意見領(lǐng)袖 | 羅志恒

　　11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，明確在壓實地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。

　　11月8日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會辦公廳舉行的發(fā)布會上表示，從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，累計4萬億元用于化解隱性債務(wù)。再加上這次全國人大常委會批準的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。

　　這一攬子針對性強的化債組合拳，直接安排10萬億元地方政府債券資金用于置換存量隱性債務(wù)，再加上2萬億元棚改隱性債務(wù)按原合同償還，近五年里地方政府僅需償還2.3萬億元隱性債務(wù)，地方化債壓力大幅減輕，地方債潛藏的風(fēng)險大幅緩釋。

　　如何看待這一攬子化債舉措？對經(jīng)濟會產(chǎn)生什么效應(yīng)？這次為何主動大力度地化解隱性債務(wù)？后續(xù)要如何完善地方債務(wù)管理制度？2025年財政政策會如何加力？帶著這些問題，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒。

　　化債組合拳推動地方從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展

　　《21世紀》：如何看待這次總計12萬億元的化債組合拳？安排10萬億元地方政府債券來置換存量隱性債務(wù)，能起到什么作用？對推動經(jīng)濟向上修復(fù)能起到什么作用？

　　羅志恒：此次化債組合拳在五年內(nèi)化解12萬億元隱性債務(wù)，化債規(guī)模是近年來力度最大的一次，超出我的預(yù)期，也超出很多市場機構(gòu)的預(yù)期。通過這些組合拳，隱性債務(wù)規(guī)模從14.3萬億元降低到2.3萬億元，基本實現(xiàn)了隱性債務(wù)的顯性化，體現(xiàn)了“在發(fā)展中化債”和“以時間換空間”的思路，也反映出中央政府化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、規(guī)范債務(wù)管理、推動經(jīng)濟增長的決心。

　　此次化債組合拳意義重大，具體來看有四個方面。

　　其一，實現(xiàn)了隱性債務(wù)的顯性化，債務(wù)更加公開透明規(guī)范，地方債務(wù)的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理，全部轉(zhuǎn)向以顯性債務(wù)為主，這本身就是一個降低風(fēng)險的過程，有利于監(jiān)管部門評估風(fēng)險并精準應(yīng)對。財政部門首次公開披露隱性債務(wù)的絕對規(guī)模，即截至2023年底，地方隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬億元——對隱性債務(wù)的準確摸底是化解風(fēng)險的基礎(chǔ)。長期以來，由于缺乏權(quán)威數(shù)據(jù)，各方對地方隱性債務(wù)規(guī)模的估算差異非常之大。對外公開這項數(shù)據(jù)，可以澄清很多誤會，讓國內(nèi)國際市場和民眾對中國政府債務(wù)風(fēng)險和財政空間有更科學(xué)的判斷，社會預(yù)期會更加穩(wěn)定。

　　其二，以利率更低、周期更長的地方政府債券置換舉債成本高、周期短的地方隱性債務(wù)，五年累計可節(jié)約6000億元左右利息支出，“以時間換空間”的置換過程也是降低債務(wù)風(fēng)險的過程。

　　其三，減輕了地方政府化債壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力，用于發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、支持科技創(chuàng)新、促進消費等。

　　其四，地方政府輕裝上陣后，有助于改變其行為和預(yù)期。地方政府可以從專注于短期的化債和“三保”，轉(zhuǎn)而去謀劃更中長期的經(jīng)濟發(fā)展和稅基重塑；同時，有利于地方政府更好地落實減稅降費、改善營商環(huán)境。

　　綜上可見，雖然化債組合拳更多地是債務(wù)置換，地方債務(wù)余額并沒有減少，但是卻能極大地激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的能力和積極性。幫助地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展，可以更好地推動中國經(jīng)濟持續(xù)回升向好。注重激發(fā)地方政府的積極性，恰恰是改革開放四十多年來中國經(jīng)濟實現(xiàn)高增長的重要秘訣。

　　財政化債和政策更加強調(diào)穩(wěn)增長和促發(fā)展

　　《21世紀》：首次披露地方存量隱性債務(wù)，并主動給出了化債方案。怎么理解這次財政和化債思路的變化？

　　羅志恒：財政和化債思路的重大轉(zhuǎn)變值得高度關(guān)注，這可能意味著政府行為和后續(xù)政策方向的變化。

　　財政部部長藍佛安提出，一是從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變，二是從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

　　這意味著從“防風(fēng)險為主”轉(zhuǎn)向“更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風(fēng)險”，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。這可能不僅僅是化債方面思路的轉(zhuǎn)變，也可以適用于整體財政政策的轉(zhuǎn)變。我的體會是，實事求是、因時因勢地調(diào)整政策來解決當(dāng)下主要矛盾，可能是政策的核心考慮。當(dāng)前，內(nèi)外部不確定性明顯上升，政策必須是動態(tài)的、靈活的、抓主要矛盾的。當(dāng)經(jīng)濟有下行壓力時，政策的力度就要進一步加大，來更好地回應(yīng)并引導(dǎo)市場預(yù)期，政策要走在預(yù)期前面，這樣的思路轉(zhuǎn)變可能更加重要。

　　由此從觀察未來政策的走向，可能意味著下階段會將穩(wěn)增長和促發(fā)展置于更高的位置，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進一步增強。目前，各方已達成較大共識，就是在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下財政政策可以發(fā)揮更大作用，與貨幣政策協(xié)同發(fā)力。當(dāng)然，具體力度需要考慮到經(jīng)濟運行情況、外部沖擊（特朗普加征關(guān)稅、科技打壓及減稅政策對中國的影響）、財政可持續(xù)性等。

　　政府債務(wù)水平處于國際中等偏低水平，財政空間依然較大

　　《21世紀》：如何看待我國當(dāng)前政府債務(wù)水平？當(dāng)前我國財政政策空間有多大？

　　羅志恒：我國政府債務(wù)風(fēng)險是可控的。截至2023年底，我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負債率（政府債務(wù)余額/GDP）為67.5%。

　　由上可見，我國中央政府杠桿率偏低，中央和地方加總的政府負債率低于國際主要經(jīng)濟體。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2023年底，G20國家平均政府負債率118.2%，G7國家平均政府負債率123.4%，其中日本、美國分別達到249.7%和118.7%，均明顯高于我國。

　　另外，我國政府債務(wù)主要是內(nèi)債，受外部市場的沖擊較小。我國是公有制為主體的國家，擁有的國有資產(chǎn)資源較西方經(jīng)濟體更多，相對而言能夠支持更大規(guī)模的債務(wù)。我國債務(wù)和投資的效率雖然在下降，但還是形成了大量資產(chǎn)，可以加強管理并盤活這部分資產(chǎn)。

　　綜合來看，不必過于恐懼地方債務(wù)規(guī)模，中國財政政策的空間還比較大。未來財政政策空間，跟利率水平、經(jīng)濟性質(zhì)、財政風(fēng)險、通脹水平等相關(guān)。我國政府整體負債率相較其他主要經(jīng)濟體并不高，當(dāng)前通過一攬子化債舉措還能有效降低存量債務(wù)的利息負擔(dān)，我國公有制為主體的國家性質(zhì)也能支持更大規(guī)模的債務(wù)等，這些都意味著中國仍然有較大的財政政策空間。

　　2025年財政政策將進一步加力提效，支持房地產(chǎn)和促消費等政策值得期待

　　《21世紀》：財政部表示2025年要實施更加給力的財政政策，將積極利用可提升的赤字空間。預(yù)計明年財政政策將如何發(fā)力？赤字率是否會突破3%？

　　羅志恒：財政部對外宣布一攬子財政政策的四大舉措，分別是支持化債、補償銀行資本金、促進房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)、提高獎補數(shù)量等。當(dāng)前化債方案已經(jīng)明確，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策將在近期推出，發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本、專項債券支持回收閑置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房等正在推進，前期宣布的政策是有實際內(nèi)容、且在逐步落地。

　　9月26日，中央政治局會議要求財政貨幣政策進一步加大逆周期調(diào)節(jié)力度。11月8日，財政部部長提出的明年將實施更加給力的財政政策。可以據(jù)此推斷出，明年的財政政策值得期待，力度應(yīng)該不小，赤字率突破3%很有必要，也有較大可能性。當(dāng)然，這只是狹義赤字率，明年廣義赤字率也會明顯提升。有觀點將赤字率突破3%與不遵守財政紀律等同起來，這種擔(dān)心的意義不大；財政紀律嚴明與否，其標準不是赤字率，而是需要一整套完整的財政管理制度。近年來，綜合考慮地方專項債、特別國債等發(fā)行，我國廣義赤字率已經(jīng)突破3%。2025年積極財政政策還將繼續(xù)加力，包括擴大專項債券發(fā)行規(guī)模并拓寬投向領(lǐng)域，這有利于地方政府對專項債有更大的靈活使用度，能推動盡快形成實物工作量；2025年將繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持“兩重”“兩新”等工作。

　　2025年積極財政政策要加力提效，可以考慮以下原則。第一，可以考慮盯住財政支出進度，真正做到加大逆周期調(diào)節(jié)。第二，當(dāng)前經(jīng)濟運行面臨有效需求不足的問題，財政政策應(yīng)該更多采用支出政策，而非收入端的減稅降費政策。因為加大財政支出，可以轉(zhuǎn)化為企業(yè)收入、居民收入，可以直接帶動總需求增加；在當(dāng)前信心不足的情況下，減稅降費政策對消費和投資的提振作用有限，延續(xù)此前重點支持科技創(chuàng)新和中小微企業(yè)的減稅降費政策即可。第三，應(yīng)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財政政策的重點應(yīng)從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費并重，尤其應(yīng)提高對消費的支持力度。當(dāng)前要發(fā)揮政府投資的關(guān)鍵作用，但是政策尤其需要加大對消費的促進作用，比如可以增加居民轉(zhuǎn)移支付力度、提高財政的民生支出占比等，以此來提高居民消費能力和消費意愿。

　　規(guī)范地方債務(wù)管理要有長期制度安排

　　《21世紀》：我國已經(jīng)歷好幾輪地方債務(wù)的置換，后續(xù)要如何完善地方債務(wù)的管理？能否從根本上解決地方債務(wù)問題？

　　羅志恒：拉長債務(wù)到期時間、降低債務(wù)成本只是治標之策，目的只是在于緩解流動性風(fēng)險，騰出發(fā)展時間和空間。要完善地方債務(wù)管理，關(guān)鍵要提高債務(wù)資金的使用效率，還需要完善債務(wù)管理和問責(zé)制度，否則債務(wù)置換騰出的空間會再度被浪費。

　　在債務(wù)管理上，應(yīng)明確舉債權(quán)限與程序、強化債務(wù)限額和投向的監(jiān)管、建立風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制等，以保證債務(wù)管理的規(guī)范性與有效性。在問責(zé)制度上，政績觀扭曲以及決策失誤會導(dǎo)致無效投資和債務(wù)風(fēng)險擴大，要堅決問責(zé)，如果是宏觀環(huán)境、財政體制和偶然因素導(dǎo)致的，要落實好“三個區(qū)分開來”和盡職免責(zé)制度，進一步細化盡職免責(zé)范圍。

　　長期來看，要從財政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)，從根本上解決地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

　　其一，在財政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負、厘清政府與市場邊界、適當(dāng)上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對人口流出的區(qū)縣進行機構(gòu)合并等。

　　其二，在債務(wù)預(yù)算制度方面，應(yīng)加強地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算。建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防控機制，嚴格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。同時，要加強財政紀律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。當(dāng)前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進行詳細規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。

　　其三，加快城投轉(zhuǎn)型。應(yīng)加快城投公司市場化轉(zhuǎn)型步伐，推動其向市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。

　　由上可見，化債化險不能寄希望于畢其功于一役，久久為功建立制度更為重要。下階段，應(yīng)加強對地方化債資金規(guī)范使用的監(jiān)督，要厘清政府與市場邊界進而確定政府規(guī)模、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、穩(wěn)定宏觀稅負、建立資本與債務(wù)預(yù)算、推動城投平臺轉(zhuǎn)型等方面從根本上防范債務(wù)風(fēng)險問題。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學(xué)研究院財政學(xué)博士。新財富最佳分析師宏觀經(jīng)濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經(jīng)濟、財政理論與政策。)