意見領袖 | 羅志恒、晁云霞、劉昶

　　稅制改革是財稅體制改革的重要內容，黨的二十屆三中全會提出，“健全有利于高質量發展、社會公平和市場統一的稅收制度”“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”。增值稅是我國第一大稅種，2023年國內增值稅收入占稅收總收入的比重約為四成；同時，增值稅幾乎覆蓋所有行業經濟活動的各個環節，對經濟社會有廣泛影響。因此，增值稅改革不能僅從短期逆周期宏觀調控的角度出發，更要站在國家治理的高度，從健全宏觀經濟治理體系和落實國家重點戰略任務的全局出發，系統謀劃、穩步推進。這對增值稅改革要實現的目標以及實施路徑提出了更高的要求。

　　目前，從宏觀經濟治理的視角討論增值稅改革應實現的目標、當前制度設計存在的問題與改革的實施路徑等方面的文獻相對較少，已有研究對于增值稅的職能定位、經濟影響和改革方向等還存在較多分歧，甚至出現截然相反的觀點。存在這些分歧的主要原因在于，大多數研究主要是就增值稅論增值稅，更多關注增值稅的技術細節，或從某項制度設計進行探討，從宏觀視角對增值稅改革的系統性思考不足。這就可能導致三個問題。其一，從增值稅改革本身看具有合理性的措施，從全局和長期看可能未必是最佳選擇。例如，為順利推行營改增而采取“所有行業稅負只減不增”的策略，在當時是合理的，但從中長期看引發了宏觀稅負持續下行、政府債務攀升及多檔稅率并存等問題。其二，如果只從增值稅自身而非不同稅種間組合關系看，就有可能賦予增值稅超越其性質的多重職能，導致過多的稅收優惠中斷抵扣鏈條，以及各類補丁政策沖擊稅收制度穩定，引發資源配置扭曲、預期不穩定等問題。其三，如果只從增值稅本身看，某些改革可能陷入困境而停滯不前，但從全局看，兩難相權取其利，新的問題由其他政策或制度來解決，改革就能務實推動。例如，稅率檔次過多的問題。

　　有鑒于此，本文從宏觀經濟治理的視角出發，探討增值稅改革應實現的目標、當前制度設計存在的問題與改革的實施路徑。從宏觀經濟治理視角討論增值稅改革問題，具有三方面重要意義。其一，健全宏觀經濟治理體系不僅要完善宏觀調控政策，而且要健全體制機制、提高政府治理能力，有助于推動增值稅政策和制度的系統性完善。其二，健全宏觀經濟治理體系不僅要著眼于短期經濟形勢，還要立足于長期國家戰略任務，有助于厘清增值稅改革的短期與中長期目標，準確把握增值稅改革要解決的問題。其三，健全宏觀經濟治理體系不僅要完善局部制度設計，還要從宏觀經濟治理全局思考制度的合理性與協調性，有助于跳出煩瑣的技術細節，從全局角度厘清增值稅改革方向，增強改革的針對性和有效性。

　　一、宏觀經濟治理視角下增值稅改革要實現的目標

　　黨的二十屆三中全會明確要求“健全宏觀經濟治理體系”，指出“科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。宏觀經濟治理基于傳統宏觀經濟調控實踐，但又超越了宏觀經濟調控范疇；宏觀經濟治理體系不僅包括一系列宏觀經濟政策，而且包含系統的宏觀經濟體制機制（黃群慧 等，2023；劉偉，2024）。從宏觀經濟治理的角度看，增值稅改革要服務于兩大方向。

　　其一，宏觀經濟調控層面，要促進經濟穩定發展。一方面，短期內中國經濟處于疫后恢復期，總需求不足導致經濟有下行壓力。僅從傳統逆周期調節的角度看要繼續減稅，但是從全局看經濟下行壓力較大時減稅降費的效果不佳，而且會導致宏觀調控能力下降和財政不可持續，因此有必要維持增值稅當前的財政汲取能力，穩定宏觀稅負。另一方面，預期管理在宏觀調控中的作用愈加凸顯。穩經濟的核心是穩預期，經濟和非經濟政策要通過微觀主體的感知并轉化為行動才能生效。黨的二十屆三中全會在健全宏觀經濟治理體系中提出“健全預期管理機制”。穩定的增值稅政策和制度對于穩定預期具有重要作用。

　　其二，國家治理層面，要為國家重大戰略任務落地提供制度支持和財力保障。國家重大戰略任務是宏觀經濟治理的根本指南（劉金全 等，2021）。黨的十八屆三中全會提出，“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。黨的二十屆三中全會提出“強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”“健全有利于高質量發展、社會公平和市場統一的稅收制度”等財稅體制改革要求。根據增值稅性質、經濟發展階段及中國式現代化的要求，增值稅改革要服務于推動高質量發展和加快構建全國統一大市場等目標。

　　綜上所述，從宏觀經濟治理的視角出發，增值稅改革要實現四個目標：穩定宏觀稅負、穩定預期、推動高質量發展和促進市場統一。

　　（一）穩定宏觀稅負

　　穩定宏觀稅負是應對經濟波動和各種外部沖擊、實施社會管理、落實各項國家重大戰略任務的財力基礎。在財政支出難以壓減的情況下，宏觀稅負降低意味著政府債務增加，而政府債務不斷累積，會壓縮財政空間，增加未來居民負擔，使政府未來應對宏觀經濟波動和外部沖擊的能力下降。因此，必須處理好經濟可持續和財政可持續的平衡關系。從增值稅收入在稅收總收入中的占比看，增值稅是我國的絕對主力稅種，對于穩定宏觀稅負、保障國家財政汲取能力和維持一定的政府支出規模具有關鍵作用。根據中國統計年鑒（2024）數據，國內增值稅收入占我國稅收總收入的比重2017—2023年處在36%~40%（2022年受大規模增值稅留抵退稅政策的影響，短暫下降至29.2%），比位列第二的企業所得稅占比高出12~17個百分點（2022年除外）。增值稅是我國稅收總收入的“壓艙石”，對穩定宏觀稅負有決定性作用。

　　第一，從增值稅的職能定位看，稅基廣闊和稅收中性意味著籌集財政收入是增值稅最重要的職能。一方面，增值稅應稅范圍覆蓋大部分商品和服務，通過抵扣機制在各個交易環節普遍征收，稅基廣闊，籌集財政收入的成本相對較低。另一方面，抵扣機制要求增值稅的抵扣鏈條盡可能地完整，才能保持稅收中性，這使得增值稅調節職能較為有限。增值稅流轉稅和價外稅的特點使其稅負相對容易轉嫁，理論上是最為接近稅收中性的稅種，但稅收調節職能的發揮有賴于各類稅收優惠或差異化稅收待遇，這將破壞增值稅抵扣鏈條，帶來資源配置扭曲。

　　不少國家采取免稅或在標準稅率之外設置低稅率的方式，對生活必需品、教育、醫療等商品或服務進行稅收優惠，但增值稅促進社會公平的實際效果存在爭議。其一，增值稅具有累退性，主要是因為增值稅的稅基是最終消費，而由于邊際消費傾向遞減，低收入群體的消費支出占比要高于高收入群體，這一點很難通過對部分商品或服務實施低稅率或免稅政策改變。其二，從總量上看，由于高收入家庭的消費支出規模通常大于低收入家庭，高收入家庭享受稅收優惠的消費總量也通常高于低收入家庭，從而可能加劇增值稅的累退性。其三，設置較多稅收優惠或多檔稅率增加了稅制的復雜程度，提高了稅收征管成本。

　　第二，從政策效果看，經濟下行期繼續實施大規模減稅降費的作用有限。一方面，在經濟下行期，減稅降費對市場信心的提振以及對經濟的拉動作用在下降，在總需求不足的情況下減稅降費增加的企業現金流難以轉化為企業投資和居民消費，陷入“減稅降費陷阱”。經濟下行壓力大時，支出政策可直接拉動需求，能夠比收入政策發揮更大的逆周期調節作用。另一方面，持續的減稅降費導致微觀主體形成了減稅降費預期，在遇到經營困境時總寄希望于減稅降費，甚至出現了輿論倒逼、政府被動響應式的減稅降費，容易導致政策的碎片化，不利于提升宏觀經濟治理的有效性和系統性，也增加了改革的難度、限制了改革的方向。

　　（二）穩定預期

　　當前經濟形勢下，穩定宏觀經濟亟需穩定企業和居民預期，增強微觀主體信心。健全預期管理機制也是健全宏觀經濟治理體系的重點。預期是微觀主體對未來經營前景等的整體看法，通過建立更加穩定和成熟的增值稅制度來改善居民和企業的預期，可以更好地鞏固經濟回升向好態勢。

　　在宏觀經濟治理體系中，穩定預期既需要把握宏觀調控的力度、節奏以及與市場溝通的充分程度，也需要強化制度建設。稅法具有固根本、穩預期、利長遠的保障作用。從近年來的稅收立法進展看，大多采取了稅制平移的辦法，稅收制度本身變動并不大，但仍對穩定市場預期產生了積極的作用。我國增值稅制度先后經歷了一系列重大變革，將相關改革成果上升為法律，不僅有助于鞏固過去稅制改革成果，而且基本稅收要素以法律的形式固定下來并在較長一段時間內保持穩定，有助于微觀主體形成對包括增值稅在內的生產經營外部環境和制度成本的合理認知和良好預期。此外，若稅制的調整需要經過更為嚴格的法定程序，由稅法確立的企業、居民與政府之間的利益關系將更加透明、更加規范，這將進一步激發企業發展信心，釋放微觀主體發展活力。

　　（三）推動高質量發展

　　增值稅被公認為是最能體現增長和發展的友好型稅種。黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。未來增值稅改革應圍繞推動高質量發展這一長遠戰略任務積極布局。高質量發展的內涵十分豐富，涉及經濟社會發展的方方面面。增值稅改革至少可以從兩個方面推動高質量發展。

　　第一，優化資源配置，提高經濟效率。優化資源配置是提高全要素生產率、推動高質量發展的重要途徑（龔六堂 等，2020）。一方面，通過增值稅改革，增強增值稅稅收中性，從而減少稅制對資源配置的扭曲，釋放企業活力，能夠很大程度上提高經濟效率，讓市場更好地發揮決定性作用。另一方面，將增值稅征收管轄原則由生產地原則改為消費地原則，有助于解決生產地原則下稅收與稅源背離的問題，減少生產地與消費地之間的資源配置扭曲，從而提高經濟整體的資源配置效率。

　　第二，重塑地方政府激勵，促進發展方式轉變。政府間的增值稅收入劃分原則決定了地方政府面臨的激勵形式，而激勵形式影響了地方政府促進本地經濟發展的方式（劉怡 等，2016）。具體而言：當以生產地原則劃分地區間增值稅收入時，意味著生產性稅基越多，地方政府獲得的增值稅收入越多，地方政府為吸引稅源，可能采取各種競爭手段招商引資、加大生產性投資，形成投資拉動的經濟發展模式；當以消費地原則劃分地區間增值稅收入時，意味著本地消費越多，地方政府獲得的增值稅收入越多，這將推動地方政府積極促進本地居民消費，形成消費驅動的經濟發展模式。

　　（四）促進市場統一

　　增值稅是全國各地普遍征收的稅種，也是各地區重要的收入來源，其改革對促進區域公平與行業公平、促進商品要素資源自由流通、打破地區間交易壁壘從而加快全國統一大市場建設具有重要作用。

　　第一，通過增值稅改革促進區域間稅負公平、縮小區域間財力差距。政府間的增值稅收入劃分原則對地區間稅負公平具有重要影響。若以生產地原則劃分增值稅收入，可能導致兩個方面的問題。一方面，增值稅收入主要歸生產地所有，而稅收反映的是當地經濟社會發展的公共成本，消費地居民通過購買商品或服務一定程度上負擔了生產地發展的部分公共服務成本，造成了區域間稅負不公平；另一方面，從實際地區間稅負轉移情況看，以生產地原則劃分增值稅收入具有“親富”屬性，即增值稅收入傾向于從欠發達地區流向生產鏈較為集中的發達地區，加劇區域財政收入和經濟發展的不平衡。若以消費地原則劃分增值稅收入，將很大程度上緩解上述問題。

　　第二，通過增值稅改革促進各類生產要素在更大范圍內自由流動。增值稅是流轉稅，其稅制設計、征收管理、地區間分享機制等會對商品或服務的跨區域或跨行業自由流動產生影響。一是稅制設計導致行業間實際增值稅稅率差異化，可能會影響商品或服務的跨行業流動和專業化分工，從而影響全國統一大市場的形成。例如，由于增值稅免稅產品的進項稅額不能抵扣，企業為減少成本可能會選擇兼并生產免稅產品的企業，實現“自我供應”，以減少外部采購行為。二是增值稅征收管理的變化會影響全國統一大市場的形成。例如：在2020年2月之前，多數小規模納稅人無法自行開具增值稅專用發票，造成了小規模納稅人與需要憑票抵扣進項稅額的一般納稅人之間交易的不便；2020年2月之后，所有小規模納稅人都可以選擇自行開具增值稅專用發票，減少了兩類納稅人之間的交易壁壘，有利于市場統一。三是增值稅收入的地區間分享機制會影響全國統一大市場的形成。若以生產地原則劃分地區間增值稅收入：一方面，可能引發地方政府間的稅收競爭，制造各種“稅收洼地”，阻礙全國統一大市場的形成；另一方面，地方政府傾向于采取保護本地稅源、加劇市場分割的行為（例如限制企業遷出、限制產品異地銷售以及限制企業從外地采購等），從而最大可能地保護本地財政收入、減輕留抵退稅負擔。而在消費地原則下，地方政府間競爭的核心不再僅聚焦于企業，阻礙資本、技術等生產要素流動的體制機制障礙將減少，有利于全國統一大市場的形成。

　　二、宏觀經濟治理視角下現行增值稅制度存在的問題

　　（一）職能定位不清，承載了過多的政策目標

　　1．近年來增值稅稅負下降過快，宏觀稅負水平下降幅度的五成以上來自增值稅。2013年以來，我國各口徑的宏觀稅負水平持續下降，當前我國宏觀稅負已處于歷史低位。根據財政部和國家統計局數據，2023年，狹義宏觀稅負（即稅收總收入與GDP的比值）為14.4%，較2013年下降約4.3個百分點。其中，增值稅收入占GDP的比重從2013年的7.8%下降至2023年的5.5%，下降了2.3個百分點，占狹義宏觀稅負下降幅度的53.0%。我國增值稅稅負與開征了增值稅的經濟合作與發展組織（OECD）成員國相比，處于較低水平。2020年，我國增值稅收入占GDP的比重（5.6%）較OECD成員國平均水平（6.7%）低1.1個百分點。增值稅稅負的不斷下降，雖然對減輕企業和居民負擔、激發經濟發展活力起到了一定的積極作用（胡海生 等，2021），但削弱了增值稅籌集財政收入的職能，而且減少的稅收收入并未帶動更快的經濟增長，不利于保障國家財政收入穩定和財政安全。

　　2．增值稅承擔了較多的調節職能，進一步削弱了增值稅的財政收入籌集職能。從維護增值稅抵扣鏈條完整、保持增值稅稅收中性的角度出發，增值稅應以籌集財政收入為主。財稅政策講究政策間的組合以發揮出更大的效果，不同稅種在宏觀經濟治理中要根據其性質履行其最適合承擔的職能。目前，我國增值稅除了籌集財政收入，還承擔了較多的調節職能，包括調節收入分配、促進綠色發展、促進科技創新、促進國家重點支持產業發展等。相關優惠政策一方面減少了增值稅收入，不利于增值稅發揮籌集財政收入的基本職能；另一方面，除即征即退和先征后退政策外，其他優惠政策均一定程度上影響了增值稅抵扣鏈條的完整性，造成增值稅稅負轉嫁受阻，帶來資源配置扭曲。實際上，調節職能可以由其他更適合、更有效率的方式來實現。

　　（二）立法進展相對緩慢，影響微觀主體預期

　　當前，穩定宏觀經濟的關鍵在于穩定預期。立法是穩定預期的最好辦法之一。然而，目前增值稅立法的進展相對緩慢，并伴隨著頻繁的政策調整，不利于穩定微觀主體的預期。

　　1．尚未完成立法，政策補丁較多。目前，增值稅立法尚未完成，政策調整頻繁，制度性補丁較多。增值稅改革難以一蹴而就，通常需要配合實施稅收優惠政策以彌補制度上的不足。例如，為緩解增值稅稅率簡并改革可能引起的稅負不均問題，政府階段性推出了針對生產和生活性服務業的加計抵減政策。國家稅務總局法規庫數據顯示，截至2024年8月底，存在超過1600條與增值稅相關的政策文件。除《增值稅暫行條例》及其實施細則外，其余均為規范性文件，這些文件多為制度性補丁，政策碎片化現象較為明顯。此外，這些文件的法律層級較低，其法律約束力和穩定性亦顯不足。

　　2．政策補丁為調控經濟留下空間，但也造成微觀主體預期不穩。以宣傳文化增值稅優惠政策為例，自1996年以來該政策已經延續九次。盡管政策內容本身變化不大，但每次的實施期限卻不大相同（最長的5年、最短的2年），且在政策延續過程中多次出現政策斷檔期，這不僅增加了企業的運營成本，也不利于穩定企業預期。此外，前些年的減稅措施多集中在增值稅領域，這種“擠牙膏式”的減稅方式，雖然減輕了微觀主體的稅負，但也可能使企業高度依賴減稅降費并持續等待和觀望新的減稅降費，不利于微觀主體形成穩定的預期。

　　3．存在等待增值稅改革全部完善后再立法的認知誤區，對增值稅立法的期待過高。當前，有觀點認為，一旦完成立法，繼續推行增值稅改革則需要通過修改增值稅法來實現，因此主張應待所有改革完畢后才進行立法。這種觀點在一定程度上遲滯了立法進程。實際上，從國內外實踐看，增值稅改革與完善是一個長期持續的過程，不能期望畢其功于一役。增值稅立法應著重于鞏固已有改革成果，增值稅制度的不完善不應成為阻礙立法的理由。

　　（三）稅收中性仍顯薄弱，扭曲了資源配置，降低了經濟效率

　　增值稅稅收中性的實現高度依賴增值稅抵扣鏈條的完整（樊勇，2022；王建平，2022），但目前我國增值稅制度設計中還存在較多破壞增值稅抵扣鏈條從而有損稅收中性的問題。

　　1．一般納稅人和小規模納稅人適用兩種計稅方式。小規模納稅人適用簡易計稅方法，將小規模納稅人排除在了抵扣鏈條之外。兩類納稅人、兩種計稅方式的存在，造成了不同類型的納稅人稅負不均衡和生產經營扭曲。小規模納稅人數量龐大，占全部增值稅納稅人的80%~90%（萬瑩 等，2021；王建平，2024），對增值稅抵扣鏈條的完整性具有較大影響。

　　2．多檔稅率并存。目前除了征收率，我國增值稅實行標準稅率（13%）和兩檔低稅率（9%和6%），還有出口環節適用的零稅率，共四檔稅率。這導致納稅人銷售環節與購進環節適用稅率不同，出現了“高征低扣”或“低征高扣”問題。從國際比較看，我國增值稅稅率檔次偏多。2022年，世界上征收增值稅的174個國家和地區中，采取兩檔和三檔稅率（含零稅率）的國家數量合計占比78.2%，實施四檔及四檔以上稅率的國家合計占比僅為17.8%。

　　3．稅收優惠較多。目前，增值稅的優惠政策類型主要包括：免稅、起征點、即征即退、先征后退、階段性減免政策等。其一，理論上免稅并非真正的優惠政策，免了銷項稅額但同時不能抵扣進項稅額。例如，對農產品免稅但不允許農業生產者獲得的進項稅額退稅，增加了農業生產者的稅收負擔（楊斌 等，2024）。其二，目前，增值稅起征點包括兩種：一是現行《增值稅暫行條例實施細則》規定的僅適用于個人（即個體工商戶和其他個人）的起征點；二是營改增后適用于全部小規模納稅人的起征點。考慮到個體工商戶大部分為小規模納稅人，繼續實施兩種起征點的必要性有待商榷。其三，還存在一些階段性減免政策，可能進一步破壞了增值稅抵扣鏈條。

　　4．改革過渡期政策較多。我國增值稅一直處于較為頻繁的改革和調整過程中，為凝聚改革共識、減少改革阻力，改革過程中推出了多項過渡色彩較為明顯的政策。例如，營改增過程中先后出臺了多項簡易計稅政策以及差額征稅（即以全部價款扣除購進項目后的差額作為計稅銷售額）政策。這些改革過渡政策使增值稅制度格外復雜，簡易計稅和部分差額征稅項目與正常抵扣鏈條脫節，一定程度上破壞了增值稅抵扣鏈條。

　　5．部分服務未納入抵扣范圍。目前，貸款服務、未載明身份的國內旅客運輸服務、企業正常經營發生的業務招待等服務不允許抵扣進項稅額，導致企業承擔了部分增值稅稅負，增加了企業的經營成本。

　　6．增值稅留抵退稅政策不完善。目前的增值稅留抵退稅政策并不徹底，部分行業仍存在較多留抵稅額，資金仍被政府部門占用，若不能及時退還給企業，將導致行業間不公平以及資源配置扭曲。其一，目前存量增值稅留抵退稅政策主要覆蓋了小微企業和13個行業，這一差異化的政策既未能徹底解決歷史存量問題，也未能徹底解決增量問題。其二，納稅信用等級要求為A級或B級，增值稅留抵退稅門檻仍然較高。這將新成立的企業（納稅信用等級為M級）排除在外，不利于初創企業發展。其三，對僅適用增量留抵退稅的企業，退稅期限設置較長，一年內最多只能申請兩次增量留抵退稅。

　　（四）政府間收入分享不盡合理，不利于區域稅負公平、市場統一和經濟發展方式轉變

　　1．央地分享比例基本合理，但亟需以法律的形式穩定下來。目前實行的央地“五五”分享比例是全面營改增之后，為緩解央地之間縱向財政不平衡問題而確立的，這一分享比例基本合理。而且，地方分享比例不宜再提高也不宜降低。如果提高地方分享比例，將會加劇地方政府之間的稅收競爭，導致市場分割現象更加嚴重；反之，如果降低地方分享比例，將會加劇地方財政困難和財政風險。因此，亟需以立法的形式將這一分享比例固定下來，以穩定央地雙方的收入預期，增強各自的積極性。

　　2．基于生產地原則的地區間收入分享機制越發不合理。目前增值稅收入地區之間分享主要基于生產地原則，但是在經濟數字化、增值稅留抵退稅常態化和高質量發展的背景下，基于生產地原則進行地區間收入分享的弊端更加明顯。一是在數字經濟背景下，商品的跨區域流動更加容易，稅收與稅源背離的現象越來越嚴重，消費地無法獲得與其經濟活動相匹配的稅收收入，進一步加劇了地區間的財政不平衡。二是增值稅留抵退稅遵循的是消費地原則，留抵退稅范圍不斷擴大，加重了消費地負擔，導致區域間稅負不公和資源配置扭曲，也不利于發揮地方政府增值稅稅源培育和稅收征管的積極性。三是在高質量發展階段，消費將逐漸成為經濟增長的主要引擎，生產地原則下所形成的投資驅動的經濟發展方式不再符合高質量發展的要求，地方政府所面對的財政激勵形式亟需調整，也就意味著增值稅收入政府間分享機制需要改變。

　　三、宏觀經濟治理視角下的增值稅改革實施路徑

　　從健全宏觀經濟治理體系的視角出發，未來增值稅改革應堅持系統性思維，將目標導向與問題導向相結合，既要解決當前問題，又要與總體目標協調一致。在實施路徑上，同一改革舉措若能同時達到多重目標，應優先推出。但不同目標所蘊含的解決方式可能互相沖突，此時要根據經濟形勢對改革目標進行權衡和排序。

　　（一）優化增值稅職能定位，穩定宏觀稅負

　　穩定宏觀稅負要求未來改革中要進一步強化增值稅的財政收入籌集職能，不宜再推出大規模的增值稅減稅政策。要更加重視穩定宏觀稅負，尤其要避免長期減稅降費實踐產生的思維定式，避免增值稅改革停滯不前。

　　1．保持現行標準稅率不變。與其他國家相比，我國增值稅13%的標準稅率并不高。2022年，世界上征收增值稅的174個國家和地區的增值稅標準稅率平均為15.9%，標準稅率小于13%的國家數量不足四分之一；OECD成員國的平均增值稅稅率為19.2%。當前經濟形勢下，我國不具備提高增值稅標準稅率的條件，但有必要維持標準稅率不變，以保持整體增值稅稅負穩定。站在更長遠的角度看，未來整體增值稅稅負只減不增已不現實，應當讓增值稅充分發揮對國家財政收入穩定的“壓艙石”作用。

　　2．減少增值稅的調節職能，取消不必要的增值稅優惠。應盡可能減少賦予增值稅的調節職能，取消不必要的稅收優惠政策，選擇更好的替代政策工具。例如：調節收入分配應更多地由累進性較強的個人所得稅和針對性較強的定向財政補貼等手段實現；發展綠色經濟等目標應更多地由環境保護稅、資源稅、消費稅等稅種來實現；促進科技創新應更多地由企業所得稅或財政支出政策等來實現。

　　（二）加快增值稅立法進程，穩定微觀主體預期

　　加快推動增值稅立法進程，先以稅收立法確認前期增值稅改革的成果，這對穩定當前微觀主體的預期具有更積極的作用。

　　1．處理好基本制度與政策補丁的關系。確認現行增值稅中已經確定、成熟且穩定的部分，這些部分應盡快寫入增值稅法；對于尚未成熟、存在不穩定性或需要進一步完善的領域，在稅法中充分授權國務院進行后續調整和完善，成熟后再通過立法程序上升為基本法律條款，以確保其具有法律效力和穩定性。

　　2．處理好立法與稅制兼容性的關系。一個成熟的稅收法律制度應該經得起時間的考驗，能夠從容應對經濟發展過程中出現的各類新的挑戰。在處理立法與稅制兼容性問題時，必須兼顧稅收法律體系的穩定性，同時也要重視其靈活性和預見性，以適應經濟發展的新趨勢。例如，為應對經濟數字化挑戰，需要深入研究數字經濟的特點，適當修改稅收要素相關表述，確保其能夠覆蓋數字經濟中的各種交易行為。

　　（三）增強增值稅稅收中性，提高資源配置效率

　　不斷完善增值稅抵扣鏈條、增強增值稅中性可以實現多重目標，也是黨的二十屆三中全會明確提出的增值稅改革重點方向。

　　1．保留小規模納稅人設定，但對小規模納稅人采用一般計稅方法，納入增值稅抵扣鏈條。考慮到征收效率和征管成本，借鑒國際經驗，仍對小規模納稅人采取更加簡便的征收管理，例如仍保留現行小規模納稅人起征點的設置，簡化小規模納稅人的會計核算和納稅申報等（萬瑩 等，2021）。長期看，應逐步取消小規模納稅人的設定，統一增值稅計稅方式。

　　2．擇機推動稅率簡并。從國際趨勢看，簡并稅率檔次是增值稅制度的演變趨勢之一（宮廷 等，2024），應擇機推動我國增值稅稅率由四檔簡并為三檔。從經濟形勢看，目前簡并稅率的方向不宜從高；從穩定宏觀稅負的角度看，簡并稅率的方向也不宜從低。將9%與6%兩檔低稅率取其中間數合并為一檔稅率（如8%）整體上可能更為可行。這一改革可能造成行業稅負短期內有增有減，但宏觀增值稅稅負應保持基本穩定或僅小幅下降。對于整體稅負明顯增加的行業，需要系統性考慮簡并稅率與其他改革措施的協調配合，例如，可對稅負增加明顯的行業適當采取過渡性財政補貼或者先征后返政策，經過一定過渡期后逐步退出。

　　3．清理優化增值稅優惠政策。一是清理不必要增值稅免稅政策。對于必須保留的免稅政策盡量采取零稅率政策，允許生產免稅產品的企業抵扣進項稅額，這樣可以最大限度地減輕免稅政策對生產企業的資源配置扭曲，并避免重復征稅。從國際經驗看，實行增值稅的174個國家和地區中有121個國家對部分商品或服務的國內銷售環節設置了零稅率。二是將小規模納稅人起征點與個人起征點統一為一個起征點。考慮到當前經濟形勢，可將個人的起征點大幅提高，將小規模納稅人的起征點小幅降低，從而保持整體增值稅收入穩定或僅小幅減少。三是逐個評估階段性減免政策，分類優化。視經濟形勢，對微觀主體沖擊不大的階段性減免政策到期后不再執行，避免慣性延長政策執行期限；對執行效果好又有利于完善增值稅抵扣鏈條的階段性減免政策應及時制度化，從而增強微觀主體信心、穩定預期。

　　4．清理改革過渡政策。一是原則上取消對一般納稅人實行的簡易計稅辦法。二是對于差額計稅項目，應從經濟實質出發，逐個甄別并優化。差額計稅從經濟實質上看是通過差額分離出相關服務真實的增值額作為計稅基礎，這與一般計稅方法有本質的區別。例如，航空運輸服務銷售代理業務中收取的款項中，機票費用要支付給航空運輸公司，不屬于銷售代理服務本身的增值額，可以差額計稅。但在允許購進的旅客運輸服務抵扣進項稅額的情況下，航空運輸服務銷售代理商完全可以按照一般計稅方法納稅。

　　5．將更多的合理購進服務納入可抵扣進項稅額的范圍。一方面，考慮將企業購進的貸款服務逐步納入進項稅額抵扣范圍，以降低企業融資成本，減輕企業負擔。另一方面，將更多的國內旅客運輸服務、與業務接待相關的購進服務納入進項稅額抵扣范圍。國際上已有一些比較成熟的做法可以借鑒，例如部分納入抵扣范圍、規定例外條款、多稅聯動等（樊勇，2022）。

　　6．完善增值稅留抵退稅政策并逐步制度化。一是結合宏觀經濟形勢和財政承受能力妥善解決歷史存量問題，擇機對采礦業、建筑業、金融業、房地產業、租賃和商務服務業等行業退還存量增值稅留抵稅額。二是逐步建立統一的增值稅留抵退稅政策，對期末留抵稅額不再區分存量和增量，統一進行無差別的期末留抵退稅。三是逐步放寬增值稅留抵退稅門檻。可先放寬對納稅人信用等級的要求，尤其是將新設立的企業納入增值稅留抵退稅政策范圍。四是優化增值稅留抵退稅期限，簡化增值稅留抵退稅流程。若當期進項稅額大于當期銷項稅額，允許納稅人進行納稅申報的同時提出退稅申請。五是將增值稅留抵退稅寫入增值稅法，使留抵退稅政策上升為制度，有利于穩定市場預期和更好地保障納稅人依法進行增值稅留抵退稅的權利。

　　（四）優化政府間增值稅收入分享機制，促進區域稅負公平、市場統一和經濟發展方式轉變

　　1．維持央地收入劃分格局基本穩定。通過立法手段構建一個長期穩定的收入分配機制，明確中央和地方在增值稅收入分配中的比例，減少因頻繁調整而產生的不穩定預期。

　　2．將消費地原則嵌入地區間收入分享機制。鑒于增值稅最終由消費者承擔，增值稅收入的分配應以消費地原則為主。考慮到短期內將我國增值稅征收管轄原則由生產地原則轉變為消費地原則的難度較大，可在現行地區間收入分享機制的基礎上嵌入消費地原則，即中央在對地方轉移支付時，根據各地消費貢獻比例，合理分配地區間增值稅稅收返還數額或轉移支付金額，使各地增值稅收入大致符合消費地原則。

　　3．優化政府間增值稅留抵退稅分擔機制。一是通過前文提到的轉移支付的方式，實現按照消費地原則進行政府間增值稅收入分享，解決增值稅退稅地與征稅地不一致的問題，以減輕消費地的負擔。二是規范省以下增值稅留抵退稅分擔機制，適當提高省級財政的統籌力度和增值稅留抵退稅分擔比例。三是對于特殊行業分布較為集中的地區，應由省級或者中央政府建立特殊的增值稅留抵退稅負擔機制。

　　（本文為節選，原文刊發于《稅務研究》2024年第12期。）

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)