意見領(lǐng)袖丨中國(guó)金融四十人論壇

　　防范、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，該機(jī)制要處理好四大關(guān)系：中央與地方關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、財(cái)政與行政的關(guān)系。

　　就中央與地方關(guān)系而言，從理論角度看，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，政府支出的不確定性增強(qiáng)，由中央政府主導(dǎo)支出比由地方政府主導(dǎo)或帶來更高的產(chǎn)出和確定性。在央地關(guān)系缺乏法律界定、具有不完全合約特點(diǎn)的情況下，更具信息優(yōu)勢(shì)的中央政府有沖動(dòng)將權(quán)力上收。

　　處理好這四大關(guān)系不但有利于地方債的化解，同時(shí)對(duì)財(cái)政治理現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化也很重要，相關(guān)改革任重而道遠(yuǎn)。

　　—— 呂冰洋 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、財(cái)稅研究所執(zhí)行所長(zhǎng)

　　*本文為作者在11月19日的CF40青年論壇雙周內(nèi)部研討會(huì)第174期“地方化債的成效、挑戰(zhàn)和展望”所做的主題交流，略有刪改。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。”

　　地方債治理需要處理好四大關(guān)系

　　對(duì)于防范、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我主要談長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的問題。

　　建設(shè)地方債長(zhǎng)效機(jī)制不僅有利于解決地方債問題本身，也有利于推動(dòng)整體財(cái)政治理的現(xiàn)代化，真正發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用。

　　財(cái)政本質(zhì)上要處理四類關(guān)系：一是縱向政府間關(guān)系，即中央與地方及省以下政府間的關(guān)系；二是政府與市場(chǎng)的關(guān)系；三是政府與社會(huì)的關(guān)系；四是財(cái)與政的關(guān)系，即財(cái)政部門與行政部門的關(guān)系。

　　財(cái)政是這四類關(guān)系的交匯點(diǎn)，或者說是這四類關(guān)系的互動(dòng)平臺(tái)，地方債治理背后涉及這四大關(guān)系的處理。不處理好這四大關(guān)系，難以建立防范化解地方債的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　增強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)、

　　提高中央支出比例的理論依據(jù)

　　我們可以從中國(guó)特色政府間財(cái)政關(guān)系的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)影響的角度，來思考央地關(guān)系，我在此引入一個(gè)理論框架。

　　我國(guó)中央和地方政府之間是“委托—代理”關(guān)系。有些國(guó)家通過立法對(duì)地方自治、政府間財(cái)政關(guān)系、央地政府關(guān)系及權(quán)責(zé)邊界作出了明晰規(guī)定，但我國(guó)沒有。那么，我國(guó)如何劃分央地財(cái)政事權(quán)的邊界？

　　基本原則是看事權(quán)的產(chǎn)出彈性。事權(quán)即是政府職能，政府職能即是政府行動(dòng)，政府行動(dòng)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生影響，我們可將這種影響效果稱之為“產(chǎn)出彈性”。政府對(duì)一件事投入所產(chǎn)出的效果（可以是廣義的，包括經(jīng)濟(jì)效果、民生效果等）即產(chǎn)出彈性，如果中央的成本低、行動(dòng)確定性強(qiáng)，產(chǎn)出彈性高，則應(yīng)由中央政府掌握事權(quán)。反之，則應(yīng)由地方政府掌握更多事權(quán)。

　　我和合作者在《中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的演進(jìn)：一個(gè)理論框架》（《經(jīng)濟(jì)研究》2024年第6期）中，提出：當(dāng)?shù)胤秸袆?dòng)的產(chǎn)出彈性和正外部性較高時(shí)，中央要賦予地方更多財(cái)政權(quán)力，當(dāng)?shù)胤秸袆?dòng)的成本系數(shù)增加或產(chǎn)出不確定性增加時(shí)，中央要減少地方財(cái)政權(quán)力；中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系整體上是一個(gè)充滿彈性的分成分配系統(tǒng)，在該系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)政府之間、政府與市場(chǎng)之間的利益分配規(guī)則是可變的，它可依據(jù)參與者的目標(biāo)、外在條件、行動(dòng)效果進(jìn)行調(diào)整，從而滿足參與者的參與約束和激勵(lì)約束，這是中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因；事權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)與財(cái)權(quán)配置正相關(guān)，當(dāng)?shù)胤绞聶?quán)過多時(shí)，與事權(quán)匹配的支出責(zé)任就會(huì)要求地方政府承擔(dān)過多支出，加大地方財(cái)政壓力，迫使地方舉債或向中央要求更多的轉(zhuǎn)移支付。

　　中央和地方的關(guān)系實(shí)際上是一種權(quán)力配置。這種配置不是單一維度的，不能簡(jiǎn)單地稱為集權(quán)或分權(quán)，而是“集中有分，分中有集”，是“上下相維，集分相制”的結(jié)構(gòu)；其次，這種關(guān)系帶有一定的不完全合約特征，存在不完全合約所具有的不可預(yù)計(jì)性、不可描述性、不可證實(shí)性特征。

　　“不可預(yù)見性”指當(dāng)前時(shí)點(diǎn)上合理的事情事后來看未必正確，近十年來，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型、疫情控制、社會(huì)主要矛盾變化等問題，各地方普遍面臨著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)局面，判斷事情合理與否的標(biāo)準(zhǔn)往往隨時(shí)間和空間變化而轉(zhuǎn)變。 

　　“不可描述性”指央地關(guān)系中一些復(fù)雜信息難以描述，地方政績(jī)考核“指揮棒”多達(dá)30余項(xiàng)，地方既要處理來自中央或上級(jí)部門的信息，還要應(yīng)對(duì)來自當(dāng)?shù)鼐用竦募姺睆?fù)雜的訴求信息，因此地方政府處理信息帶有不可描述的特點(diǎn)。

　　“不可證實(shí)性”是指，地方政府運(yùn)用某一事權(quán)的考核標(biāo)準(zhǔn)非常多樣，且在不斷變化，像財(cái)政支出效果評(píng)價(jià)就是一項(xiàng)非常難的工作，它既涉及到資金支出效率也涉及到資金配置效率。

　　因此，由于缺乏清晰法律規(guī)定且具有不完全合約的特點(diǎn)，政府間關(guān)系在維系和處理的過程中就會(huì)自動(dòng)走向統(tǒng)一治理，即“財(cái)政共權(quán)”。在具有信息優(yōu)勢(shì)情況下，中央政府就有沖動(dòng)將權(quán)力上收，如在財(cái)權(quán)上實(shí)行國(guó)地稅合并、在支出上實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理一體化等。

　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，各地可以基于當(dāng)?shù)胤A賦結(jié)構(gòu)，較為明確地預(yù)測(cè)未來發(fā)展情況，如對(duì)招商引資能帶來的產(chǎn)出可以進(jìn)行較為清晰地估算，地方政府行動(dòng)確定性較強(qiáng)，則可把事權(quán)甚至支出責(zé)任落實(shí)到地方。

　　但到了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，政府支出（尤其是發(fā)展性、投資性支出）不確定性會(huì)增強(qiáng)，中央政府主導(dǎo)帶來的產(chǎn)出及確定性高于地方。例如，地方政府會(huì)陷入“內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)”，紛紛斥巨資建設(shè)工業(yè)園區(qū)、以非正式性稅收返還來吸引企業(yè)入駐等，但未必能帶來理想的稅源增長(zhǎng)。而中央政府通過全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全國(guó)范圍內(nèi)推行基本公共服務(wù)均等化、化解全局性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)就有較大的正外部性和產(chǎn)出彈性。

　　因此，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化、政府行動(dòng)的效果變化、政府間財(cái)政關(guān)系具有不完全合約特點(diǎn)，當(dāng)前應(yīng)該增強(qiáng)中央事權(quán)和增加中央財(cái)政支出責(zé)任。這不僅是降低地方財(cái)政壓力問題，更是地方政府職能重塑的問題。而不論是減輕地方財(cái)政壓力還是重塑地方政府職能，均會(huì)對(duì)地方債治理產(chǎn)生重要影響。

　　地方債治理需處理好多重關(guān)系

　　改革財(cái)政事權(quán)、明確支出責(zé)任并非易事，具有復(fù)雜性。事權(quán)是一個(gè)法律化、高階化的問題，涉及各部門行政邊界的調(diào)整，本質(zhì)上是財(cái)政本身難以干預(yù)的。地方債治理還要考慮其他三大關(guān)系的處理。

　　第一，地方債問題與政企關(guān)系密切相關(guān)，涉及融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、地方國(guó)企經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性的問題。當(dāng)前我們所說的要化解的14.3萬億元隱性債實(shí)際上暫時(shí)忽略了融資平臺(tái)和地方國(guó)企的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之所以難度大，是因?yàn)檎箨P(guān)系“剪不斷、理還亂”，而如果不能妥善解決這些問題，未來我們還可能再陷化債循環(huán)。

　　例如，雖然我們提出要加強(qiáng)金融管理，但當(dāng)前的金融體制依然呈現(xiàn)較為明顯的隱性金融分權(quán)特征，這個(gè)問題不解決，地方政府仍有動(dòng)力通過金融部門來擴(kuò)張債務(wù)。

　　第二，處理好行政與財(cái)政關(guān)系。地方債問題癥結(jié)不在財(cái)政，而與政府考核及行政問責(zé)機(jī)制密切相關(guān)。為此，地方債治理還需要行政治理機(jī)制改革。

　　第三，如何處理政府與社會(huì)的關(guān)系。這涉及財(cái)政透明公開、居民偏好表達(dá)的問題。地方債出現(xiàn)的原因之一是部分地方想做“政績(jī)工程”，換言之，沒有完全把居民偏好納入政府效用函數(shù)中。目前，一些地方政府提供的公共產(chǎn)品具有顯示性特征，我稱之為“顯示性公共產(chǎn)品”，即公共產(chǎn)品用來展現(xiàn)政績(jī)。對(duì)此，需要在有關(guān)地方財(cái)政支出的制度設(shè)計(jì)中，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)的監(jiān)督和約束作用。

　　上述幾組關(guān)系的處理有利于地方債治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，同時(shí)對(duì)財(cái)政治理現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化也很重要，相關(guān)改革任重而道遠(yuǎn)。 

　　(本文作者介紹：中國(guó)金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營(yíng)利性的專業(yè)智庫(kù)，定位為“平臺(tái)+實(shí)體”新型智庫(kù)，專注于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的政策研究。)