連平：三中全會深化改革對房地產將會產生哪些影響？

2024年08月20日14:43 作者:連平

　　意見領袖 | 連平馬泓

　　二十屆三中全會后，國內房地產市場中長期怎么走是市場關注的重點領域之一。根據《中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報》（以下簡稱“《公報》”）、《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“《決定》”）和《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱“《計劃》”），未來有三個深化改革的方向值得重點關注，即土地改革、人口遷移、城市治理。這三條重要的深化改革線索將對未來一個時期的房地產產生怎樣的影響呢？未來還會有房地產需求嗎？有需求的話又在哪里呢？房地產市場是否會形成新的發展格局？本文將討論這些問題。

　　一、深化土地制度改革，形成需求和供給新增量

　　《公報》和《決定》提出“深化土地制度改革”、“構建城鄉統一的建設用地市場”。土地是財富之母，系經濟發展不可或缺的要素。過往二元制度下，地方政府對土地出讓的依賴度較高，土地資源利用粗放，整體拆遷等補償性支出總體規模大幅度增加，城鎮發展主要依靠高消耗、高投入的土地資源，大幅抬高了居民購房成本，城鄉居民收入差距擴大，地方政府債務大增。因此，以土地制度改革為突破口，有助于逆轉上述不合理發展的問題，建立與現代化發展相適應的土地財政稅收及收入分配體制。土地改革的目標是建立兩種所有制土地平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地資源更為合理的分配使用。結合近些年農村宅基地改革試點和城市土地拍賣制度調整，新一輪全國土地制度改革總體基調將圍繞提升土地要素配置和使用效率的提高展開，并將對房地產市場產生深遠影響。具體農村和城鎮土地改革可能會遵循以下路徑：

　　穩妥審慎推進農村土地制度改革。考慮到國內地域之間差異極大，不同地區農地情況不一，因此從全國角度出發，農村土地改革難以全面同步推進，必須因地制宜；對條件相對成熟的地區，改革的步子可以大一點。鼓勵有條件的農村宅基地進入農村土地流通市場，加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。經過土地制度改革，宅基地實現市場化流轉，由只有使用價值轉變為既有使用價值還成為持有人的資產，擁有資產增值空間。擁有宅基地的農民的財產性收入通過交易之后就會陡然增加，從而提升其財產性收入，縮小城鄉居民收入差距，進而帶來可觀的消費能力的增長。更為重要的是，農民財產性收入大幅增加可以迅速提升其在城鎮落戶的能力，釋放新的房地產需求，推動新型城鎮化發展。

　　城鎮土地改革將走集約化道路。《決定》指出，“建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制”。城鎮土地改革主線有兩條，一個是基于常住人口對應的住宅用地，另一個是針對非住宅市場的土地市場。兩者基本思路是一致的，未來城鎮土地建設用地將摒棄粗放式外延擴張的策略。2021年初，自然資源部推出22個大城市土地集中拍賣制度，正式開啟了“十四五”時期城鎮建設用地集約式發展之路。盡管這兩年各地針對供地兩集中制度有所調整，部分城市取消了集中供地拍賣次數等限制性措施，但全國城市土地供應整體減少的趨勢已然形成。截至2024年6月末，全國百城年化土地供應面積從2020年底的13.5億平方米降至10.3億平方米，累計降幅接近四分之一。目前以上海、北京為代表的少數重點城市都面臨土地建設用地指標不足的問題，這些城市房地產市場的供求關系長期處于扭曲狀態，并導致其房價長期處于高位。未來這種狀況將會改變。

　　城鎮用地指標將逐步向“人地產錢”看齊，特大及大城市住宅用地占比有望提升。未來人口流動呈現四個重要趨勢：一是人口持續向東部、南部沿海大城市集聚，廣東、浙江、江蘇可能成為最有吸引力的省份；二是一線城市常住人口增速放緩，而都市圈人口增速則將提升；三是中西部地區省會城市虹吸效應較為明顯；四是公共服務水平將成為人口流動的重要決定因素，公共服務水平越高的地區對人口的吸引力越強。在可預見的新型城鎮化發展周期中，隨著人口及產業向重點城市群都市圈及其周邊附屬城鎮遷移，未來中國房地產業的需求和供給增量將主要集中在這些地區。

　　城鎮工商業用地將更加重視現有城市存量土地的再開發及利用。《決定》提出，“優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地”。根據國內外城市發展的歷史經驗表明，相較于對新增農地轉城市用地的開發而言，對存量土地開發的成本要更低廉。上世紀90年代，國內一些城市的老舊廠房再開發得到鼓勵，允許國有企業重新開發土地和出售土地使用權，通過財政激勵來推動土地更快地流轉和使用。2023年9月，自然資源部決定在北京市等43個城市開展低效用地再開發試點，旨在大幅提高利用存量用地的比重和新上工業項目的容積率，推廣應用節地技術和節地模式，完善土地供應方式。不過，在實際推動存量用地再開發的過程中也面臨了一些挑戰。一是現存的閑置用地大都屬于工商業、住宅需求不濟的資產，購買資產的對手方相對較少；二是部分資產存在產權問題，包括牽涉到國有資產的部分能否完全按照私人部門資產市場化處置有待解決；三是用地屬性的轉變需要相關部門綜合審議。因此，雖然改革在深化，但在全國范圍內推進土地再開發的進程可能是漸進式的，未來特大城市和大城市土地供給不會出現十分寬松的局面。

　　二、加快農業轉移人口市民化，擴大房地產消費和投資需求

　　《公報》提出“加快農業轉移人口市民化，深化戶籍制度改革，完善城鎮基本公共服務提供機制”。勞動是財富之父。十八屆三中全會以來，新型戶籍制度改革目標確立。新政旨在全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。《決定》提到“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”，推進現代化與人口市民化是同步進行的。截至2023年底，全國常住人口城鎮化率為66.16%，戶籍人口城鎮化率達到48.3%。中國式城鎮化建設過程中，戶籍率相對偏低，農業人口市民化進程滯后于城鎮建設的問題較為突出。在農業人口轉移至城鎮常住的過程中，缺少對離開農村人口的有效補償，大量吸納農業人口的城鎮并未完全做好社會保障服務工作，導致這部分轉移人口在社保、醫療、子女教育、養老等領域難以享有與原有城鎮常住人口同等權益，城鎮應對大量農業轉移人口的基礎設施建設、住房條件等供給能力相對欠缺，導致過往的城鎮化發展打了折扣。

　　2019-2023年期間，城鎮化率和戶籍率分別累計增加4.7和4.9個百分點，戶籍率增加速度相對較快，5000萬農業轉移人口進城落戶。戶籍率的加快提升，表明全面放寬放開部分城市落戶限制后，農業轉移人口市民化的相關配套政策落地效果良好，過去阻礙農村剩余勞動力進城的阻礙正在逐步減少。農村居民轉市民將大幅提升其消費層級，包括住房、衣著、交通、教育、醫療及其他服務業支出將大幅增加；同時，市民化加快將帶動城鎮基礎設施建設和保障房建設投資需求的增長。結合城鎮化帶來的居民消費和投資增量，預計平均每年農民轉市民將拉動GDP增速約1個百分點；拉動房地產相關消費投資近萬億元。

　　當前農業人口轉城鎮市民的空間依然巨大。截至2023年底，全國農村人口為4.77億，流動人口規模超過3.8億。為了加快農業轉移人口市民化進程，下一個階段政策將圍繞以下五個方面展開，旨在推動農民工特別是新生代農民工融入城市：一是進一步放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各地將因地制宜制定具體落戶辦法，完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，提高戶籍登記和遷移便利度。二是完善城鎮基本公共服務提供機制，建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。三是提高農業轉移人口勞動技能素質，強化隨遷子女基本公共教育保障，強化農民工勞動權益保障。四是鞏固提高社會保險統籌層次和參保覆蓋率，推進全民參保計劃，穩步推進基本養老保險全國統籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業地參加社會保險的戶籍限制。五是完善農業轉移人口市民化配套政策，健全中央和省級財政農業轉移人口市民化獎勵機制，加大中央財政均衡性轉移支付中非戶籍常住人口因素權重，在人口集中流入地區優先保障義務教育校舍建設和保障性住房建設用地需求。

　　三、提升城市治理能力，促進都市圈房地產發展

　　《決定》提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”、“健全推進新型城鎮化體制機制，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發展體制機制”。目前，重點城市群與核心城市已進入了都市圈建設時代，縱觀全球城市化發展歷程，成熟的都市圈形成都與現代生產要素雙向流動緊密結合。2023年底我國四大城市群（京津冀、長三角、珠三角、成渝）總常住人口占全國人口比例約為三分之一，都市圈常住人口占比約四分之一，與日本（55%）、韓國（約50%）相比占比偏低，未來大城市都市圈人口流入仍有不小的空間。二十大提出要“加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。這意味著未來將加快重點城市群城際鐵路的建設，優化樞紐布局，促進城際之間人員通勤、貨物流轉，提高區域一體化發展水平。根據住建部公布的數據，2022年我國人均道路面積為19.28平方米，在31個省、直轄市和自治區中，有12個低于全國平均水平；其中，上海（5）、北京（8.04）更是顯著低于人均10平方米，加快推進特大城市都市圈基礎設施建設的必要性凸顯。縱觀全球城市化的發展歷程，都市圈發展往往是建立在特大或大城市發展飽和后，以中心城區為中心、通勤圈在1小時左右范圍的城鎮化發展第二階段，國內目前符合這個條件的主要集中在一線城市及個別重點二線城市。以上海為例，自“十四五”規劃實施以來，五個新城加快吸納長三角區域內中小城市人口流入，同時承接老城區拆遷而外移的部分人口，逐漸打造形成特大城市都市圈的“雛形”。都市圈的發展必然推動人口和產業在域內集聚，帶來相應的房地產需求。

　　《計劃》提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。縣城將是促進城鄉要素雙向流動重要的落腳點。全球一些發達都市圈內依附的中小城鎮的GDP對都市圈的貢獻率占到40%以上，這是我國城鎮化建設正在補齊的短板之一。近些年，為了有效推進縣城新型城鎮化建設，發改委下發了《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引》，開發性、政策性和商業性金融機構信貸以及非信貸資金投入到縣城，縣城基礎設施建設和經濟發展改善明顯。2022年底，全國縣城供水普及率為97.86%、燃氣普及率為91.38%，分別較2013年底增加7.9百分點和15.5個百分，縣城供水、供氣能力基本趕上城鎮水平。2022年底，全國百強縣年度GDP超千億的城市GDP 8.6萬億元，占當年全國經濟總量的7.1%。“十五五”期間，都市圈縣域經濟將逐步發揮其更重要的作用。隨著大城市戶籍制度的松綁，改革將推動都市圈縣域地區吸納更多人口并帶動發展現代服務業，釋放更多內需潛力。都市圈縣城發展能級有望得到進一步提升，地方財政將根據產城融合發展進度逐步增加公共資源的分配比例，城鄉教育、醫療衛生等公共服務功能有望提升。近年來已經有一批地區提出將加快發展縣域商業建設，城鄉物流配送中心、功效網絡、電商平臺等領域將受益。建設用地制度改革將推動縣域地區保障性租賃住房建設加快建設腳步，更好地滿足當地住房需求。

　　從中長期看，重點城市群和核心城市都市圈將充當現代生產要素的最重要“容器”。根據《決定》的發展規劃要求，未來重點城市群主要任務是：推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設，推動成渝地區雙城經濟圈建設。除了傳統三大經濟增長極之外，成渝地區、長江中游等跨省區城市群將可能承載更多創新技術、勞動人口和產業資本。上述城市群、都市圈以及依附于大城市周邊的縣城建設將成為房地產行業新的成長點，拉動房地產市場進一步發展。

　　四、三條深化主線改革將構建房地產新發展格局

　　未來一個時期，人口周期導致我國房地產需求長期放緩。從歷史經驗來看，城鎮化和人口增長趨勢的變化對房地產需求和投資中長期趨勢產生了重要影響。下個十年，我國仍處于城鎮化建設速度放緩但仍有一定發展空間的階段，疊加人口增速減緩以及存量人均住戶套數相對平衡，意味著未來每年住房需求總量將逐步減少。預計“十五五”期間，全國住房需求可能從每年8-10億平方米降至6-8億平方米。

　　住房供給將逐步向“租購并舉”時代發展。“十四五”時期，我國以發展保障性租賃住房為重點，進一步完善住房保障體系，增加保障性住房供給。根據住建部初步統計，“十四五”時期，全國將籌建900萬套（間）保障性租賃住房，可解決2600多萬住房困難群體，帶動投資約3萬億元。二十大提出推動建立房地產業發展新模式，加快推動規劃建設保障性租賃住房。未來國內保障性租賃住房市場將有很大的發展空間，與之匹配的保障性租賃住房規劃有望逐步優化和推進。相關金融支持的工具類型將會增加支持，力度也會增強，包括保障性租賃住房貸款、保障性租賃住房REITs等。預計“十五五”時期，全國保障性租賃住房供給能力將進一步提升，籌建保障性租賃住房規模可能在1000萬-1200萬套（間），可解決2900-3500萬新市民、青年人的住房需求，帶動投資3.3-4萬億元。

　　新型城鎮化將推動國內住房市場需求分化特征突顯。人口將進一步向優勢區域集中，特大、大城市及其都市圈人口聚集效應將進一步增強，農業人口市民化主要流向目的地可能是沿海一線和二線城市以及內陸地區的省會城市。近十年（2013-2023年），珠三角和長三角人口凈流入分別為1436萬和1216萬，領跑全國；成渝地區人口凈流入439萬，排行升至第三；而東北地區人口凈流出1116萬，內蒙古、山西、甘肅等地區也呈現人口流出的狀況。絕大部分省份人口向省會及沿海城市遷移聚集，以湖北為例，十年間湖北常住人口凈增加40萬人；其中，武漢凈增355萬人，除了一部分人口流向全國其他地區外，大部分湖北省內人口聚集流向省會城市，這種現象在其他很多省份都有此現象。從這點上看，新型城鎮化是人口進一步向一線和二線城市聚集的城鎮化，是以特大城市和大城市以及城市群和都市圈為主的城鎮化。相較于全國平均水平，這些城市戶籍制度將加快放開放寬的力度，其地方財政實力更強、公共財政覆蓋面更廣，相關教育、社保、就業、住房等領域的財政民生支出保障能力更值得信賴。從2021年開始，國家發展改革委先后批復了14個國家級都市圈；其中，2023年新批復了6個國家級都市圈，審批速度顯著提速。預計到2030年，14個國家級都市圈常住人口占本省常住人口平均比例從2022年底的35.8%升至40%，總計增加都市圈常住人口4000-5000萬人。如果再加上未來國家級都市圈的名單可能擴大，都市圈建設發展勢必增加當地房產置業需求。

　　產業升級和聚集將為重點城市群帶來新的房地產需求。從產業集群角度看，二十大提出發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，未來科技創新投入的重點區域也將成為房地產市場需求的“新芽”。審視國內新興產業中較大規模企業的工廠、研發中心和總部來看，大都處于沿海和長江經濟帶區域。鑒于這些城市群和都市圈具有雄厚的制造業基礎、強大的科技人才資源和充沛的財務實力，公共服務水平較高，新質生產力的科創主體絕大部分將會落戶在一線城市群、長江中部地區、成渝地區的國家級工業園區、高新技術開發區、保稅區及特色工業加工區。

　　綜上可見，未來一個時期，城市群和都市圈內的各類城市的房產價值仍然有望保持堅挺。縱觀國內外房地產發展史來看，大城市土地資源相對緊缺，地價長期看漲；同時，大城市聚集了大量生產要素資源，購買力相對較強，住房供不應求是推動其房價保持穩步走升的根本原因。考慮到國內房地產市場的發展向著更加平衡的方向演進，“房住不炒”理念已然形成，在“租購并舉”時代下，過去二十年大城市房價在某些階段出現大幅度上漲的局面在未來將難以再現。

　　五、針對性出臺支持政策的若干建議

　　伴隨著新質生產力和新型城鎮化的發展，經過本輪市場深度調整，在三中全會有關房地產領域改革深化的推動下，未來一個時期房地產發展將進入新時期，需求和供給將形成新的格局，市場區域分化態勢將愈益明顯，行業將面臨一系列新問題、新挑戰。為了更好地實現房地產行業的平穩運行，建議有關部門在“十五五”期間及時出臺有針對性的積極政策，促進土地資源合理配置，提高各類資源使用效率，推動房地產市場平穩健康發展。

　　建議農村土地制度改革爭取在局部實現有效突破。遵循全國范圍內審慎穩妥有序地推進農村土地（宅基地）改革，結合因地制宜的特點，鼓勵符合條件的地區大膽嘗試，逐步形成可供參考的農村土地改革實踐案例。土地要素市場化改革需要更大力度地解放思想，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

　　建議加快農地登記確權工作，提高農地征用補償標準。根據群眾需求及時辦理房地一體登記，建立城鄉一體的不動產登記數據庫，依法保護農民財產權益。探索多種模式下的土地收益補償，建議對城市內被征地農民房屋采取市場價補償，對城市郊區外農民房屋按當地區段綜合市場價補償，對被征地農村居民則將其納入城鎮社保體系。在不減少耕地面積、影響承包地經營的前提下，將宅基地與城鎮集體居住房產置換；超過置換房面積的部分可以貨幣補償安置，也可以通過其他補貼的方式進行補償；并將原有土地中的耕地劃歸所屬農村集體組織供日后土地集約復耕所用。

　　建議逐步取消大城市落戶限制。目前大城市在取消落戶限制問題是仍較為謹慎。建議在過去十年改革落戶制度的基礎上，全面取消500萬以下城市的落戶限制，并對特大及大城市進一步放松落戶限制。為了進一步加快農業人口轉為市民化的進程，參考東京、紐約都等全球大城市人口密度、人均道路面積等指標后，國內戶籍制度的壁壘應當逐步取消，以促進勞動要素在全國范圍內加快轉移，形成全國統一的勞動力市場。

　　建議增加中央財政向地方財政轉移支付力度。逐步消除農村剩余勞動力進城阻礙，改進農村轉城鎮移民的生活條件，減少以及防范未來逆城市化局面的出現。過往農村轉城鎮勞動力存在“往返旅行”的現象。從長遠角度出發，為使移民真正城市化，提升中央財政在民生領域向地方的轉移支付能力，建立更為堅實的農業人口轉為城市居民后的社會保障體系，包括增加醫保、養老、就業、住房、子女教育等領域的補貼力度。新一輪房地產建設重心將更加偏向人口和產業持續流入的經濟發達區域，小城市人口流出、賣地收入相對較少，需要依賴中央財政轉移保障財政資金需要。

　　建議健全和完善“人地錢”掛鉤政策，增加都市圈大城市土地供應指標。建議大幅提高大城市住宅用地拍賣比例，為適應新時代居民住房需求，適當提高新建住房單位面積降低容積率，提升居住舒適度。進一步加快存量閑置用地中“工商用地轉住宅用地”審批速度，重視現有城市存量土地的再開發及利用。一方面緩解大城市土地供給不足的問題，為地價快速上漲減壓；另一方面也可以改善偏遠地區土地利用率不足問題。

　　建議發行長期國債直接支持農民落戶。建議在“十五五”期間發行特別國債，專款專用。每年發行3000-4000億元特別國債，專門用于支持城鎮化建設，并與各地戶籍率變化直接掛鉤，以鼓勵地方政府持續推進城鎮化建設。在農民市民化的過程中，地方財政公共服務支出規模將逐步增長以匹配新落戶需求，考慮到當前地方財政資源有限，增加長期國債以直接支持農民落戶是很有必要的。

　　建議設立房地產穩定基金。為緩解房地產行業風險，改善市場預期，建議設立全國性的房地產穩定基金。其功能是支持房企和銀行處置房地產資產，控制房地產市場風險，提振市場信心。首期到位資金規模可達萬億，可以中央財政出資作為基金初始資本金，規模大約在2000億元左右，可以分批到位；其余可由政策性銀行、大型商業銀行、股份制商業銀行、保險公司、資產管理公司、民間資本等投資參股。

　　建議改革房企投融資體制。加大保障性住房金融支持，擴大保障性租賃住房信貸規模，加快保障性租賃住房REITs審批發行速度；探索公募房地產REITs，有效盤活存量資產；推動房地產市場向“租購并舉”時代邁進，更好地滿足個人租賃住房需求。