。

　　2019年召開的中央經濟工作會議上，定調2020年仍將實施積極的財政政策。但在全球經濟增長放緩、單邊主義蔓延，內部經濟增長動力處于轉換攻堅期的背景下，財政將面臨較大的壓力。在積極的財政政策和有限的擴張空間的矛盾中，財政部部長劉昆多次在會議講話和報紙文章中表示“2020年將繼續實施積極的財政政策，同時也要求積極的財政政策要大力提質增效，即財政政策要進一步向內挖潛，優化結構，不斷提高政策精準性和有效性?！盵2]

　　從現有的財政支出結構來看，未來財政支出還有較大調整的空間。之后若要連續保持積極的財政政策必須繼續挖掘各領域自身可持續發展的潛力，堅定地優化財政支出結構，轉變思想，提升預算能力，確保把錢用到刀刃上。在此背景下，綠色金融助力在助力財政提質增效方面大有可為。

　　三、綠色金融理念助力財政打破固化思維

　　綠色金融政策體系與財政政策有相同的目標。建立綠色金融體系的目的在于通過系列政策和制度安排，糾正市場價格體系下綠色投資的環境正外部性或污染投資的環境負外部性無法被內生化的缺陷，以引導社會資金投資于應對氣候變化、環境改善、資源節約高效利用等綠色產業[3]；而財政旨在實現公共服務成本效益的平衡。綠色金融理念是積極的財政政策優化資金配置和結構、提高使用效益，確保財政經濟運行可持續的重要體現。因此充分理解綠色金融體系將有助于破解財政職能固化、思維固化難題。

　　（一）綠色金融體系轉變財政政策理念

　　2016年我國發布《構建中國綠色金融體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出了通過劃撥財政專項資金、設立綠色基金和提供財政貼息等財政措施，以引導并支持綠色金融的發展。此后，財政政策逐漸與綠色金融深度聯動，形成合力推進經濟結構轉型。

　　在建立綠色金融體系之初，在價格失靈尚未被扭轉前，配套財政政策被視為“啟動資金”，是引導市場綠色投資的必要手段。如2018年江蘇省生態環境廳、財政廳等九個省級部門聯合發布《關于深入推進綠色金融服務生態環境高質量發展的實施意見》，出臺了一系列對綠色金融產品、綠色金融機構的財政獎補和激勵政策，標志著江蘇省率先建立財政支持綠色金融發展政策體系的省份。中國綠色金融在“十三五”期間發展迅猛，《指導意見》中的每項工作都在逐步落實。綠色金融試驗區建立和推進，綠色金融政策不斷完善，各類綠色金融實踐創新和理念正在逐漸被社會所接受，正在協助政府轉變發展只能

　　（二）綠色金融體系引導財政回歸本源

　　綠色金融制度有助于劃清財政和金融的邊界。長期以來，政府在資源配置中的比重過高，占據了資源配置主導權。這一方面沒有體現出市場配置資源的作用，擠出了私人部門，另一方面也影響了政府服務功能，加劇了政府的財政負擔[4]。綠色金融產品創新包括綠色債券、綠色信貸、綠色保險等，其核心均為優化金融資源配置，向具備一定盈利能力的綠色產業傾斜，實現經濟效益和環境效益的雙贏。其中，財政可以通過貼息、補貼等政策降低綠色項目投資成本、提高投資收益和貨幣化環境影響等方式，充分發揮服務市場的功能，以更好得通過市場化投融資手段，達到國家的總體污染減排目標，同時避免系統性的金融風險。這種情況下，合理厘清了政府和市場各自邊界，有助于加強財政政策與貨幣政策的協調，形成政策合力，為市場的培養和發展拓展空間，將投資機會和風險讓渡給市場。

　　四、綠色金融實踐助力財政提質增效

　　綠色金融實踐主要圍繞提高綠色投資收益、降低綠色投資成本、降低信息不對稱問題三個目標進行。這三類目標分別以ESG投資、綠色投融資機制創新和綠色金融科技為主要代表。對于財政支出管理，這三類主要綠色金融工具亦可發揮重要作用。

　?。ㄒ唬〦SG理念貫穿財政投融資和部門單位績效評估體系

　　2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《績效管理意見》）正式印發，對全面實施預算績效管理進行統籌謀劃和頂層設計，力爭以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口。

　　環境、社會、治理（簡稱ESG）理念是指在社會經濟活動中，充分考慮市場主體/項目的環境、社會責任和公司治理三方面的因素，是衡量可持續發展的重要指標，是綠色金融的重要組成部分。ESG理念助力財政投資和績效評估主要體現在兩個方面：

　　一是ESG評估體系可有效支持財政績效評估?！犊冃Ч芾硪庖姟分赋鲆獙π鲁雠_重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性等。此外，單位績效目標不僅要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。無論是項目投融資還是單位部門財政績效評估，都與ESG理念相契合。一方面圍繞環境、社會和內部治理開展績效評估，有助于推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，另一方面圍繞ESG理念建設國有企業，可有助于提升國有資本的運營效率，優化績效表現。

　　二是ESG理念用于社會性基金在資本市場的投資，實現社會責任和投資收益的協同效應。絕大多數研究表明，ESG表現優異的公司股票收益和財務績效至少不劣于同類型的ESG表現差的公司。中央財經大學綠色金融國際研究院的實證研究結果表明[5]，滬深300ESG領先指數的投資收益高于滬深300指數。以養老金入市為例，人口老齡化是我國養老金可持續發展面臨的一大挑戰．以往的養老金投資政策過度追求“安全性”，受限于投資品種太少，收益十分微薄。目前ESG投資策略在中國資本市場的應用還處于萌芽階段，ESG投資市場整體規模較小，鼓勵社保基金和養老金開展ESG投資，既有助于獲得長期穩健的投資回報，以減輕財政補貼壓力；又能以示范效應帶動國內ESG投資的風氣，為資本市場的健康發展創造條件。

　　圖 5 中證-中財滬深100 ESG領先指數、滬深300綠色領先股票指數收益對比圖

　?。ǘ﹦撔戮G色投融資機制補位財政缺口

　　保持積極的財政政策需要不斷向內挖掘，其中一個重要的渠道即為挖掘各類公共服務的市場化空間，實現優化支出結構的目標。綠色投融資機制創新是為了突破現有的框架，在嚴防系統性金融風險的前提下，實現綠色產業的市場化運作。大部分綠色產業具有公共物品性質，而綠色投融資機制有助于逐漸將財政主導轉變為財政保障輔助的形式，減少財政在綠色公共產業的支出。

　　以生態產品價值實現機制為例。過去生態服務、生態修復等公共服務主要由政府提供，加劇了財政負擔，有必要引入社會資本進行綠色投融資。近些年在國內外實踐中可以發現，生態產品可以劃分為完全公共產品、準在公共產品，甚至是非公共產品。對于具備非公共產品和準公共產品性質的生態產品，可以通過適當的手段，引入社會資本或者大眾參與投資，為生態產品賦能，創造和提升生態價值。為此，有必要開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，實現“綠起來”、“富起來”、“強起來”的有機統一。

　　當前，浙江麗水、江西撫州等地圍繞生態污染補償、生態產品供給、生態權益交易等市場化機制下的生態產品價值實現機制，聚焦生態農業、生態工業、生態旅游、康養產業等生態產業，通過金融支持建立一系列的價值轉化通道，促進生態產品的生產和消費，即有助于提升居民收入，又能夠實現經濟的綠色發展，可有效補位污染防治、農林水和扶貧領域的財政支出。

　?。ㄈ┚G色金融科技提高財政資金管理水平

　　隨著綠色投融資的興起，為適應新時代服務業高質量發展需求，動態掌握實時信息，市場不斷加強金融科技在綠色金融領域的工具和產品創新。當前依靠大數據、物聯網、機器學習等技術，綠色金融科技已開始全面滲透到綠色信貸、綠色保險、綠色債券、環境風險管理、環境社會效益評估、資本市場投研分析等各項綠色金融業務中。依托綠色金融科技，可提高綠色金融對外部性的解決效率，降低金融風險，解決信息不對成和量化結果可視化呈現的問題。綠色金融科技的突出優勢在于其衡量范圍廣，不僅只有經濟效益，同時還包含社會效益和環境效益的評估和監督，符合財政資金績效的評估需求，尤其是對環境指標有要求的生態環境領域的財政資金。

　　綠色金融科技的實踐成果對于財政預算制定評估、預算執行機制、動態調度機制、長效管理機制均有較強的借鑒意義。例如依托大數據方法對財政預算進行事前的綜合評估，運用云協作方法對各部門財政預算執行過程進行實時跟蹤，加快預算執行審批和進行動態調度，以充分體現財政政策新內涵，助力實現財政政策經濟、社會、環境等各方面目標的實時管理和監督。

　　參考文獻

　　[1] 趙福昌， 于長革． 財政支出結構固化問題研究[J]． 財政科學， 2019（6）

　　[2] 劉昆． 積極的財政政策要大力提質增效[N]． 求是， 2020

　　[3] 馬駿． 構建綠色金融的理論框架[J]． 金融市場研究， 2016（2）

　　[4] 徐忠． 系統性再論財政與金融的關系[N]． 2018

　　[5] 施懿宸等． 中國上市公司ESG表現和企業績效相關性研究[R]． 中央財經大學綠色金融國際研究院． 2018

　　作者：

　　施懿宸 中央財經大學綠色金融國際研究院副院長，講座教授，綠色金融產品創新實驗室負責人，長三角綠色價值投資研究院院長。

　　梁楠楠、長三角綠色價值投資研究院 研究員

　　(本文作者介紹：中央財經大學綠色金融國際研究院副院長，長三角綠色價值投資研究院院長，講座教授，綠色金融產品創新實驗室負責人)